我国检察权配置之反思

【出处】《东方法学》2010年第4期
【摘要】我国检察机关享有侦查权、公诉权和诉讼监督权等权力，检察权行使的领域不仅涉及刑事诉讼，还包括民事、行政诉讼，范围非常广泛。但从司法实践中看，我国检察机关所享有的职权与其法律监督者的地位极不相称，我国检察机关享有的法律监督权在立法与现实两个方面均存在缺陷，应该在廓清思想认识的基础上对检察权进行优化配置。
【关键词】检察权；检察一体化；不起诉裁量；诉讼监督
【写作年份】2010年


【正文】

　　新中国建国时即移植了苏联的检察体制并沿用至今，检察机关作为法律监督机关的地位在宪法和其他相关法律中得到了确立。《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”同时《人民检察院组织法》第1条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《刑事诉讼法》第8条、《民事诉讼法》第14条、《行政诉讼法》第10条在此基础上重申了检察机关有权对诉讼活动实行法律监督。为履行法律监督职能，宪法和法律赋予了检察机关侦查权、公诉权和诉讼监督权等权力，这些权力可以统称为检察权，也可以分别称作检察侦查权、公诉检察权、侦查监督检察权、审判监督检察权等。据此，检察权行使的领域不仅涉及刑事诉讼，还包括民事、行政诉讼。除对国家司法活动的专门监督外，检察机关还一定程度地保留了一般监督的权力，如在对犯罪行为进行追诉的过程中，对与案件有关的机关、团体、企事业单位执行国家法律过程中存在的问题或漏洞提出“检察建议”等。近年来，检察机关的一般监督甚至可以表现为事前监督，即对出现职务违法情况的高发领域进行事前跟踪、定点监督。从表面上看来，检察权范围非常广泛，触角似乎可以无所不及。而且因为检察权对审判权的制约作用，有人甚至称承担检察权的检察官为“法官之上的法官”，给检察权冠以不应有的“尊荣”。

　　但如果抛开立法层面宣言性的授权规定，从具体司法实践来看，我国目前的检察权远非某些人所担心的那样过于强大。恰恰相反，我国检察机关的现实表现与其法律监督者的地位极不相称，其所享有的法律监督权是极其有限的，甚至可以说，是“羸弱”的。比如，在享有侦查权的诸机关中，检察机关的侦查力量是相当有限的，检察机关每年能够立案的数量与公安机关相比是相当少的；检察机关虽然享有公诉权，但无论是来自公民自诉权的否定还是来自公安系统方面的压力，检察机关想要不起诉都是一件非常困难的事情；检察机关对于诉讼活动的监督不仅在制约手段上缺乏强制性和非终局性，而且其监督方式的滞后性也使得其监督时常有名无实，流于形式。凡此种种，说明我国检察机关的检察权并没有得到立法强有力的支持，而且由于检察权的配置本身存在种种不尽完善之处，很多权力只是停留在法律文本的纸面上，其要想落到实处往往障碍重重。为此，有必要对我国检察权进行有限度的扩充，并且对现行的配置予以调整，从而完善检察权。需要说明的是，扩充检察权和优化检察权的配置，并非是突出检察权对于其他权力的优位，而是检察权对自身权力体系的整合以及外部关系的调整，从而实现法律监督的有效实施。而且，我国检察机关要切实履行其法律监督职权，就必须弥补自身实有权力与应有权力的不合之处，实现“权”与“能”的统一，否则法律监督者的地位终将被其他国家权力所架空，难以实现自身的使命。

　　一、我国检察权配置在立法上的结构性缺陷

　　一般认为，立法确立检察机关的法律监督地位赋予检察权以“法律监督权”的荣光，其理论渊源来自列宁的法律监督思想，但更重要的是符合我国社会主义法制的需要。[1]姑且不论这样的观点应否随着社会的发展与时俱进，单从立法规定的周延性而言，这样的法律监督权的立法上具有显而易见的结构性缺陷。

