中国法官任用机制：基于理念的初步评析

【出处】《现代法学》2010年第5期
【摘要】近30年来中国法官任用机制日益呈现出从干部理念向司法理念演变的趋势，当然迄今为止司法理念也未完全取代干部理念。当下，两种理念在演进、发展中微妙互动着，呈现出既各行其道又竞争互动的格局，使中国形成了一种任用标准国际化与任用程序本土化的独特的、二律背反的法官任用模式。对此，也许一种现代式的专业化与政治化兼顾且协调化的中国式理念与机制值得追寻，当然，其具体内容当有待通过实践来探索。
【关键词】法官任用机制；干部理念；司法理念
【写作年份】2010年


【正文】

　　挑选与任命法官无疑是现代国家司法政治中最引人关注的事件之一，过程时常精彩激烈乃至戏剧化。对正在持续司法改革的中国来说，法官任用机制无疑尤为值得关注。对此，本文拟从任用理念角度展开分析。笔者认为，透过现象看本质，可以发现中国法官任用机制实际上为两大因素--党政干部选拔理念和司法职业遴选理念所型塑着。中国法官任用制度的构建与运作一直处于两种理念的双重作用与综合影响下。对此，笔者拟通过以下分析阐述。

　　一、任用理念的源起

　　（一）党政干部选拔理念的源起

　　“党政干部选拔理念”（以下简称“干部理念”），是指根据“党管干部”的原则，在党组织（以下简称“组织”）的统一领导下，采用统一的标准和程序选任各类干部，并根据党的需要统一分配至各岗位的人事任用观念。[1]在我国，“党管干部”的原则是逐渐形成的。中共成立初期，侧重于领导制度的建设，干部管理体制的建设只是初步的。后来，为适应对敌斗争需要，中共中央决定统一管理干部，[2]“党管干部”的原则开始形成与制度化。在战争年代，党统一管理干部的体制避免了干部使用的分散状态和本位主义，使党能够统一调配力量，“加强有决定意义的战线和部门”{1}。在当时的历史条件下，没有必要也没有可能依工作性质按不同分类任用。而司法工作更是与对敌专政工作融为一体，成为革命斗争的重要部分。即或今天，司法机关专政工具的角色也并未改变，其政治职能尽管在范围与作用形式方面有所变化，但与其他国家机关相比，特性并不突出{2}。故按照统一的标准来选拔干部，顺理成章地成为当时乃至其后党管干部的旨归。

　　1949年后，共产党全面掌握国家政权，党员广泛任职于各级国家机构，“党管干部”原则自然推及“政的干部”，“干部理念”亦当然成为国家机关人事工作的基本政策。1953年11月，中共中央下发了《关于加强干部管理工作的决定》，把干部划分为：军队、文教、计划和工业、财政和贸易、交通和运输、农林和水利、民主党派、政法、党群等九大类{3}。除军队干部外，其余各类干部都采用了统一的选任方式。在执政党看来，各类干部作为政策的执行者，只是分工不同。官方话语中，国家机构里只有“干部”，“党政干部”成了国家公职人员标准而统一的称谓。

　　在1949-1979年间，法官都采用行政干部的选任方式进行任用，官方未作区别。由于在基本理念上把法院视为与军、警一样的专政“刀把子”，司法机关用人选人上重视“红”而轻视“专”，大批具有良好法律功底的“旧法人员”被清洗，一大批政治素质过硬的干部取而代之{4}。相应，法院不成其为纯粹专业机构，而作为执行党的路线、方针、政策的办事机构，法官角色等同于其他党政干部。法院里没了“法官”，只有“审判员”--从事审判工作的“干部”。即使最近若干年，《法官法》的颁布突出了法官区别于其他政府官员的特性，但“党政干部”身份并没有发生彻底改变。

