民事冲突与和谐社会（下）

【出处】中国民商法律网
【摘要】社会冲突的存在状态是社会和谐程度的表征，民事冲突是社会冲突之中的常见形态。构建和谐社会必须关注民事冲突。分析民事冲突产生的原因背景，动员全社会的力量重视民事冲突，采取各种解决民事冲突的有效机制，完善相应的法律制度，通过有效的制度建设和系统的纠纷解决机制运作，使我们的社会化解、控制社会冲突的能力超强，则社会的和谐程度也就越高。
【关键词】民事冲突；社会教化；自行和解；民间调解；行政处理；民事诉讼；仲裁
【写作年份】2011年


【正文】

　　3.行政处理。社会应建立、完善有关行政部门运用行政职权解决民事纠纷，化解民事冲突的有效机制。

　　中国漫长的封建社会里，司法与行政没有明显分野，行政长官与司法长官角色重叠，行政与司法的权、责集于一体。行政长官在负责征粮、纳税、疏浚河道等行政事务的同时，也承担着受讼解纷、推案决狱的司法职责。

　　时至今日，行政与司法已各有领属、各司其职。但任何社会个体，都不可避免的隶属于一定的单位、部门或社区。单位、部门或社区总是有其负责人，而他们的行政指挥权又总是伴随思想工作被行使。因此，当其内部成员间或相互成员间发生民事冲突，并提交至领导阶层时，其负责人往往出于稳定军心、团结集体的目的而实施相应的“教育、规劝”；而且，这种“教育、规劝”有别于一般的第三者的劝说，它有形无形地带有一定的行政职权色彩，并发挥出特殊的解决纠纷、化解冲突的社会功能。加之中国是又一个人情社会，人性化的行政职权处理本身就携带有沙弥民事纠纷、化解民事冲突的基因。

　　比如2000年重庆市的非法集资案件，波及十几个区县，涉案金额高达数亿，涉案人员多及数万，仅西南政法大学就有2，000余万款项、500多个教职工涉入此案。一时之间，请愿者、上访者、有过激行为者铺天盖地。民事诉讼无力承担如此规模的民事冲突，自行和解更难奏效。最终还是政府出面，运用行政职权，调度财政力量，本着“人性化”处理的目标，化解冲突、息事宁人。

　　4.民间调解。国家应尽快制定《人民调解法》，加强人民调解组织建设，完善人民调解制度，以使其更好地发挥解决民事纠纷、化解民事冲突、促进社会和谐的功能。

　　我国民间调解机制渊源流长。据记载，远在两千多年前的西周就建立了乡、遂等基层组织：乡内五家为比，遂内五家为邻、各设比长、邻长，令五家相爱相亲。比长、邻长为乡邻调解婚姻、家财、田宅、债负等违法重事外之纠纷，以免烦扰官司，荒废农务。秦汉以降、直至明清，类似民间调解机制普遍存在于全国各地。

　　近代民主革命时期，各革命根据地相继制定有“人民调解办法”。建国后，在总结和发扬民间调解经验的基础上，1954年颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》；1989年6月17日重新颁布了《人民调解委员会组织条例》。依照规定，人民调解委员会（组）是在基层人民政府和基层人民法院的指导下，调解民间纠纷的群众性组织；在调解民事纠纷时，须遵循合法、合理、平等、自愿和尊重当事人双方权利的原则。至2001年，全国各级人民调解委员会（组）达92.3万个，调解工作人员达779.3万人，调处各类民事纠纷达486.1万件。