　　（一）检察权的终局权威性不足

　　由于检察机关法律监督机关的宪法定位，检察权和法律监督权的含义在一定语境下是重合的。作为监督法律实施的专门机关，检察机关虽然一般被理解为司法机关，但检察权与审判权毕竟有所不同，最主要的表现就是检察权不具有终局性。无论是检察公诉权，抑或是诉讼监督权，在大多数情形下，其本身只具有启动程序的效果，而对于程序结论的最终形成，则要依赖于审判机关或其他机关的配合。对于检察机关在公诉环节所享有的自由裁量权，如不起诉的权力，表面上看来具有终局的效力，但是现行《刑事诉讼法》第170条规定了公诉转自诉的情形，即被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件，公民可以直接向法院提出起诉。这样，检察机关即使作出了不起诉的规定，法院也会因为公民的起诉而启动审判程序。也就是说，公民可以以自诉权否定检察机关的不起诉裁量权，因此检察机关在起诉的问题上仍然不具有终局性的权力。“允许被害人以自诉的方式否定公诉机关不起诉决定的效力，从理论上讲，是对检察机关公诉权的否定，是对其不起诉决定稳定性和终止诉讼权威的一种损害。” [2]据此可以说，检察机关甚至没有决定不起诉的自由，在私权的程序化制约下检察权中包含的不起诉权也不过是一种有限的公权。对于诉讼监督权，如果其他机关对于检察机关基于监督而启动程序的实体事项不予认可，则检察权的行使也只具有“慎刑”的效果，而不具有终局的意义；而对于审判监督，检察权只能在程序上对审判权多设置一道障碍，至于审判权最终如何行使，检察权仍是无能为力。

　　（二）检察权的行使范围过于狭窄

　　《人民检察院组织法》第5条规定了检察权的行使范围：对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权；对于直接受理的刑事案件，进行侦查；对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督；对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督；对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。从该条以及其他立法有关检察监督的范围规定来看，检察权的设置至少存在以下三个方面的不足：其一，行政强权不受检察机关的监督。作为国家的专门法律监督机关，检察机关可以对破坏国家法律实施的犯罪行为进行侦查、起诉，但是对于实践中大量存在的破坏法律实施的违法行为却无法有效行使监督权。行政机关或者其他国家机关在执法过程中不仅会出现犯罪，也会出现虽不构成犯罪但已违法的情形，但是这类情形却不属于检察机关进行法律监督的范围，这与立法所宣称的专门法律监督者的地位极不相称。其二，检察侦查权被其他机关所分割。法律规定了检察机关拥有对于贪污贿赂案件的侦查权，但是在实践中这一权力被诸多其他机关所分割。如相当多的贪污贿赂案件通常是经党内的纪律监察部门和行政监察部门过滤后才进入检察环节的，这样的结果，要么使得检察侦查权的行使变成了对党内纪检部门、行政监察部门讯问笔录的确认程序，要么使得大量可以立案的案件根本无法进入诉讼程序，犯罪嫌疑人最终只受到党纪、行政处分而逃避了刑事制裁，使得检察侦查权的行使受到了阻碍。其三，世界范围内检察机关所普遍享有的公益诉讼权，在我国目前尚未纳入检察权体系。由于现行的立法没有确立公益诉讼制度，这使得对于一些涉及公民公共利益的民事、行政违法行为处于法律监督的盲区，比如对于抽象行政行为、国有资产流失、环境污染、消费者权益保护、公共开支滥用等情况的监督，检察机关几乎是难有所作为。