　　需要指出，干部理念在任用法官中占据绝对主导地位，与时代背景息息相关。在本质上，如同郑永年所言，建国初到改革开放后的一段时间，革命治理方法和行政治理方法是主要的国家治理方法，以统一而不加区分的革命或行政方式治理国家包括处理纠纷是中国的常态。相应，国家治理的模式尤其政治与司法的关系模式便呈现一种一体化的模式并决定着关于法官任用的基本理念{5}。在司法、政治一体化时代，“我们人民法院是通过自己的审判工作来执行国家的政治任务的”。[3]“离开政治来谈法律是不对的……我们人民司法工作必须积极地为政治服务，必须与当前的政治中心任务与群众运动相结合。”[4]司法虽有一定的解决纠纷、保障权利功能，但更重要的是在此基础上实现对敌专政、执行政策、发展生产、教育民众等政治功能。在政治运动中，审判机关的主要性质是专政工具，主要作用是在党的领导下配合政治运动，实现政治动员与宣传教育，司法人员的政治素质因此受到突出的注意{6}。在政治与司法功能高度一致化的背景下，司法与政治干部的标准与任用机制当然高度一致，对法院的要求也就变成“把机关革命化和干部革命化进行到底”。[5]

　　同时，纠纷的形态也决定了解纷的知识构造。在新中国建立后的较长时间，法院中心工作更多的是处理与政治有较密切联系的刑事案件，时至1964年，《最高人民法院工作》报告中首先强调：“在党的领导下，依靠群众，向反动势力实行专政，是我国人民民主专政的根本路线，也是人民法院工作的根本方向”，运用阶级斗争的政治哲学与理念来看待和处理刑事案件。即使是“处理民事案件”，也“必须具有坚强的阶级观点”。[6]当然，由于经济生活形态的单一，民事纠纷的类型也相对简单，婚姻家庭纠纷构成了主要的民事纠纷{7}。纠纷解决方式强调调解。所以对法官解纷能力的要求并不充分体现为独特的法律知识构造，相反，政治意识、政策水平对胜任法官工作显得尤为重要。在此背景下，“司法职业遴选理念”既没有产生所需要的政治可能性，一定程度上也没有倡导的现实必要性。而法官选任的这种干部理念，说穿了就是以选拔党政行政官员相同的方式和要求来选拔法官，故法官选任的干部理念事实上成为当时中国司法非职业化、行政化的重要思想与制度根源。

　　（二）司法职业遴选理念的源起

　　所谓“司法职业遴选理念”（以下简称“司法理念”），是指明确认知法官是“以行使国家审判权为专门职业，并具备独特的职业意识、职业技能和职业地位”的专门性群体，并且由此出发选拔专业人士充实法官队伍的理念{8}。中国古代基层政权历来实行行政与司法合一的制度，行政吞并司法，司法理念是不折不扣的舶来品。按照司法特性来选拔法官的理念，在清末法制改革时首次提及，清王朝在颁布中国历史上首部《法院编制法》时提到“至考用法官，尤关重要”。这样一种当时似乎是应景之作的变革对后世影响深远，中国近代司法审判制度的现代化由此寻求到了智识上的重要支撑。司法理念在民国时期得到某种程度的实践，1915年民国司法部在援用前清《法院编制法》实行三级审判制时，对于推事的任用明确规定“必须经司法官两次考试合格，方能任用”{9}。遗憾的是，1949年新中国成立以后，基于前述因素，刚起步不久的司法理念未能得到有效传承，“作为职业的法官”一度淡出了人们视线。

　　1979年改革开放之后，中国的政治、经济、社会形势都发生大变化。

　　首先，中国社会的治理模式告别革命，走向常态化。先是常规的行政治理方式，后是在1990年代后期兴起的政治治理方式逐渐发挥重要作用。行政尤其是政治的治理方式要求区分国家活动的不同方式，尤其要求型塑一种适当分离的司法与政治关系模式。相应，相对独立化、专业化的司法机构开始出现。1978年12月召开的十一届三中全会上，中共中央针对民主与法制问题指出：“检察机关和司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相”[7]；1987年《中国共产党第十三次全国代表大会报告》中指出要实行党政分开，要“划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化”[8]；《党的十四大报告》则提出，要“保障人民法院和检察院依法独立进行审判和检察”[9]；党的十五大报告则进一步指出，要“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”[10]；而党的《十六大报告》中则进一步明确司法改革的宏观指导思想，提出要“按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”[11]这便为一种司法化的任用机制的构造奠定了政治基础。

