中国法律监督权的宪法定位与配置

【出处】《宪法研究》（第12卷），ISBN 978-988-1968-0-1，2011
【摘要】我国现行司法体制中的权力结构是一种典型的“混合型司法权和附属型法律监督权模式”。从外部关系来看，检察机关并不具备超脱于审判机关和公安机关之上的监督者的地位，其法律监督职能实际上难以到位；从内部关系来看，检察机关的法律监督权与检察权的边界是模糊的，法律监督权处在从属于侦查权和公诉权的附属地位。这显然与我国宪法第129条的授权不相契合。目前，各级人大及其常委会应积极支持和监督各级检察机关切实地履行法律监督职能，重点解决目前我国审判工作、检察工作中凸显的群众反映强烈、带有共性的问题。从长远来看，应重构我国现行司法权力体制，使得法律监督权作为一项独立的国家公权力从审判权、公诉权及侦查权等其他国家公权力中逐渐地剥离并超脱出来并交由专门的国家机关去行使。有理由相信，随着我国司法体制改革的进程不断推进，也随着我国人民代表大会制度的不断完善，各级人大及其常委会在司法案件监督方面必将承担更重要的责任和发挥更大的作用。
【关键词】法律监督权；宪法；监督法
【写作年份】2011年


【正文】

　　宪政建设的核心是以权力制约权力，其主要手段是通过权力的合理分工实现相互制约和相互协调。党的十七大报告明确指出：“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”这是我们党从权力结构和运行机制方面对于监督权的落实提出的新要求。法律监督权作为监督权的核心内容，是实现人民民主专政的重要内容。长期以来，我国理论和实务界在法律监督权的主体、范围、内容和程序方面进行了比较深入的研究和探索，尤其在强化法律监督权的司法实践方面积累了较为丰富的经验，形成了较为丰硕的理论研究成果，具有重要的参考和借鉴价值。然而，就我国目前的实际情况来看，法律监督权被虚置的事实并没有得到实质性的改观，学界关于监督权的理论仍然存在着较大的分歧，尚没有形成令人公信的理论平台。不同部门之间利益倾向性所导入的各种“门户之见” ，[1] 事实上构成了我国现阶段该领域研究导向上的路径依赖和实践瓶颈。质言之，传统的研究更倾向于从既定的司法体制框架内寻求出路，并没有跳出既定的司法体制框架进行观察并寻求解决问题的根本对策。实践证明，在当下中国这样的一个语境和国情之下，关乎法律监督权到底应该成为一项什么性质的权力，该权力与其他权力的边界究竟怎样，以及如何重建该权力以推动中国的法治进程等问题，唯有超脱于司法体制框架之外方能获得其有效的证明。笔者拟从我国现行司法体制及其运行的实际状况出发，对中国法律监督权的宪法定位和配置提供一个具有建设性的改革思路。

　　一、法律监督权：虚拟的宪法文本概念

　　我国现行宪法文本中并未明确地规定“法律监督权”，虽然“监督”二字在其中并不少见。[2] 宪法第129条规定：“人民检察院是我国法律监督机关”。本文论及的法律监督权，实际上是从该条文中“法律监督”概念推演出来的。其逻辑推演的基础就是：作为专门的法律监督机关，检察机关理所当然地具有与履行法律监督职能相契合的法律监督职权和职责。

　　从语义学的角度来看，由于人们对“法律”一词的理解各不相同，相应地，“法律监督”一词存在着不同的层次和内涵。从最广义的角度上看，法律监督就是指为了保障我国法律的制定和实施所进行的全方位的监督，包括立法监督、司法监督、执法监督、法律适用监督以及法律遵守的监督等。在这个意义上，我国设置了严密的法律监督机制，包括党的领导与监督、各级国家权力机关的监督、审判机关自上而下的监督、检察机关的监督、行政监督，以及广大人民群众的社会监督，等等。这些概念均构成了法律监督这一种概念之下若干的法律监督之属概念。