　　（三）检察权行使的可操作性规定太少

　　综观我国关于检察权行使的有关立法，不难发现它们大多为原则性、指引性的规定，大多缺乏明确的程序或技术上的保障措施。由于这些带有宣言和精神指引性质的规定不具有直接的可操作性，致使如何行使法律监督权成为检察机关在司法实践中面临的重大难题，也给检察机关在具体行为方式上如何与法律的其他规定进行协调性运作带来了困惑。如当法官进入法庭时，检察官该不该起立或该如何起立的问题就是这一困惑的现实表现之一。在当下，一些地方往往用一种颇具喜剧色彩的“打擦边球”方式来解决一问题：经庭下沟通形成默契，公诉人进入法庭后放慢脚步，随后入庭的法官则加快入席的步伐，在时间节奏上，当书记员宣布全体起立时，检察官正好走到席位旁，还来不及入座，算是起了一回立。由于法律层面系统化规定的匮乏，检察机关所作的内部规定很难得到其他机关的直接认可和有效执行，检察机关行使职权的方式与效果自然就容易流于形式。近年来，在检察机关中广泛开展的诸如暂缓起诉类的制度创新试点，其成果虽然对于未来立法具有一定的积极意义，但是这并不能成为对试验进行合法性追问的否定性理由。如此一来，模糊的、落后的立法与具体的、先进的检察实践之间的矛盾也就难以避免。究其根源还是在于立法规定缺乏可操作性，导致了检察权成为了只是停留在纸面上的权力，检察机关的法律监督地位因此而名不符实。

　　二、我国检察权配置立法缺陷的现实表现

　　“某种制度的优点和缺点差不多是以它与立法的其他部分、本国的风俗习惯和许多其他的地方条件与特殊条件相互关系为转移的。”[3]由于立法的粗疏和现实条件的限制，我国检察权的行使从诸多环节均难以落到实处。[4]

　　（一）检察侦查权的无力

　　检察侦查权，包括对检察机关直接受理的职务犯罪案件的侦查权[5]，对公安机关、国家安全机关等部门负责侦查案件的补充侦查权，以及对人民检察院认为需要自己侦查的案件的侦查权。检察侦查权是检察机关行使法律监督的必要保障和重要形式，如果没有侦查权，检察机关的法律监督就是一句空话，检察机关正是通过对职务犯罪的直接侦查来确保执法者的执法行为合法，从而间接地监督法律的正确实施。但是现实中检察侦查权的落实却存在着诸多障碍，最主要的还是在于侦查装备与技术力量的落后，那些被公安机关大量使用的侦查技术，大多数检察机关并不具备，其结果就是导致检察侦查部门对口供的过分依赖，侦查工作中仍将抓获犯罪嫌疑人后获取有罪供述作为主要的破案手段。

　　（二）立案监督和侦查监督的虚置

　　立案监督和侦查监督方面最突出的问题在于检察机关制约手段的非强制性。在立案监督方面，根据《刑事诉讼法》的规定，检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向检察院提出的，检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。但是如果公安机关仍不立案，则检察机关就没有相应的制约手段，结果该立的案仍然立不了，立案监督的效力大打折扣。在侦查监督方面，对于公安机关在侦查中的违法行为，检察机关往往无从知晓。公安机关在侦查过程中的拘留、取保候审、监视居住等强制措施的采取，以及搜查、扣押、冻结、划拨等强制性侦查手段的适用都自行决定，几乎是在不受任何程序性监督的情形下实施的。而即使能够接受事后的检察监督，检察机关往往只是在审查批准逮捕时通过提审犯罪嫌疑人才可能了解到侦查行为，除此之外只能通过公安机关移送的书面材料对侦查活动进行形式上的审查，但是这些书面材料不仅难以全面反映侦查过程的真实原貌，而且在大多数情形下总能做得无可挑剔，毫无破绽，检察机关的监督也往往是无从下手。