　　与此同时，党和最高司法机关均对司法队伍职业化提出了新要求。1979年6月，时任最高法院院长江华在第五届全国人民代表大会第二次会议上所作的《最高人民法院工作报告》即提出，“要选派善于学习、思想解放、实事求是、敢于坚持真理、修正错误、富于斗争精神的优秀干部到人民法院的领导岗位上来，配备政治思想较强、司法业务能力较高的干部担任审判工作。要加强对司法干部的培养教育，在国民经济调整期间对审判员以上的干部分期分批地进行轮训，同时办好政法院校，培养新生力量。”[12]党的《十四大报告》首次提出，要“加强政法部门自身建设，提高人员素质和执法水平”[13]；十五大报告中再次指出要“加强执法和司法队伍建设”[14]；并在十六大报告中明确了要建设一支“政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。”[15]显然，在强调司法队伍传统的政治坚定的同时，明确了对司法人员业务素质的要求，司法理念的形成与发展因此获得了政治支撑条件，呼唤着有所不同于行政官员的选任标准与任用程序。

　　其次，随着中国的政治、社会、经济生活步入常态，各类民事、经济纠纷大量涌现，[16]除了纠纷数量大幅上升外，纠纷类型也日益复杂，为了应对纠纷形态的复杂化，法院系统于1979年下半年起开始逐步建立专门的经济审判组织。截至1983年底，最高人民法院、各高级人民法院、中级人民法院（除个别边远地区外）和87％的基层法院都已建立了经济审判庭。[17]而随着我国海上运输事业和对外经济贸易的迅速发展，海事案件和海商案件日益增多，为了应对这一情况，最高人民法院根据1984年11月第六届全国人大常委会第八次会议的决定，最高人民法院决定在广州、上海、青岛、天津、大连5个沿海港口城市分别设立海事法院，审理国内与涉外的第一审海事案件和海商案件。[18]基于纠纷数量的大幅增长和纠纷类型日趋多样、复杂的现实，最高人民法院在强调法院队伍革命化的同时，提出了法院队伍专业化、现代化的要求，[19]针对法院经济审判、行政审判力量薄弱的状况，最高人民法院提出，在不增加法院编制的情况下，要着重提高法官的（业务）素质，明确提出了法院在任用法官方面的自主权力，要求对新增编的法官根据“宁缺勿滥，统一考试，择优录用，高级法院把关”的原则进行任用。[20]

　　二、两种理念主导下的法官任用

　　在当下中国，法官任用的干部理念与司法理念在演进、发展中微妙互动着，时间、空间和情境的变化都影响和制约着两种理念的互动模式，致使其出现既各行其道又竞争互动的格局，并深刻影响到任用机制。这一方面体现司法理念和标准，又反映组织人事工作决策者的观念：法官作为“法院的干部”，和其他部门的人员一样都是“党政干部”，应采用相同的招录理念和政治标准。所以，司法考试只被视为当上“法院干部”的一个必要而非充分的条件而已。[23]干部标准和法官标准作用于任用标准的不同方面。

　　在任用环节上，两者也有各自的场域。普通法官的实质性任用环节基本上在法院内部，但进入法院则常实行逢进必考的做法，由省级人民法院与省人事组织部门组织实施。领导型法官的关键性任用环节通常是法院之外的组织决策环节。作为一把手的院长，如中、高级人民法院院长，由于在党内职位和级别较高，实质性的任用权力掌握在上级组织手中。至于副院长则还常由同级组织定夺。

　　其次，二者常常竞争互动。司法理念与干部理念在型塑法官任用制度的过程中，互相作用、互相影响，呈现出相异与相混的博弈样态。在相混方面，突出表现为：现有助审员任用的准入机制所要求的教育背景、学历知识、考试资格和实践经验等基本上都体现域外法治先进国家法官任用模式，但干部理念并未从助审员任用机制上完全隐退。由于法官被归入整齐划一的公务员管理序列，而我国各部门的公务员都有行政编制的限定，因此要当上助审员必须首先能分配到行政编制内的名额，取得公务员身份；而那些以事业编制身份招聘到法院的人员，即使满足了职业准入的要素，但只要进入不了行政编制，拿不到公务员身份，还是当不上法官。两种理念的影响在助审员任命的条件和程序中均有体现。

