中国公益诉讼中的案例指导问题

【出处】中国民商法律网
【关键词】公益诉讼；案例指导
【写作年份】2011年


【正文】

　　一般来讲，公益诉讼是指特定的国家机关、组织和个人，根据法律的授权，对违反法律、法规，侵犯国家利益、社会利益或其他不特定法人和自然人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的活动。原告不仅主张自己的利益，而且还试图保护与原告处于同一状态的人们的利益，这种诉讼不是以私人权益为中心，而是针对某种公共政策进行的诉讼[1]。比如前些年出现的入津费案、铁路餐车不开发票案，等等。但是，到目前为止，从司法的角度看，大多数这样的诉讼都遭遇了败诉，因而引起了社会的广泛关注。

　　一、公益诉讼的窘境及原因分析

　　公益诉讼的发起和解决遇到现实困境，其原因主要有以下两个方面：

　　首先，法院司法救济职能虚置，受理、审判和裁决存在困难。在中国目前的公益诉讼实践中，法院不予受理或驳回起诉的情形是比较普遍的，其理由往往是实体法没有规定或者程序法没有授权。比如，2001年7月，因为在购买的电话号码簿上查不到有关电话，丘建东状告电话号簿公司，结果被法院以没有法梢谰菸?刹祷兀?004年9月，丘建东状告厦门航空公司，要求返还机场建设费五十元，撤销机场建设费，后来基于同样的理由被判败诉。

　　对于上述结果，绝不能过分苛责法院。因为公益诉讼通常会涉及到某些政府部门滥用权力侵犯公众利益，或者垄断企业将不公平的条款强加于消费者。受理、审判和裁决这样的案件不仅需要勇气，还要通过司法活动进行法律创新，对重大的制度性安排作出判断，所以，除了法官个人的勇气外，还需要高超的能力和娴熟的司法技术，以及制度和环境的支持。

　　其次，原告胜诉成果不能有效转化，公益诉讼的判决效果不彰。在当代中国的公益诉讼案件中，人们不难看到这样的现象：虽然第一位提起公益诉讼的原告胜诉了，但当其他有着同样遭遇的人们继起捍卫个人权益时，却不得不从头开始提起诉讼，以个人之力去对抗强势部门所制造的社会不公。

　　造成公益诉讼处于困境的现实原因固然很多，但主要原因是中国公益诉讼缺乏明确的法律依据。中国《民事诉讼法》第108条规定，起诉者必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；《行政诉讼法》第41条规定，提起诉讼的原告须是认为具体行政行为侵犯合法权益的公民、法人或者其他组织。对于这些条款的通常理解是，只有公民、法人和其他组织因自己的合法权益受到侵犯或者与他人发生权益争议，才能以原告资格向人民法院提起诉讼，要求人民法院行使司法审判权保护其合法权益，而与案件没有直接利害关系的公民、法人和其他组织无权向人民法院提起诉讼。在司法实践中，也是按照上述理解开展审判活动的。

　　对此，不少专家建议修改《民事诉讼法》，在民事诉讼法中确立公益诉讼制度[1]，或者制定《公益诉讼法》。这样，一切组织和个人都可以根据法律法规的授权，就侵犯社会公益的违法行为向人民法院提起诉讼，由人民法院对违法者给予必要的法律制裁。毋庸置疑，通过立法可以使公益诉讼摆脱目前的窘境。但是，由于立法具有周期长、程序严格等特点，在短期内尚难以见成效。而近年来我国公益诉讼案件的数量呈迅速增长之势，要求建立和完善公益诉讼制度的呼声越来越高，这一矛盾亟待解决。

　　二、案例指导在公益诉讼中的作用

　　如果说一部法律的出台耗时颇多，短期内难以解决公益诉讼中存在的问题，那么，中国的案例指导制度却可以在短期内缓解这种矛盾。最高人民法院《人民法院第二个五年改革纲要》指出，应当“规范和完善案例指导制度，建立指导性案例的编选标准、编选程序、发布方式、指导规则。”[2]发挥案例指导制度的作用，不仅能够使得公益诉讼在一定程度上摆脱窘境，而且还可以为将来的立法积累经验和材料。

　　1985年，最高人民法院开始创办《最高人民法院公报》（以下简称《公报》），定期公布案例。当时的案例主要源自高级人民法院和中级人民法院，最高人民法院的案例较少；但案例均由最高人民法院审判委员会讨论通过。《公报》公布的案例一般由最高人民法院各审判庭或者下级法院报送，《公报》编辑部负责收集、审核、报送主管院长提请讨论和编辑发布。从发布形式上来看，《公报》一般采取三种形式，作为司法解释发布，以通知的形式发布，或通过《公报》发布。