　　我国现行宪法明确区分了宪法监督和法律监督这两个概念。按照宪法第62条和67条的规定，我国宪法监督的主体是全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会。而按照我国宪法第129条的规定，我国法律监督的机关则是各级人民检察院。此外，根据该法的相关规定[3]，我国地方各级人民代表大会及其常务委员会作为地方的最高国家权力机关，其地位至尊，具有超脱性，因此，从理论上看，我国各级国家权力机关的监督职能除了包括对全国和各地的立法活动实施监督[4]之外，还对涉及到对于地方“一府两院”各种法律活动的每一个环节进行事实上的监督。而从我国具体的法律实践来看，国家权力机关对法律活动的监督通常也只是原则性、根本性和政策性的监督。它一般不适宜直接地介入到司法诉讼活动中对具体案件的各个司法环节实施过多的干预和监督，对于个案的监督，亦仅限于一些有代表性的大案、要案或严重违法裁判的司法案件。因此，我国各级地方人大的监督无疑具有广义上宪法监督的意涵，这种监督显然不是普通意义上的法律监督这一概念的内涵所能包容的。因此，按照排除法规则，人民检察院的所具有的法律监督至少已经排除了宪法监督这一具有特定内涵的概念在外了。

　　那么，按照上述排除法规则所推定出来的法律监督权是否就具有确定性呢？为此，我们还必须从更广意义上——中国司法权的语境中来理解该问题。

　　在我国现行的宪政体制权力架构中，司法权实际上是一项包含审判权和法律监督权在内的“二元混合型”的国家权力[5]。据此，我们可以推定：人民检察院所享有的法律监督权是一项独立的国家权力。它与行政权、立法权、审判权并列，并从属于最高国家权力。问题却在于，仅仅依据宪法129条的规定，仍然难以解释人民检察院的法律监督权到底包含哪些具体的权能，其权力的属性无疑是十分模糊性的，其他法律法规也无相关的解释。而且，我国宪法第132条中就最高人民检察院性质的表述，还作出了一个与宪法第129条并不相一致的规定：“最高人民检察院是我国最高检察机关”；宪法第131条也规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。类似规定的立法规定是否意味着：“法律监督权”与“检察权”本来就是相互重叠并可以置换的两个概念呢？。可能的依据在于：“检察”二字本身就体现出检察机关绝不是单纯的公诉机关，而是拥有较大权力的监督机关，此种监督权的实施一定程度上依赖于检察机关所具备的侦查权或指挥侦查权。[6]

　　那么，何谓检察权呢？如果仅仅根据现行宪法文本，我们同样无法确切地理解检察权的实际状况，以及其具体的权能和边界。而且，在西方国家所大量使用的检察权的概念体系当中，检察权与法律监督权毕竟属于不同序列的两个概念。

　　悖论在于，如果“法律监督权”与“检察权”这两个概念具有重叠性的话，我国宪法表述的“法律监督”显然就是一个多余的文本概念了，我们也完全可以据此将宪法第129条中规定的“法律监督”二字抹掉，取而代之以“检察”二字。如果“法律监督权”与“检察权”这两个概念不具有重叠性的话，我国宪法文本中并没有对其作出进一步的界定，而且现行宪法的规定似乎有混淆两个概念之嫌。这两种情况实际上都表明：法律监督权在我国宪法文本中并没有成为一个确定的文本概念，法律监督权在我国现行宪法文本中实际上具有“虚拟的”色彩。

　　二、现行司法体制下法律监督权运行中的悖论及其困境

　　我国现行司法体制法律监督权运行模式属于典型的“混合司法权（审、监）和附属型”。其主要特点就是：第一，司法权是一项包含审判权和检察权在内的二元混合型的国家权力。第二，法律监督权作为一个“虚拟”的宪法文本概念（如前所述），实际上已经被特定化为“检察权”的下位概念。这一定位在理论逻辑上是不自洽的，存在着诸多“悖论”，在实践中也面临着诸多的困境：

　　（一）悖论

　　悖论一：法律监督权与诉权的诉讼目标是一致的吗？

　　如上所述，我们实际上已对“法律监督权”作一个“虚拟”的技术上的处理。与此同时，我们还在技术上将“法律监督权”概念在事实上拓展为广义的理解，即它是一个可以包容司法监督权、诉权和侦查权的概念。如果假设成立，那么，完全可以将我国《宪法》129条中人民检察院具有的法律监督权改为检察权，或者把人民检察院改为法律监督院。那么，这样的修改是否可行呢？