　　在相异方面，微观运作中两种理念往往相互冲突，也有妥协。如基层人民法院副院长的任用，由于在干部管理权限上地方组织及其组织部门是主管方，可能出现地方组织依据干部理念，根据自己的需要而提名政工干部到人民法院任职，但遭到作为协管方的中级人民法院以不符合法官法要求而反对的情形。过往，如果地方组织坚持其意见不退让，甚至搞“先斩后奏”、“木已成舟”，中级人民法院也奈何不得。由于任用权限归于地方上的权力结构，两种理念之间的博弈多半以干部理念的胜出而告终。但在2004年以后，由于最高人民法院力推初任法官审核制度，[24]要求各地任命法官在履行干部管理手续和法律程序前，必须先上报高级人民法院进行资格审核，从而在事实上改变了基层人民法院法官任用问题上的权力结构关系。由于基层人民法院副院长在任命前必须经过高级人民法院的资格审核，而且通过中级人民法院上报，那么地方组织就不大可能再“一意孤行”，因为中级人民法院以不符合法官法为由表示反对的话，也就意味着人选不可能通过高级人民法院的资格审核，而再搞“先斩后奏”则会出现走马上任了却没有法官资格的尴尬局面。如此，二者博弈中司法理念可能胜出。

　　最后，二者的关系模式一直处于演进发展之中。这主要表现在两点。一是从整体上看，随着时代的发展，干部理念对法官任用的影响力已经下降。法官任用标准不再是一元化的政治忠诚或领导有方，而是转向多元化的考量与策略，人选的司法职业素质被更多地纳入了评估范畴--由组织直接选用的法院院长中，“三无干部”[25]比例大大降低可资证明。而司法理念这个因素在法官任用过程中则从过去无足轻重甚至可以忽略不计的弱势话语地位逐渐上升到强势话语地位，以司法职业特性来统领任用之理念在很多环节上都获得正当性支持与合法性认可--地市级组织在基层法院院长任用问题上对中级人民法院党组的赋权即是明证。

　　具体而言，司法理念在法官任用标准和任用程序上均有越来越多的体现。在标准方面，无论文本上还是行动中，皆越来越强调知识专业化和人员职业性；法官准入资格逐渐具有了一种普适性意义，任职标准开始独立于一般公务员；大多数法官（主要是普通型法官）任用时，职业化因素已经占据主导地位或成为主要标准之一，司法理念的制度化使得法院终于可以理直气壮地将不适格人员拒之门外。

　　在任用程序方面，传统的政治性任用色彩被淡化，组织部门在决定法院领导干部人选时，开始更注意听取来自司法机关和专业人士的意见；出现了有中国特色的淡化政治色彩的任用方式，表现为司法机关自身决策权的增加，如外部组织部门对于中层干部以下的法官职位任用进行放权，基本不再实质性过问，而仅是备案与形式审批而已。

　　二是干部理念与司法理念自身也随着时代的发展而演进，从而使得法官任用机制也与时俱进。我国传统的干部任用方式多采用上级对下级干部直接委任，或同级组织对同级干部以内部组织决定的方式任命。这些年，从中央到地方，干部人事制度进行了如火如荼的改革，诸如公开选拔、竞争上岗、民主评议、公推公选等措施纷纷出台，相应地不少法院内部都实行“两推一陈述”和“竞争上岗”等制度。这些变化反映了我们的干部任用理念中增加了民主性、竞争性、公开性和透明性这些现代民主政治元素，有助于改善干部任用方式的科学性，法官优胜劣汰的机制开始出现。对于“历史包袱”较重的法院，竞争上岗实际上成为一种裁汰冗员，“让能者上”的一种人事改革手段。这对于打造高素质的法官队伍，建设精英型法官群体有帮助。