　　《公报》公布案例的作用主要表现在两个方面：一是补充法律漏洞，推动法律发展。比如，1989年《公报》第1期刊登的天津塘沽张连起、张国莉诉张学珍一案，形成了“劳动合同中工伤事故免除雇主赔偿责任的约定无效”的原则。再比如，1988年《公报》第1期公布的陈永林、陈祖培走私大熊猫皮一案，直接导致了1988年11月8日《关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的补充规定》的出台。对于公益诉讼案件，选择具有代表性的案例，予以公布，也一定会推动相关法律的发展。二是导引法院的待决案件，扩大社会影响。目前我国大多数下级法院和法官都有遵循上级法院判决的倾向，因为上级法院可以通过二审或者提审的方式，改变下级法院的判决。对于公益诉讼案件，案例的发布不仅具有导引法院待决案件的功能，社会影响将会更大，效果也将更加明显。比例，郝劲松就火车销售商品不开发票提起诉讼后，铁道部向全国铁路部门发出了《关于重申铁路站车向旅客供餐及销售商品必须开具发票的通知》，要求各铁路局所属站车必须给旅客开具发票。试想，如果由最高人民法院以指导性案例的形式进行公布，其影响不是会更大吗？所以，案例指导制度在公益诉讼中的功能亟待开发，作用亟待加强。

　　三、公益诉讼案例的选择和发布

　　根据当前的情况，最高人民法院《公报》应当选择那些急需公益诉讼介入的案件作为典型案例。具体而言，有以下几种类型：

　　1.国有资产流失案件。国有资产是全体人民的共同财富，是社会公共利益的重要内容之一。国家通过对国有资产的占有、使用和管理行使国家公权力，建设公共设施，提供公共福利，维护社会公共秩序。任何对国有资产的侵害都是对社会公共利益的侵害。目前，国有资产流失触目惊心，将这类案件纳入公益诉讼范围已经成为人们的共识。而且，一些地方的做法也是值得提倡的。比如，山西省的国有企业乡宁县煤运公司在代替被保证人履行债务之后，怠于行使对被保证人的追偿权，检察院为追回国有财产而提起诉讼[3]。

　　2.环境污染和资源保护案件。环境污染和资源保护等公害案件直接造成不特定多数人的人身及财产损害。此类案件与公民的权利密切相关。由于我国环境污染呈上升趋势，生态破坏加剧，环境安全保护迫在眉睫。环境污染受害者的广泛性和不特定性，使得法院对受害者以个人身份提起诉讼资格产生怀疑。同时，受害者以个体微薄之力来对抗具有强大经济基础的法人，往往无力也无法通过诉讼主张权利。在动、植物等资源遭受破坏的生态环境案件中，甚至找不到明确的受害人来对抗破坏者的行为。因此，将这类案件列入公益诉讼范围实乃中国环境安全的迫切需要。

　　3.消费者权益保护案件。目前，在中国的部分领域内仍然存在政策性价格垄断行为。为获取巨额垄断利润而居高不下的服务价格，混乱、随意的收费机制，服务过程中的官僚、蛮横作风，常常会引起消费者的不满。在此情况下，消费者通过向消费者组织举报，而由消费者组织来代表消费者提起诉讼将会更好地维护广大消费者的利益。

　　4.不正当竞争案件。中国现行法律规定，地方人民政府的地区封锁行为由上级机关责令改正，以及由同级或上级机关对直接责任人给予行政处分。这一规定有一定合理性，但对上级政府而言，无论是从信息反馈的及时有效性，还是从其断然采取措施、依法实施救济的内在动因来看，都不足以承担法律所赋予的使命，而由相关的社团组织作为原告来提起诉讼则更为合适。

　　当然，除上述情况之外，还有一些涉及危害国家利益和其他公共利益的违法行为。对于前述几种类型的案件，如果某一案例符合典型性、指导性和宣传性特征，就可以由最高人民法院收集、审核、提请讨论并予以发布。

　　创制公益诉讼案例的主体应限于最高人民法院。公益诉讼案例既可来自于最高人民法院审判的案件，也可来自于地方各级人民法院已经生效的判决。地方各级人民法院有义务向最高人民法院推荐本地区比较典型的判决，供最高人民法院在创制公益诉讼案例时使用。为了保证公益诉讼案例的稳定性、权威性和约束力，公益诉讼案例一经发布，各地各级人民法院均应认真研究，作为判决的参考。




【作者简介】
张晓永，北京交通大学副教授。孟凡平，单位为最高人民法院。


【注释】
[1]参见李建勋《诉讼成本趋高拷问法院收费标准》：“2005年8月7日，在北京一个由法学专家、律师参加的研讨会上，《民事诉讼法修改建议稿》课题组主持人、中国人民大学法学院江伟教授透露：我国有望通过修改《民事诉讼法》，确立公益诉讼制度”（2005年8月23日《新闻周报》）。
[2]参见最高人民法院印发《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2007)》（法发【2005】18号文件）。
[3]参见刘加良2001年秋在山东师范大学政法学院“三士”学术报告上所作的演讲《公益诉讼制度初论》。


【参考文献】
{1}李江涛.试论我国公益诉讼原告制度——对公民、检察机关、社团作为公益诉讼原告的比较研究（第二届CCELAWS有奖征文稿件）[EB/OL].法大民商经济法律网，2005-12-01.