　　实际上，法律监督权下位的概念就是司法监督权，而司法监督权与检察权的性质和内容并不具有一致性。我们看到，检察权所包容的权能很多，诉权就是其中之一。事实上，监督权与诉权在很大程度上并不具有一致性。如我国《人民检察院组织法》第5条就规定了检察机关享有对刑事案件的公诉权、对刑事裁判活动的诉讼监督权以及对刑罚执行的诉讼监督权。从诉讼目标来看，二者也具有不同的指向，司法监督权（可以理解为狭义的法律监督权）事实上难以包容诉权和侦查权，其间的诉讼职能是相悖的[7]。

　　悖论在于，司法监督权与诉权及侦查权属于不同序列的概念。如果将“法律监督权”的概念进一步界定为“司法监督权”也是行不通的。

　　悖论二：检察机关对审判机关的监督如何可能？

　　在上述权力结构中，人民检察院具有双重身份：司法机关和法律监督机关。一方面，作为国家司法机关，人民检察院与人民法院的宪法地位是平等的。检察机关与审判机关及掌握一定司法职能的公安机关之间是一种“配合与制约”的关系。另一方面，作为法律监督机关，人民检察院对于人民法院、公安机关以及与检察机关自身，负有“法律监督”的职能。

　　显然，“制约”不等于“监督”。从权力主体来定位，“制约”通常是对平行的权力结构中具体权力主体之间关系样态的一种描述，而“监督”则是对于层级性权力结构中权力主体之间关系样态的一种描述，意指居于“上位”的权力主体对居于“下位”的权力主体的一种关系，所谓监督者，非位尊权重不能胜任之。

　　实践中，检察机关办案人员在涉及到需要法院履行协助义务之时，往往需要办理十分复杂和繁琐的审批手续，更不要说去监督这些人员了。用他们的话说，“法院的审判权是一种排山倒海的权力，相比之下，检察院的法律监督权简直太微弱了，别说‘监督’，‘制约’都谈不上，如果说要有点作用的话，只能称作‘遏制’”。 可见，我国检察机关对于审判机关的监督显然是力不从心的。

　　悖论三：检察机关自己监督自己如何有效？

　　在上述权力结构框架内，人民检察院一方面作为法律监督机关担负着法律监督权，另一方面也作为司法机关担负着一些重要的司法职能，包括对国家工作人员职务犯罪的侦查权、公诉权、抗诉权，等等。从法理上看，法律监督权的对象不但指向公安机关的侦查权和法院的审判权，还理所当然地涉及到对于其自身所具有的司法职能的监督。

　　一方面，人民检察院代表国家行使各种司法活动理所当然应受到相应的法律监督，这是法律监督职能的一项重要内容。另一方面，我国现有立法对检察机关自身参加司法活动监督缺少可操作性规定，不能适应新形势下强化法律监督职能的需要。以刑事诉讼为例，公诉人在进行公诉活动时应兼顾被害人的利益，保障被害人的诉讼权利得以实现。以刑事诉讼过程中的抗诉为例，公诉人与被害人的诉讼利益并非完全保持一致。当两者诉讼利益发生冲突时，国家公诉机关的不当行为就会损害被害人利益。反之，人民检察院抗轻不抗重，反之则不抗诉，那又显然于被告人不利。诸情况的发生都会直接背离我国宪法和法律的立法宗旨。

　　悖论在于：自己监督自己等于没有监督。那么，人民检察院的法律监督对自己而言，实际上就是形同虚设的。无疑，这些都关系到审判机关、检察机关及其内部工作人员的执法活动是否合法以及应否受到外部制约等问题。

　　（二）困境

　　在我国司法实践中，检察机关所担负的法律监督权对应与其自身所具有的公诉职能处于事实上的附带地位，比如，在现有诉讼格局下，出席公诉案件法庭审判的检察官一身兼二任，其审判监督作用发挥不力。首先，从现行审判庭席位设置和诉讼主体身份的定位来看，出庭的检察人员，他位居公诉人席，而不是检察员席或庭审监督人席，在这样的状况下，人民检察员的法律监督职能在公诉职能面前的附带地位十分明显，其次，以刑事诉讼为例，在我国现行审判结构中，公诉人属于指控一方，它发起审判程序，并以出庭支持公诉的方式进入审判活动领域。虽然，公诉方代表国家有要求审判机关对被告人准确定罪量刑，刑当其罪的权责，但是，公诉本质属性和控辩对抗性决定了公诉方以提出于被告方不利的案件事实及证据，使其最终被定罪科刑为基本活动方式。从法理上分析，公诉方作为置身局内的诉讼主体，不具有或不能自然生发出超然整个审判活动之上的客观监督者性质。由于受到自身直接诉讼目标的规定和制约，公诉方很难以公正、客观的心态履行其法律监督职能。