　　当然，干部人事制度的改革实践有时难免形式大于实质，且缺乏刚性，具体操作方式在一定程度上取决于主事者的意愿。[26]虽然我们创造出了一些基于中国式干部体制特色的程序性保障机制，比如中高级人民法院在干部双重管理体制下有权否决那些不符要求的下级法院法官任命，又比如法院内部通过竞争上岗的方式来甄别那些真正具备司法能力的人。但由于人大任命权在某种意义上被虚置，像法治发达国家那种能够保障法官资质的实质要件得以严格甄别的外部监督程序（比如中立的专业组织对候选人资格的审查）仍然阙如。值此之故，现行法官任用方式的改革效果依然不能高估。

　　三、二律背反：法官任用的中国图景及其可能方向

　　在笔者看来，两种理念作用下的当代中国法官任用制度呈现出非常鲜明的中国图景：任用标准国际化与任用程序本土化这一独特、二律背反的模式。具体说来，表现在以下方面：

　　在任用标准上，虽然呈现混合性，既有西式标准，也有中式特点；既有传统色彩，也有现代观念。但整体上就绝大多数办案法官的任用而言，专业标准起着第一位的作用。如2002年开始实施的“三合一”司法考试，便典型地借鉴了国外司法职业募选机制，尤其在形式上几乎就是日本司法考试制度的翻版。又如在实务中，虽然无论是哪一级别的法官任职，“政（治）评价”是必不可少的一道工作程序（初进法院更必搞“政审”）。但这一从革命年代沿袭下来为确保选拔对象根正苗红的甄别手段，基本上已是形式大于实质，更多地被赋予了一种程序正当性的意义。同时，基于互动的多样复杂性，不管是普通型法官还是领导型法官，任用中可能虽然都有多种因素发挥作用，比如，虽然院长人选是组织拍板，组织主要考虑的是政治素质和领导能力，但地方组织部门往往会主动征求上级法院对于人选的意见--包括人选专业水平方面的意见；组织部门在考察副院长候选人时也会征求法院领导的意见，这说明司法理念对于法院领导班子的选任并非不起任何作用，即使是组织部门也会在政治因素和司法因素之间反复斟酌与衡量。

　　在程序方面，则更体现中国式的特征，主要是体现中国式政治方式，传统方式如组织最终决策制，将各级法官选任的核心权力一直牢牢掌握在组织（外部的上级党委与内部的党组）手中，“党管干部”在此一问题上从未有过任何动摇与改变，几十年如故，从而体现出中国法官任用制度守成的一面。现代方式如晚近时期法院内部对拟任职人选搞测评与投票，则是一种体现群众意见的表达方式；同时，除了群众参与的民主化，领导决策也呈现民主化，如法院内部党组开会时对候选人的背靠背打分，以及法院外部的人大和上级法院参与对人选的考察和评审等等。此外，对于候选人之间的竞争方式，实行一种“协调式竞争”，制度上不允许竞争时出现争锋相对的“拉帮结派”，甚至公开拉选票也被禁止。虽然，在中国这样的关系社会，“私下拉票”仍是不可避免的现象。同时，虽然法治式的职业募选机制在助理审判员等的考选过程中日益显现，但从整体态势上，我国法官任用程序性机制的国际化程度并不高，西方化味道并不浓。尽管相对于过去而言，任用程序有较大变化，但并没有像任用标准那样体现出明显的追寻西式现代性改革进路。总体而言，任用程序仍然以中国因素为主，尤其是干部理念为主导，包括受中国传统文化习惯与中国式民主建设成果的影响，并且在一定程度上刻意与西方司法职业遴选理念下的技术和程序划清界限。

　　由此，我们不难发现由中国法官任用的中国图景甚至可以说中国问题：一个二律背反式的悖论--在当下我们在努力让法官更加专业化、职业化从而实现向国际通行做法靠拢时，却选择了一条非国际化的、离国际通行做法更远的本土化方法与进路--内容与形式之间出现了背离。个中原因，耐人寻味。