　　人民调解制度充分发挥着有利于增强群众的团结，减轻群众讼累；有利于防止矛盾激化，预防和减少犯罪，维护社会的稳定的功能。

　　然而，当今社会却出现了弱化人民调解的强烈趋势。统计数据显示，1986年人民调解纠纷总量是730.7万件，同期民事一审案件总量为98.9409万件，占前者的13.5%；1998年民事一审案件总量达到336万件，占同期人民调解纠纷总量的63.8%；人民调解纠纷数量与诉讼一审案件数量的比例在20世纪80年基本在10：1左右，最高曾达17：1，而至2001年，这一比例就已降至1：1。造成此种趋势的原因是多方面的，一是法院扩张管辖范围的力度较大，意图通过收取更多的诉讼费加速原始积累，改善法院硬件和软件设施；二是行政机关及地方政府的相对消极态度，将更多的纠纷推向了法院；三是调解人员的素质及调解协议效力的有限性制约了调解的适用范围，造成其利用率和成功率下降；四是社会主体法律权利意识趋强，社会交往关系中利益因素趋浓，而诚信、忍和的因素趋弱，面对纠纷、对话协商的基础被削弱，纠纷主体又往往对诉讼抱有不现实的过高期望，不能理性的看待诉讼等。

　　但是，实践证明诉讼可以解决一切民事纠纷、化解一切民事冲突的想法是幼稚的。为小事一桩，而寸步不让，动辄登堂入室地进行诉讼，其结果往往事与愿违：过多的诉讼不仅增加了当事人的诉讼成本投入，也浪费着大量的司法资源；而且可能增加纠纷主体间的积怨，激发更多的潜在冲突。诚如日本学者棚濑孝雄所说：“以审判解决纠纷的方式和诉讼外的纠纷解决方式相互之间是紧密联系的。不把诉讼外的纠纷纳入视野而仅仅研究审判，即使对以审判为主要研究对象的法解释学来说，也未必是有成效的方法。如果把视野扩展到社会整体层次上，考察纠纷全体的正确解决，就更有必要将诉讼外的纠纷解决与通过审判的纠纷解决同等地作为研究对象。”[6]因此，全社会必须更新观念，对各类民事纠纷进行综合治理，在完善民事诉讼机制的同时，加强中国ADR措施的建设，而人民调解制度的建设就是其中一项重要内容。

　　完善人民调解制度，我们必须关注这样几个方面，第一，实现从威信调解到依法调解的转变，使调解在程序上具有相对的正式性，在规范适用上更具亲合力；第二，要下大力量加强人民调解制度硬件和软件设施的建设，为其提供有效的物质保障、人力资源支持，及规范和制度支撑；第三，要实现人民调解与司法诉讼的有效沟通，使前者获得来自后者的认同和支持，从而在一定程度上提高人民调解的效力层次和权威性。为此，我们已经采取了一些行之有效的措施，如1990年4月19日，司法部发布了《民间纠纷处理办法》，试图建立调解+裁决的半行政性纠纷解决机制。该办法规定，由乡镇司法助理员具体负责处理民间纠纷工作，处理范围为公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的纠纷。调处中应当先行调解，调解达成协议的，制作调解书，由双方当事人、司法助理员署名并加盖人民政府公章；调解书自送达之日起有效，当事人应当履行。调解不能达成协议的，基层人民政府可以作出处理，并制作决定书，经基层人民政府负责人审定，司法助理员署名后加盖基层人民政府印章；该决定，当事人必须执行，如有异议，可以在处理决定作出后，就原纠纷向人民法院起诉，超过15天不起诉又不执行的，基层人民政府根据当事人一方的申请，可以在其职权范围内，采取必要的措施予以执行。

　　司法部还筹划在城乡地区普遍设立“司法调解中心”。农村司法调解中心已成为一个代表乡镇党委、政府行使调处矛盾纠纷职权的综合性、实体性的办事机构，具有一套有效的工作机制和规章制度，能够运用法律的、行政的、经济的、说服教育的等多种手段综合配套地解决问题，适应了新时期纠纷解决机制的客观需要，能保证调处工作的权威性、有效性、和公正性。1999年初，司法部党组在第四次全国人民调解工作会议上，将“调防结合，以防为主”的人民调解工作方针改为“调防结合，以防为主，多种手段，协同作战”。据统计，由于推广了调解中心的经验，山东省全年信访量下降了60%，调解成功率达97%。