　　（三）审判监督的乏力

　　为避免控诉职能与监督职能的混同并保证庭审时审判权的独立性，1996年修改《刑事诉讼法》时将庭审监督的主体由检察人员修改为检察院，《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》又将检察机关“提出纠正意见”的时间限定在“庭审后”。这样的事后监督固然有利于防止出庭检察人员对于庭审的直接干扰，维护控辩式的庭审结构，但是却让检察监督在很多程序性违法事项面前变得毫无意义。我国《刑事诉讼法》只对违反公开原则、回避等严重程序错误规定了程序后果即发回重审，而对于一般的违反程序的做法，只要其不至于“影响公正审判”就不会有任何后果，检察监督权的实现就会落空。另外，对于违反公开审判的规定需要发回重审的情形一般是指应当公开而没有公开，而对于不应当公开却公开审判的（哪怕这种情况比较少见），虽然检察机关知道已开始的审判可能会因程序违法被撤销而得以重审，但仍会因只能事后监督而放任之，结果只能是导致司法资源的浪费。而且，如果案件因涉及国家秘密、个人隐私或者商业秘密而不应该公开审判的，却经公开审判后所造成的损失还有可能挽回吗？

　　（四）执行监督的无奈

　　执行监督中存在的问题在于检察机关对于执行违法行为没有处置权，纠正违法效力不足。虽然《刑事诉讼法》明确规定检察机关发现刑罚执行机关有违法行为时，应当通知执行机关纠正，但是对执行机关不接受监督意见，不纠正违法应承担什么责任后果并未作任何规定。司法实践中，这种监督的形式一般是口头通知或者书面发出《纠正违法通知书》，但是如果执行机关对通知书不予认可和执行，检察机关对此也只能是无可奈何。

　　三、我国检察权优化配置需要廓清的思想认识

　　“回到传统已无可能，坚持新法又要承受文化之冲突，近现代中国法注定要在这种两难境地中曲折前进。”[6]随着近年来司法改革的不断推进，我国检察体制的改革及检察权的合理配置已成为一个颇受关注的话题，在讨论检察权合理配置这一问题上，有些长期形成的思想误区必须得以廓清。

　　（一）检察权的样态在世界范围内并无统一模式

　　相对于立法、行政以及审判权，检察权是一种年轻的国家权力，其性质在世界范围内存在较大的争议。现在大多数国家都承认检察权兼具司法和行政两种性质：检察机关上下一体的检察体制、上级领导下级的权力模式和检察官上命令下从的行事原则使其具有了行政权的性质；而检察机关以适用法律为目的、代表国家追诉犯罪并有权进行独立判断，又使其兼具了司法权的色彩。但是对于检察机关在国家权力体系中的定位，各国又有所不同，如德国、法国认为检察机关属于司法机关，而英国、美国则认为其属于行政机关。对于检察机关的职权分配，尽管大体均包含了侦查权、公诉权与诉讼监督等内容，但是在具体的机构、职权设置以及对检察权的称谓上仍然存在较大的差别。总的来说，检察权和检察机关的具体情况在各个国家都有所不同，检察权的行使范围和运作方式没有形成一个固定的模式。虽然联合国大会曾于1990年通过了《联合国关于检察官作用的准则》，但是世界各国对于检察权的配置和运行机制基本上还都处于探索阶段，没有哪个国家的检察权配置模式是放之四海而皆准的。