　　在笔者看来，法官的任用标准的国际化可从中国人的实用主义上加以解释。韦伯在论述中西社会理性之异时曾指出，东方社会奉行实质理性，关注结果。这似乎也体现在法官任用标准方面。由于法官应当具有专业知识和专业能力更多地涉及到的是纯粹的司法技术与技艺，这在内容上与我国官方传统所强调的“又红又专”其实具有逻辑上的一致性，并不冲突，甚至还是在新的历史条件下对“又红又专”要求的一个很好注脚；但任用程序的问题就没有那么简单。如同达玛斯卡所言，司法的权力结构更受政治结构的影响。作为国家选拔司法官员的方法，采取何种形式来搭建法官任用程序，在很大程度上不但取决于国家权力的运作模式，而且更受制于司法与权力、司法与政治的具体关系--因为法院在一国政治结构体系和权力配置架构中的位置与功能，影响了官方以何种眼光与态度来看待法院的作用，决定了法院会被以什么样的方式来构建--法官的选任方式即是其中重要一环。换言之，法官任用程序改革虽然表面上可能只是形式上的变化，但这个形式却直接而深刻地影响到既有政治权力格局的配置，基于中国治理方式主要表现在针对社会的实际运作方面，而在权力自身的、固有的结构及相应的内部治理模式改变有限的基本性约束条件下，变化谈何容易！首先，当下中国社会生活所处的宏观背景没有发生改变，党的领导仍然是一切工作都必须毫不动摇地坚持的基本原则，包括法官在内的所有公职人员任用都始终坚持“党管干部”的机制；其次，中国语境下司法与政治的相互关系也没有发生根本性变化，法院作为“政法机关”仍然被牢牢定位于人民民主专政工具的地位，是负责落实执政党在司法领域各种决策的执行部门，司法对政治服从一如既往；再者，出于不同意识形态和社会制度之间竞争的需要，为避免在西方的影响力中陷入被动，中国开始按照自己的方式来推进民主政治与法治现代化，有意呈现一些与所谓国际标准不同的样貌，以体现自身特点。凡此种种，皆决定了我们在法官任用程序这一具有“政治正确”深远意义的问题上必然会推崇“本土化”，而对“国际化”敬而远之。

　　必须指出的是，任用标准提升的国际化趋势与任用程序本土化的这种悖反现象，专注司法的专门技艺与统摄司法的政治理念之间的差异，已经给中国司法实践活动制造了某种张力，引发了一定的矛盾与问题。比如，符合职业化标准的法官更适宜通过职业化的程序选拔而来--只有专业性的程序才能保证专业性的结果，这是法治发达国家之所以能建设出一支高水平法官群体的基本规律。而政治性的任用程序可能会影响专业性标准的贯彻，从而导致两者间的紧张关系。任用越是专业化与职业化，则可能意味着对程序的内在独立性要求越来越强，这样一种逻辑暗涵着要求程序摆脱外在因素对程序本身施加的影响力，并最终导致相关者的“司法独立”观念兴起或强化。

　　显然，这种情况不可能被彻底消除，因为它本身就发端于这种二律悖反的实践之中。对由此引发的问题，按照司法理念选拔出来的职业法官按照专业化的认知对案件进行审理，潜意识中很可能完全会按照职业法律家的思路做出裁判，而“技术理性”与“实质理性”的差异在一些场合下就会使职业法官基于职业标准做出的司法判决，与政治机构所期望的结果不相一致，从而导致司法与政治的紧张关系，政治领导人或许会产生司法脱离其掌控的危机感。自2006年以来，全国司法机关中广泛掀起“社会主义法治理念”教育活动而有意淡化西式“现代法治理念”，并再次强调党对司法工作的绝对领导地位，与前述这种紧张关系便不无牵连。

　　行文至此，似乎应关注是否改革、如何改革，但基于对中短期内前述宏观政治司法变化的有限性尤其是政治发展方向的判断，笔者很难给出一个大幅变化的前瞻性具体看法。当然，如同我们所处的这个变动不居的转型社会一样，这一制度注定又会继续变化发展下去，实际上也需要不断地发展完善下去。至于究竟向何种方向发展完善，当主要取决于中国自身之政治司法结构是否以及如何调整，而非取决于人们的主观价值判断，也非决定于对某种西方意识形态的衡量。