　　北京、上海等城也采取在社区建立司法调解中心的办法，并重点加强调解的权威性，实现调解中心的调解协议与法院的民事诉讼之间的逃难。一些法院已经正式承认调解协议的法律效力：即在民事诉讼中，法院对调解协议仅作形式审查，除非有无效、可撤销的原因，原则上尊重当事人在调解协议中的约定。

　　5.仲裁。所谓仲裁，在民事冲突双方当事人自愿参与的前提下，由仲裁庭主持，依法对民事冲突居中审理，并制作具有特定效力的法律文书，以平息民事冲突纠纷解决方式。仲裁属民间性质，仲裁程序的基础是当事人的合意，即提交仲裁必须以双方当事人同意为前提，否则，仲裁程序不能启动；通常，仲裁庭的组成人员也由当事人选任；仲裁的最大特点是快速、简便。

　　我国仲裁大体分为两类：国内仲裁和涉外仲裁。20世纪80年代前，仲裁机构种类繁多，但随着《中华人民共和国仲裁法》的公布，全国的仲裁机构趋于统一。据不完全统计，至2004年，全国共有185个仲裁机构，全年共受理各类仲裁案件37，304件，比上一年增加8，469件，增长率为29.4%；涉案标的金额共计515亿多元，比上一年增加94亿元，增长率为22.3%。其中，受理案件数量增加的有138个仲裁委员会，占总数的80%；受案标的金额增加的有125个仲裁委员会，占总数的73%。受理案件数量前十位的仲裁机构依次是：

　　（1）武汉仲裁委，受案4，363件，争议额43亿元；（2）广州仲裁委，受案3，125件，争议额46.3亿元；（3）北京仲裁委，受案1，796件，争议额50亿元；（4）深圳仲裁委，受案1，751件，争议额25.8亿元；（5）上海仲裁委，受案1，073件，争议额26.8亿元；（6）中国国际经贸仲裁委，受案850件，争议额83亿元；（7）杭州仲裁委，受案802件，争议额6.3亿元；（8）天津仲裁委，受案793件，争议额4.02亿元；（9）青岛仲裁委，受案713件，争议额4.83亿元；（10）厦门仲裁委，受案666件，争议额5.34亿元。

　　所有这些，都标示着我国仲裁制度已经有了长足的发展。但现有的仲裁制度在不少方面也存在着缺陷，需要进一步完善：

　　第一，仲裁机构的独立性、中立性有待进一步强化。不少仲裁机构在人事、财政事务方面对地方政府还有相当程度的依赖，这种依赖会减损仲裁机构在仲裁程序中的独立性，并危及仲裁裁决的中立性和公正性。

　　第二，仲裁程序的特性不够突出。契约性、灵活性是仲裁制度的重要特征，而我国的仲裁立法却没有给予足够重视。有关仲裁程序的规定，过多参照民事诉讼程序的相关规定，造成仲裁程序诉讼化的趋势：仲裁程序刚性过强，而柔韧性、灵活性、可操作性不足；对作为仲裁管辖基础的仲裁协议的规定过于僵化，压迫仲裁制度的作用范围；仲裁程序中纠纷主体的程序选择权能软弱，对程序的主导能力不足。

　　第三，仲裁财产保全制度存在缺陷，背离国际通行做法，并有减损效率的弊端。在我国的民事纠纷解决机制中，法院独占仲裁财产保全的审查权、裁决权和执行权，仲裁程序中遇有财产保全事宜，必须通过人民法院解决，仲裁庭无权处理；《民事诉讼法》规定有诉前财产保全和诉讼中财产保全，而《仲裁法》第28条在第1款明确规定仲裁当事人“可以申请财产保全”的同时，却在第2款间接地排除了当事人申请“仲裁前财产保全”的可能。这就人为地增多仲裁中财产保全程序环节，延长仲裁周期，减损仲裁效率，有违国际通例。