　　近些年来，国有资产流失、环境污染、违法行政行为等侵害国家和社会公共利益造成较大损害的事件时有发生，但是，在提起诉讼方面却遇到了很大困难：有的是因为没有合适的诉讼主体，法院不予受理；有的是因为公民、法人诉讼能力欠缺无法行使诉讼权；有的是因为侵害方与受害方地位、实力悬殊，受害方不敢行使诉讼权利，等等，即使以个人名义提起的个别所谓“公益诉讼”，其影响力也十分有限。那么，当公益诉权日益成为公民的基本权利的时候，谁代表社会公众提起公益诉讼？于是，作为事中、事前监督的一种体现，检察院提起、参与公益诉讼的问题，越来越多地受到学术界和司法实务界的关注。相应地，检察院提起民事行政公益诉讼的必要性、可行性，公益诉讼的管辖等问题，都需要作深入、细致的考察和分析。这些实践问题也给我国现行的司法体制权力结构中的法律监督权提出了严峻的挑战，亟待研究解决。

　　三、法律监督权的宪法定位与司法体制改革的进路

　　法律监督权的定位及其规制在不同的法律传统、宪政体制中的要求显然是不一样的。在英美法系国家，其权力分立和制衡架构下的司法审查，决定了检察机关的行政隶属性质而专司公诉职能。在这些国家，其法院的事后审查模式和法官造法功能也与其司法权威的存在为前提。而在大陆法系国家，法律公私二分的传统，专门宪法监督机关和行政法院的存在，公益诉讼的发达等等，也具有其鲜明的特征。当然，透过其他国家的司法体制，我们也能看到其诸多共性：第一，各国检察机关的基本上都以公诉为其主要或单一的职责。无论各国检察机关的隶属关系如何，或是从属于行政机关的附属政府部门，或是被选举产生的独立司法官员，或是上级任命的行政官，它们无一例外都是本国最具权威性的公诉机关，都负有独立地行使公诉职能相应的职权和职责。公诉权统一由检察机关来行使，无疑是社会进步的显著标志；第二，除了承担公诉职责之外，各国检察机关大都依据法律规定对刑事犯罪案件具有一定的侦查权，对司法警察具有一定的指挥侦查权。这一特点在大陆法系国家表现相对较为突出。比如，《日本检察厅法》第六条就规定：检察官认为必要时，可亲自对犯罪进行侦查。而在英美法系国家，侦查权则主要由警察机关负责行使，但检察机关也拥有一定的侦查权和指挥侦查权。如英国，检察机关基本上不直接侦查案件，只负责起诉，但在某些情况下可以要求警察机关提供与起诉有关的案件材料；第三，各国检察机关的职能都或多或少地带有一定的法律监督的性质。比如，检察机关对犯罪的追诉，实际上就属于司法监督，是检察机关所独有的、其他机关不可替代的司法监督形式之一。此外，检察官通过指挥侦查、批准或提起公诉、出庭支持公诉、监督审判、监督判决执行等一系列手段，监督整个司法诉讼过程严格依法进行，以防止枉纵情形出现，实际上也具有法律监督的性质；第四，各国检察机关或检察官都或多或少享有一定的自由裁量权。比如，美国的检察官就具有较为广泛的自由裁量权，他们可以在任何案件中运用该项权力，如对罪犯依据一定的情势不提出指控，或适度地减少对罪犯罪行的指控，从而导致辩诉交易活动在司法实践中的广泛运用。英国检察官也可以根据法律规定，以维护公共利益为由运用自由裁量权而不起诉等等，不一而足；第五，在现代社会，各国检察机关均开始不同程度地涉足民事诉讼、行政诉讼活动，而不仅仅局限于刑事诉讼活动。检察机关以国家名义参加民事诉讼的法律规定，最早见于1806年的法国民事诉讼法典。其后，许多国家也纷纷效仿而在本国民事诉讼程序规则中逐渐地确认检察机关的这项权力。以至于今天，检察机关参加民事诉讼已成为世界通例。检察机关以原告人、诉讼参与人、公益代表人、公诉人乃至被告人的身份提起或参与各种民事诉讼。我国《民事诉讼法》也规定，人民检察院有权对民事审判活动实施法律监督，人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，发现有法律规定的情形时，可以依法提出抗诉，从而使其在民事诉讼中处于法律监督者的地位。至于行政诉讼，虽然许多国家法律对于检察机关参加行政诉讼的规定不如民事诉讼那么普遍和广泛，但大多数国家还是赋予了检察机关以公益代表人身份或资格参加行政诉讼的权利，也有部分国家的检察机关在行政诉讼中可以成为案件的原告或者被告。依照我国《行政诉讼法》的规定，人民检察院在行政诉讼中仍是处于法律监督者的地位。随着社会的进步和诉讼程序规则的完善，检察机关参与行政诉讼、民事诉讼的权利和范围在各国司法实践中呈现出扩大化的趋势。