　　在笔者看来，短期内，这种中国特色的任用机制及相应的二律背反现象，是否、如何作微幅或中幅调整取决于若干因素。一是任用标准与任用程序在实践中的矛盾程度，即两者之矛盾在多大程度上影响到任用工作的展开与任用任务的完成：能否选拔出既能胜任现代司法工作，又令政治当局与社会各界满意的法官。二是效果评价。这既包括决策者对这一机制实践的社会、政治效果评价，也包括社会大众对司法人员及其产品--裁判行为的社会评价。显然，就这两点而言，现状存在一定问题但尚未达到整体上不被接受之程度。由此，笔者预判中短期内的大改将殊不易。

　　然而，这并不排除笔者的一个整体性看法：这种二律背反式的任用机制本身可以尝试一体化、协调性的整合，以查明、控制其间存在的张力。为此，整合形成一套统一、综合的理念，并由此型塑一套统一、协调且实质有效的任用标准与程序，便是努力方向。当然，这种变化的努力，既不能简单循西化路径，也不能完全固袭传统符号与道路，应以司法能妥善承担社会、当事人及国家的功用为出发点与皈依。对此，笔者的期盼是：一种现代式的专业化与政治化兼顾且协调化的中国式理念与机制可能值得追寻，当然，其具体内容当有待通过实践来探索。