　　第四，临时仲裁制度的缺失，成为制约涉外仲裁尤其是海事仲裁发展的瓶颈。临时仲裁，又称个别仲裁、随意仲裁，[7]是一种临时性的仲裁方式，仲裁完毕，仲裁组织即告解散。从各国立法实践看，大多数国家的仲裁法都不否定临时仲裁协议的有效性，而且在有关仲裁的国际公约中，也对临时仲裁作了规定，在海事仲裁领域更是如此。

　　英国大法官Mustill爵士在总结海事仲裁案件的特点后认为，选择用仲裁来解决的海事争议往往都是标的较小，但结案时间要求非常高且十分紧迫的案件，如船长应否出具提单、或应否对提单加入某些批注；租船人是否有权利装载某种货物、或选择航线等问题。这些案件非常适宜于临时仲裁。香港海事仲裁员杨良宜先生也认为“许多世界级的仲裁员，包括他本人裁决的大部分海事案件都是用随意仲裁的方式处理的。因为案件所涉及的问题并不复杂，争议双方所需要的只是一个迅速的、权威性的裁断，以便他们继续之后的合作”……“在国际海事纠纷的仲裁解决中可以说绝大多数都是随意仲裁，不论仲裁地点在伦敦、纽约、香港还是新加坡。想得到的机构的海事仲裁只有北京贸促会的海仲与日本东京的Japan Shipping Exchange，但他们处理的案子很少，国际上不会是主流。”而我国的《仲裁法》将“选定的仲裁委员会”作为有效仲裁协议的必备条件，《民事诉讼法》也只规定了对“国外仲裁机构的裁决”的承认与执行问题。这意味着，在我国不仅排除了进行临时仲裁的可能性，也使法院在面临外国临时仲裁裁决的承认和执行问题时进退唯谷。

　　第五，在拒绝承认与执行涉外或者外国仲裁裁决上，中国式的报告制度有程序延宕、减损效益的弊病。

　　最高人民法院于1995年8月，就人民法院不予执行涉外仲裁裁决及拒绝承认和执行外国仲裁裁决等问题建立报告制度，规定人民法院在作出对涉外仲裁机构裁决不予执行裁定前，必须报请本辖区高级人民法院审查，并最后报请最高人民法院答复后方可作出裁定。其后，最高人民法院于1998年就人民法院撤销涉外仲裁裁决建立类似报告制度。这种报告制度最多是一种临时性弥补手段，而绝非长久之计，它缺陷众多。

　　首先，两个报告制度不匹配。不予执行涉外仲裁裁决以及拒绝承认、执行外国仲裁裁决的报告制度没有明确的时间限制；而撤销涉外仲裁裁决则存在严格的时间限制。这可能促使法院在撤销和不予执行涉外仲裁之间更倾向于后者，从而为司法的非正当干预提供一种可能。其次，报告制度的法律性质不明。报告制度以最高人民法院“通知”的形式确立，具有传统上的人治色彩，缺乏透明性，在性质上充其量也只能被视为是法院内部的自我规范，其法律效力地位并不清晰。再次，1995年的报告制度违背经济学原理，有悖仲裁程序的效益价值取向，其一，如果高级人民法院作出不予执行的裁定是正确的，且最后获得最高人民法院认可，那这种报告制度就是一种双重过滤机制，存在着重复劳动，浪费着本已稀缺的司法资源；其二，由于该制度没为被申请人提供相应的救济措施，致其受到不公平待遇，而倾向于求助裁决撤销制度，易于导致争议久拖不决，增加成本而减损效益；其三，报告制度中时限规定的缺失，易于诱发司法机关的程序拖延行为。面对这些问题，我们也必须采取相应措施，进一步完善我国的仲裁制度。




【作者简介】
田平安，西南政法大学教授。


【注释】
[6]棚濑孝雄.纠纷的解决与审判制度[M].北京：中国政法大学出版社，1994：3.
[7]杨良宜.国际商务与海事仲裁[M].大连：大连海运学院出版社，1994：29.