　　合理地界定法律监督权的内涵和外延是当下中国司法体制改革的首要目标，在此基础上，应通过重建司法体制中的权力结构的理论模型来实现这一目标。笔者据此认为，中国特色的法律监督实际上应当根据我国实际情况尤其是根据我国司法体制建构的实际需要区分为不同的层次。具体而言，可以区分为诉讼监督权、司法监督权和法律监督权三类：所谓诉讼监督权，即对于诉讼活动实施监督的一项专门的国家权力。所谓法律监督权与公诉权的冲突，实际是诉讼监督权与公诉权职能的冲突，表现为国家的法制统一与具体国家、社会公共利益的冲突，但又都统一于社会主义国家的整体或长期利益。其次，司法监督权，也就是在明确界定合理的司法机关的基础上，通过建构一个超脱于司法权之上对其实施监督的国家机关行使的一项国家权力。此外，法律监督权则是从属于宪法监督权之下的对国家司法体制中关涉的各种法律活动实施监督的国家权力。从上述三类法律监督权的特征来看，其共性至少包括：第一，监督权的独立性。这是由法律监督主体本身的性质所决定的。检察机关依照宪法和法律行使监督职能，既不同于人民法院的审判职权，也不同于检察机关的公诉职权。作为行使法律监督权的国家机关而言，该机关在行使监督权时应得到充分的尊重，不容任何机关和个人剥夺。第二，监督权的权威性。法律监督权是公权，是国家权力的重要组成部分。作为国家法律监督机关的专门的国家机关，行使着宪法和法律赋予其的一系列监督权力，其监督活动，充分体现了法律的严肃性，它不仅所作的有关决定，采取的法律行为等具有法定的效力和约束力，而且，它向其他机关及有关单位所依法提出的监督意见和建议也相应具有法律严肃性。第三，监督权的合宪性。这是法律监督的一个本质属性，又是对法律监督主体的一项具体要求，其中包含着行使监督权的国家机关自身行为亦应受到监督。其法律监督，从监督对象、范围到程序和途径都是由法律明确规定的。该机关只有严格依照国家宪法和法律进行法律监督，才具有法定效力。

　　四、完善中国法律监督制度的阶段性目标和任务

　　法律监督权应该不断地强化并亟需独立行使的观点，目前已逐步地被大多数学者所认同。然而，具体就法律监督机关到底应当为谁，法律监督权到底应当如何配置，学界尚存有一定的分歧。在我国过去很长的一段时期，很多人主张应将公诉职能与审判监督职能分离开来，在检察机关内部成立专门的法律监督部门和公诉部门，分别专司一切诉讼活动的监督和代表国家行使公诉职能。[8] 这是较为稳妥而略显保守的法律监督制度改革思路。其中，需要认真反思的就是司法程序公正何以实现的问题。要实现监督者对国家审判、侦查和公诉活动实施强有力的监督，“内部消化”显然只是权宜之计，从长远来看，并存于一体的组织体制不能充分保证法律监督者对公诉活动监督的公平性和客观性。事实上，我国从1987年开始，曾经在省级检察院以下，将原设的刑事检察处(科)分立为侦查检察处(科)和刑事审判检察处(科)，检察机关这一机构职能的具体化，在一定程度上强化了检察机关对刑事审判监督的注意力。但由于机制上固有的矛盾没有解决，人民检察院的法律监督职能没有从现有的检察体系中超脱出来，公诉权的行使缺少必要的外部制约，这也给人民检察院法律监督权的行使留下了很大的法律空隙。在这种条件下，法律监督职能的发挥没有也不可能取得理想的效果。