　　（二）检察权配置的调整必须在宪法框架内进行

　　有学者提出，检察机关的法律监督权并不成立，其诉讼监督权其实是公诉权的延伸。[7]这样的主张值得商榷。因为实际上，公诉权和法律监督权的内容存在交叉重叠之处，公诉权所包含的抗诉或上诉本身即具有法律监督的属性，公诉权与法律监督权并不存在径渭分明的界限。即使在否认检察机关司法属性的英美国家，检察机关仍然拥有监督法律实施的权力（无论学者们对这种权力赋以怎样的称谓）。对于否认检察权法律监督性质的论者仍无法合理解释大陆法系国家，比如法国的检察官享有监督诉讼的权力这一问题，这种定性之争恰恰说明了检察理论与检察制度正处于发展阶段，没有成熟的模型可资借鉴。但无论学界如何争论，我国检察机关的法律监督地位是被宪法确立的，在宪法没有改动的情况下，对于检察权配置调整可行性方案的讨论就应该有一个基本原则，即应该在宪法框架下研究检察权的合理配置，任何企图从国家权力体系中取消或削弱检察机关法律监督地位的主张将不仅是一个关乎诉讼构造或者检察权本身的问题，而是变成了一个宪法学问题，一个关乎国家权力体系如果构造的问题。因此，对于我国的司法实践来说，更为重要且更具有实践意义的问题就在于：在现行宪法、法律框架内，在现行检察体制下，如何更好地发挥检察机关的职能。为此，检察权配置的调整应当避免两个极端：一是超越宪法的职权性规定。也就是说，检察机关不能以改革之名为自己揽权；二是逃避宪法的义务性规定。宪法对于国家权力的规定既具授权性，也具义务性，国家机关无权不履行宪法义务。至于宪法和法律规定不明确时如何进行技术处理，那属于实践操作中的问题，可通过立法的完善来逐步改进，但是在作为与不作为之间，检察机关无权选择后者，否则还会产生行政法或者内部纪律上的责任。总之，检察权配置的调整和改革既不能超越宪法和法律为自己揽权，也不能逃避宪法的义务规定，消极无为。

　　（三）检察权配置的探索应该形成理论与实践的良性互动

　　法学是经验加逻辑的总结，检察学也同样如此。同其他很多学科一样，检察学是在实践中发展起来的，检察实践是检察学概念和检察理论体系得以建立的依据和支撑。可以说，检察理论的发展晚于检察实践的发展且无法脱离检察实践。在一个学科成长的初期阶段，理论总是在实践的发展后才会获得深化的机会，当然，在一个学科成熟之后，其理论也会对实践起到推动作用。检察制度自13世纪末肇端于法国，距今不过数百年，检察学的发展历史就更短。而既然全球范围内的检察制度尚无统一的模式可循，各国基本上是根据自己的历史传统、法律文化等国情建立了核心类似但又风格各异的检察制度，并仍在不断地进行改革探索，以在检察实践的各个领域寻求突破。因此，在目前检察理论不能提供一个论者各方都能基本接受的“理想图景”时，检察实践应该走在理论的前面。检察理论的幼稚不应阻碍检察实践的发展，相反检察实践倒应该大胆创新，因为在实践中得以证实的经验最终将被理论所肯认和支持。所以，中国的检察实践和改革既不应以西方的现有模式及西方的改革动向马首是瞻，也不应在检察学学理争论的束缚下亦步亦趋，而是应以主体性的姿态，在我国国情下实践、发展检察制度，从而推动检察理论的发展。当然这并非意味着检察实践可以不受约束地任意发展，宪法约束、公平正义、权力制约这些已获普遍承认的原则和底线是不容背离或者超越的。在此之外，则是检察改革的广阔空间。我国检察权配置的改革调整应当持有足够的自信，作出自己应有的贡献。

　　（四）检察权配置的改革是刑事司法改革的一部分。检察机关的职权活动作为刑事诉讼活动中承上启下又全程监督的一环，其改革势必会是牵一发而动全身，因此对于检察权的配置必须考虑检察权体系改革的外部效果。在我国的传统语境中，公、检、法三机关均属于刑事司法机关，刑事诉讼程序的前后相继特征、三机关流水作业型的工作机制以及三机关追究犯罪的“共同目标”，使得三机关在工作上的“互相配合”远大于“互相制约”。每个机关的业务开展几乎都会对其他机关有所依赖。检察机关不仅应通过审查后将公安机关移送的刑事犯罪案件向法院提起公诉，行使公诉权，同时还应对刑事诉讼自立案到执行的全过程进行跟踪，监督公安机关的侦查权、法院的审判权、执行机关的执行权的正确实施。因此，检察权配置的改革势必对侦查权、审判权、执行权产生影响。法院、公安和其他有关机关会对检察权的改革秉持什么样的态度，能有多大范围的容忍程度，这是在对检察权进行合理配置时必须予以考虑的。