【作者简介】
左卫民，四川大学教授，博士生导师，法学博士。


【注释】
[1]所谓“干部”，其意义是“指在国家机关和公共团体中起骨干作用的人员”。根据1995年商务印书馆出版的《现代汉语词典》的解释，“干部”是指：（1）担任一定领导工作或管理工作的人员；（2）国家机关、军队、人民团体中的公职人员（士兵、勤杂人员等除外）。这个看似颇具中国特色的指称其实是源于对日文“干部（かんぷ）”一词的借用（“干部”一词属于日语中的和制汉语，来源于法文“cadre”的音译，而“cadre”从拉丁文“quadrum”演变过来，它第一次出现是在1539年法国大作家拉伯雷作品中，直至今日，“干部”一词被许多国家采用，其概念的外延和内涵在各国并不一致。早期中国革命家们在学习日本经验的过程中将其引入，即用“党的干部”来指称党内的各级负责人。毛泽东、孙中山、蒋介石频繁地使用“干部”一词（参见：孙矩．干部概念研究[J]．山东社会科学，1993，（1）：11-14）。
[2]“1938年，中央决定在敌后方的各中央分局、区、地、县、市、分区的党委设立组织部，集中管理干部的考察、征调和分配等工作。1941年10月，中共中央进一步明确规定，除了军队干部外，党的干部都在中央和各级党委的领导下，由中央和各级党委的组织部统一管理。1948年11月，中共中央组织部发出了《关于组织部门业务与报告请示制度的通知》指出，中共中央组织部的11项经常性任务之一，便是挑选、配备、调整及重新训练干部。”（参见：中共中央组织部研究室．中国共产党干部制度建设的回顾与思考[J]．求是，2001：25．）
[3]参见：1950年6月17日，最高人民法院院长沈均儒在政协全国委员会第一届第二次会议上所作的《最高人民法院工作报告》。
[4]参见：1951年10月28日，最高人民法院院长沈均儒在政协全国委员会第一届第三次会议上所作的《最高人民法院工作报告》。
[5]参见：最高人民法院院长谢觉哉1964年12月26日在第三届全国人民代表大会第一次会议上所作的《最高人民法院工作报告》。
[6]参见：最高人民法院院长谢觉哉1964年12月26日在第三届全国人民代表大会第一次会议上所作的《最高人民法院工作报告》。
[7]参见：《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》（1978）。
[8]参见《赵紫阳在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》（1987）。
[9]参见《江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》（1992）。
[10]参见《江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》（1997）。
[11]参见《江泽民在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》（2002）。
[12]参见《最高人民法院工作报告》（1979）。
[13]参见《江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》（1992）。
[14]参见《江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》（1997）。
[15]参见《江泽民在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》（2002）。
[16]时任最高人民法院院长江华在1981年的《最高人民法院工作报告》中指出：“随着国民经济的调整和经济政策的放宽，在全国经济形势越来越好的情况下，也出现了一些新的问题，反映在民事关系上，就产生了不少新的纠纷。因此，人民法院民事收案逐年大量上升，1979年比1978年上升29.6％，1980年比1979年上升45％，1981年上半年比1980年同期上升27％。”关于纠纷数量与类型变化方面的情况还可参见1983年《最高人民法院工作报告》第六、第七项。
[17]参见1983年《最高人民法院工作报告》。
[18]参见1985年《最高人民法院工作报告》。
[19]参见1986年《最高人民法院工作报告》。报告指出：“从去年（1985）开始，我们对法院现有干部着手进行大规模的、比较正规的培训，同时，采取多种形式进行专业训练。……计划用三年或再多一点时间，使学员达到法律大专水平。……提高学员的马克思主义理论水平和审判业务水平。”这或许可以认为是法官专业化理念在最高司法机决策者思想中的雏型。
[20]参见1988年《最高人民法院工作报告》。报告提出：“我们要求这次增编的人必须一个顶一个用。我们希望，根据改革的精神，法院也能有用人的自主权。无论是社会招干，还是单位调配的或转业军人，都坚持标准，公开招考，择优录用，不合格的坚决不要。我们在去年规定，这次进人由各高级法院统一管理，对不合格的，有权拒绝接收。最高人民法院将进行检查，如发现有通过“指令”、“条子”、“搭配”和“关系”等途径进来的不合格者，坚决清退。我们殷切希望各级党委、各级人大和政府支持法院保证进人质量，希望组织、人事部门帮助法院把好进人关。”
[21]本部分据以论证分析的资料来源于笔者主持的教育部后期资助重点项目——《中国法官任用机制研究》。从2006年-2009年，笔者带领的课题组先后在四川省三个中院及其下辖的五个基层法院进行了调研。调研法院所在地区分别属于S省经济文化较发达地区、中等发达地区和相对不发达地区，具有一定的地域代表性。调研中运用了问卷、访谈、查阅档案、数据收集与统计等方法，下文的相关叙述即是对调研情况的概括。同时，本文的相关观点也可为其它二手材料所印证，在此不予详述。
[22]我国推行的“三合一”法律资格考试模式明显借鉴了日本和德国的相关制度，而传统上实行官员职业募选机制的欧陆国家，即使法官被认定为公务员中的一份子，也无通过了司法考试需再参加公务员考试的做法。事实上，我国北洋政府时期开始实行的近代司法官考试制度也是将二者合并进行的。
[23]与之相关的另一个有代表性的问题则是，法院自身没有进人权限。由于法院人员的编制数量与招录权限掌握在党政机构的组织人事部门手中，法院自身没有用人主动权，人员进出自己说了不算，地方党政如果硬往法院里“塞人”，法院也无法拒绝。不少法院或多或少都存在着具有法官资格却实际上缺乏办案能力或者是因为能力问题无法获得法官资格而长期吃闲饭的人——“需要的人进不来，进来的人不需要，不需要的人又出不去”。这样一种人事管理模式，对于我国从整体上打造更加职业、精干、高效的法官队伍是一种妨碍。
[24]《最高人民法院政治部关于进一步加强初任法官审核工作的通知》【法政（二○○四）五十九号】。
[25]笔者所称“三无干部”，是指那些既无法律教育背景、也无法律专业知识、更无法律工作经历的纯粹的“政工干部”。在以往的各级法院中，由地方党委安排进入领导班子的该类人员是比较常见的。而现在，各级党委在其观念中多多少少有了这方面的意识，抉择人选时会尽量避免选任那些与法律工作完全不沾边的干部——即使是缺乏法律教育背景或系统知识，但起码都是在从事或曾经从事过和法律有关的工作。
[26]2007年11月6日，笔者所主持的中国法官任用机制研究课题组在某法院调研过程中，一名受访法官指出：“这次的候选人名单是根据民意测验的结果公布的，但公布了名单却没有公布上榜者的得票数，那么此人最终当选究竟是因为民意支持率高还是领导器重他，则无从得知。有时会公布得票率，有时又不公布，所谓的公开和透明并没有形成一种严格的制度”。


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