　　基于上述问题，不少人主张：法律监督职能应从公诉职能中分离出来，分别由不同的司法机关来行使，使得人民检察院能以独立的法律监督者的身份参与诉讼活动，专门查处一切司法机关违法案件，特别是对刑事案件的审判程序加以监督，发现问题，及时处理。[9] 当然，在现有体制的权力结构上将侦查控诉权和法律监督剥离开来，分由不同的机关行使，会直接增加国家的成本。而且，这两个机关应当如何产生，二者之间的关系应当如何定位，尚待研究。此外，侦查权应由那个机关行使，也是一个值得认真研究的问题。对此，也有学者借鉴英、美等国家的做法，建议把公诉职能从检察机关中分离出来，赋予给政府内的一个部门行使，使其代表国家对严重危害国家和公民人身权、财产权、民主权及其他权利达到犯罪程度的公民或法人提起公诉。[10] 在我国，公诉权是司法权的一部分，公诉机关与审判机关均从属于最高权力机关，这是由我国议行合一的宪政体制所决定的。实际上，公诉职能由行政机关行使势必导致行政职能与司法职能关系的混乱。就我国现阶段而言，它还是一种相对“超前式”的模式，只有循序渐进地逐步实现，尚需要经历一个较长时间的准备过程。

　　2006年8月27日，第十届全国人大常委会第二十三次会议审议并通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（简称《监督法》）。该法自2007年1月1日起开始施行。作为我国第一部系统规定各级人大常委会如何行使监督职权的全国性立法，《监督法》以各级人大常委会对“一府两院”的监督为中心，对监督的基本原则、方式、范围和内容以及监督程序等作了较为全面的规定。该法第2条明确规定：各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权。该法第5条还规定：各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。对此，早在该法通过之前的第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上，时任全国人大法律委员会副主任委员的乔晓阳同志《全国人大法律委员会关于<监督法(草案)>修改情况的汇报》中就解释过：“这些年各地方为加强人大常委会对本级法院、检察院工作的监督，进行了探索和实践。在这个问题上，关键是要处理好人大监督与法院、检察院依法独立行使审判权、检察权的关系。我国的政体是人民代表大会制度，在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，对行政机关、审判机关、检察机关的职权又有明确划分，它们分工不同，目标是完全一致的……人大常委会对‘两院’工作的监督，主要是通过听取和审议‘两院’专项工作报告、执法检查等形式，督促司法机关完善内部监督制度，重点解决审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题。”

　　然而，《监督法》并没有就我国各级人大常委会能否介入到具体案件实施监督、可以介入到何种类型的案件实施监督以及如何监督等问题作出明确的规定，而是以一种“沉默”的方式对其予以否定。乔晓阳同志在《全国人大法律委员会关于<监督法(草案)>修改情况的汇报》中就指出过：“依据宪法和有关法律的规定，法院、检察院依法独立行使审判权、检察权；人大是国家权力机关，不是审判机关和检察机关……至于人大代表和人民群众向人大常委会反映的涉法涉诉问题，从各地方的实际做法看，有些由人大专门委员会或者人大常委会工作机构、有些由主任会议或者分管副主任转交‘两院’依法处理，作为启动“两院”内部监督机制的一个渠道，起了积极作用。这样做是可以的，但不等于人大常委会集体行使对‘两院’工作的监督职权，而是属于处理涉法涉诉的工作问题，监督法对此可以不作规定。” 据笔者调查，《监督法》出台以来，我国省一级人大常委会先后废除的关于“人大常委会监督司法机关具体案件”、“人大常委会错案和执法过错责任追究制”、“人大常委会法律监督书”单项性规定不到20件，尚有相当一部分省级人大常委会对其原先的关于人大司法监督方面的具体规定采取的是模糊化的处理方式。

　　对此，学者则质疑道：“《监督法》没有规定个案监督并不等于不监督”，[11]“《监督法》没有规定个案监督，而规定了类案监督”，[12] 凡此等等。可见，相关疑问并没有因《监督法》的出台而打消，人们就“人大及其常委会应对司法案件进行有效的监督”的呼声并没有因为《监督法》文本的“沉默”而被湮没。近年来，我国司法实践中一些群众反映强烈、带有共性的问题，如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等问题仍时有出现。与此同时，涉及我国改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的“三农”问题、义务教育、环境保护、安全生产、拆迁补偿等方面，人大常委会对“一府两院”监督工作力度也亟待加强。这些因素也使得人们对构成《监督法》文本中“模糊地带”的“人大常委会应否介入司法案件监督？”等老问题的讨论又开始沉渣泛起。

　　理论上产生的问题就是，《宪法》第129条的赋予各级检察机关的“法律监督权”与《监督法》第2条赋予给各级人大常委会的“监督职权”应当如何区分？二者之间有无边界？权且撇开各级人大常委会介入具体案件对专属于检察机关监督对象的公安、法院、监所进行监督算不算“抢滩”这一老生常谈的问题暂不讨论，倘若作为“专门法律监督机关”的检察机关自身出现监督不力或滥用监督权的情况下，各级人大及其常委会在司法监督方面该承担什么样的责任？诸如此类的问题，除了我国现行《宪法》、《监督法》对检察机关的监督和被监督问题作了一些原则性的规定之外，并无其他相关法律专门就此作出明确的规定。那么，在我国除了《监督法》之外，是否还需要出台一部专门的《法律监督法》？[13]

　　我国《监督法》施行以来，各地出台了一系列的配套规定，值得关注的立法动向就是：第一，某些地方检察机关积极出台《监督法》配套规范性文件，加强对诉讼活动的法律监督工作，不断完善法律监督的程序。比如，湖北省人民检察院即于2008年4月2日公布《湖北省检察机关刑事诉讼法律监督调查办法》（湖北省人民检察院检察委员会第十一届第五次会议通过），同年7月29日又发布《湖北省检察机关民事审判行政诉讼法律监督调查办法（试行）》（湖北省人民检察院检察委员会第十一届第十九次会议审议通过），并于2009年8月11日印发《湖北省检察机关学习贯彻人大常委会<关于加强检察机关法律监督工作的决定>实施方案》的通知（鄂检发【2009】32号）。2009年12月29日，最高人民检察院亦正式出台《最高人民检察院关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》（高检发【2009】30号）；第二，各级人大常委会出台地方性法规积极支持和加强检察机关对诉讼活动的法律监督工作。比如，2008年9月25日，北京市第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议通过了《北京市人民代表大会常务委员会关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》；2009年7月31日，湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《湖北省人民代表大会常务委员会关于加强检察机关法律监督工作的决定》；第三，某些地方审判机关在地方人大常委会出台支持检察机关对诉讼活动的法律监督工作决议以后，也出台了相关的措施切实贯彻实施地方人大常委会的决议。比如，2008年12月11日，北京市高级人民法院印发《北京市高级人民法院贯彻落实北京市人大常委会<关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议>的意见》的通知(京高法发【2009】360号，2008年12月11日实施)。

　　“正义的主要问题是社会的基本结构，或者准确地说，是社会主要制度分配权利、义务，决定由社会合作产生的利益之划分方式。”[14] 司法正义是社会正义的重要体现，司法正义的实现客观上会起到对社会中的权利、义务的合理再分配，从而达到社会合作利益产生的最大化。因此，在司法活动中，不调整好法律监督和其他司法职能的关系，司法的功能就不能正常发挥，就会影响国家司法正义的实现。笔者的判断就是，赋予最高权力机关独立的法律监督职能是基于监督职能本身的需要。运用法律监督的系统理论分析，法律监督的内系统指法律关系中各主体之间的制约与监督关系，它包括在诉讼过程中享有诉讼权利、承担诉讼义务的各主体之间的监督和制约关系。而法律监督的外系统则是指来自法律关系主体之外的组织和个人对诉讼活动的制约和监督。监督职能是一种级别式的权力行使，理应属于外系统的监督。监督，非超然事外不能避嫌，非位尊权重不能胜任。因此，任何一种监督机制的正常运转，必须使得监督者相对超脱于被监督者，与其保持一种必要的心理界限，以一种超脱于被监督者之上的客观、公允的心态进行观察。因此，笔者认为，当我国的法治建设发展到一定的阶段之后，尤其是当我国的公益诉讼制度得以初步建立的时候，我国各级人大常委会理应担负起法律监督职权，而检察院则就应专司刑事侦查、控诉职权，特别是需要检察机关担负起民事、行政公益诉讼职能。因此，围绕检察机关改革的目标，理应进一步落实相关专门机构，配备相应的专业人员负责法律监督职能，行使批捕、抗诉案件的复审、起诉的复审、执行的监督复审权等职能。

　　总之，立法是执法的前提，执法上存在的问题需要通过立法的完善来解决。法律监督权主体地位的确立，以及法律监督职能的具体运作程序、具体职权、职责都亟待立法进一步完善、明确和具体化，使其具有可操作性，从而使我国法律监督权能够落实到位。




【作者简介】
张义清，男，1974年10月出生，湖南龙山县人，法学博士，湘潭大学法学院副教授、硕士生导师，湖南省法学基地研究人员，湖南省青年骨干教师，湖南省青联委员，中国宪法学研究会理事，中国社科院法学所博士后。


【注释】

[1]在我国地方的司法实践中，公安机关、法院，以及检察机关各部门之间关于检察机关法律监督权的认识方面多有分歧。以“人民检察院是否应该具有不予起诉审查和决定权”为例，法院和公安机关的同志就将其视同“免于起诉权”，认为这是检察机关过剩的权力，极力主张将其废除。检察机关的同志则持完全相反的看法，他们认为，“不予起诉的审查权”作为检察机关法律监督权的重要组成部分，不仅不能被取消，而且还应该不断地强化。而且，“免于起诉权”作为一项“中国特色的法律监督权”，其实也是应该保留的。类似的分歧体现在很多方面，此不一一例举。在笔者看来，其主要原因在于各个不同部门之利益倾向所导入的价值导向上差别。
[2]笔者进行过统计，我国现行《宪法》文本中有17处地方使用了“监督”二字，从不同角度表达了其不同的意涵。
[3]如根据我国《宪法》第3条规定：国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。该法第99条规定：地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；第104条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议；依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免；在本级人民代表大会闭会期间，罢免和补选上一级人民代表大会的个别代表。第128条规定：最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。第133条也规定：最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。
[4]如我国《宪法》第116条规定的：民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。实践中，上级人民代表大会常务委员会对于下级人大制定的自治条例和单行条例就具有一定的宪法监督权，具体表现为其批准权的行使。
[5]司法权是根据法律规定进行司法活动的职权。狭义的司法权是一种判断权，其权利主体是法官。而我们所说的司法权是包括审判权和检察权在内的司法权。对此，我国现行《宪法》文本虽无明确的条款言明之，但该法在第三章“国家机构”之下专列了第七节“人民法院和人民检察院”。这种立法体例事实上已经确认了上述关于司法权的主体界定。
[6]如日本《刑事诉讼法》第191条第1款规定:“检察官在认为必要时，可以自行侦查犯罪”。
[7]张义清：《论我国检察机关的刑事审判监督职能》，载《吉首大学学报》（社会科学版）1999年第2期。
[8]张宏思：《人民检察院基本诉讼角色定位论》，载《法学》1997年第2期。
[9]张义清：《论我国检察机关的刑事审判监督职能》，载《吉首大学学报》1999年第2期。
[10]花涛：《应将法律监督职能与公诉职能分离——对我国刑事审判现状的评析》，载《浙江公安高等专科学校学报》2001年第4期。
[11]参见蒋元文：《监督法没有规定个案监督并不等于不监督》，《浙江人大》2007年第4期。
[12]如有人撰文指出的：“监督法实质上也为人大常委会对本级‘两院’实施类案监督提供了间接的法律依据。”参见刘锦森：《对类案实施监督的可行性》，《人大研究》2009年第11期。
[13]蒋德海:《法律监督需要一部<法律监督法>》，《求是学刊》2010年第4期。
[14][美]罗尔斯著：《正义论》，中国社会出版社1998年版，第5页。