　　四、我国检察权优化配置的具体建议

　　检察权的合理配置，并不意味着全面加强检察权。在目前情况下，检察机关也面临着人员、经费紧张，司法资源有限的难题，因此正确的选择应该是有所为有所不为，甚至主动放弃一些不适当的权力，将检察权集中行使，从而达到整合优势资源，实现检察权的优化配置。

　　（一）根据检察一体化原则完善检察机关的领导体制与工作机制

　　检察一体化原则强调保持检察权行使的整体统一，要求“在肯定检察官相对独立性的同时，将其组成统一的组织体，即采取检察官所有活动一体化的方针”[8]。依此，上下级检察机关之间应为领导与被领导的关系，上级检察机关指导、指挥、命令、协调、监督下级检察机关，在工作重心、工作方向、人员调配等事务上都可以进行干预。而且，检察机关上下级间的领导关系应不限于直接的上下级之间，在非直接的上下级之间也同样适用。当然，这种领导应当遵守法律和工作规律，适当地进行，应以事前指导和事后监督为主，防止陷入事无巨细的事中介入和全程包办。否则，过多的指挥和命令只会使下级检察机关丧失积极性，从而养成依赖心理和推卸责任的思想，不利于下级检察机关的职权实现和人员整体素质的提高，进而使得上级检察机关对下级检察机关的监督落空。为此，应该强调检察机关领导体制和工作机制的良性运行。

　　完善领导体制，就是要把握好检察一体化原则下领导方式的尺度。检察权是一个复杂的权力体系，其中的每一个分支权力都要由检察机关内部具体的职能部门来分别行使。上下级检察机关职能部门之间的领导与被领导的关系，虽然在法律层面上没有得以直接体现，但是在实践中职能部门上下级之间的领导关系更为紧密，也更为经常。通常，上级职能部门会以规范性文件的形式规定本部门的工作规范并要求所属行政区域内同一职能部门共同执行，上级检察机关对下级检察机关的领导也往往表现为上级职能部门对下级职能部门的业务指导或命令。下级部门应当对于当年度的工作总结和下年度的工作规划向上级部门汇报，上级部门会对下级部门进行业务培训，不定期地召开部门内上下级之间的例会或者要求下级部门就个案召开专门的研讨会。对于这种实践中形成的领导方式，应予肯认。同时需要注意的是，由于基层部门处于业务体系的最末端，其不仅对于各层上级的命令、规范都要负责具体执行，同时又要行使自己独立的检察权，所以往往会被上级交办的事务牵扯相当多的精力，以致检察权的行使在很多情况下是为落实上级交办的工作任务，大量的检察工作仅体现为沟通与汇报。因此，上级业务部门对下级业务部门的领导应当做到有松有弛，应考虑下级部门的实际承受能力，避免将业务过度地压向下级部门。

　　完善工作机制，就是要处理好坚持检察一体化与尊重检察官个体积极性这两者间的关系。检察官作为法律监督权的执行主体，在业务中既要接受上级的指挥和命令，又要保持自身的独立性，忠实于法律，抵制不正当的影响和干扰。在解决检察一体化和检察官独立性矛盾的问题上，实践中已经产生的主诉检察官办案责任制就不失为一种良好的解决办法。在主诉检察官办案责任制下，主诉检察官在业务中应对检察长负责并接受检察长的领导，但是检察长在无特定情形时不能随意更换具体案件的主诉检察官，主诉检察官可以合法“对抗”检察长的错误决定。通过这样的工作机制，既可以解决检察官的独立性问题，也割断了检察官个体对集体意志的依赖，从而改变传统的“集体意志作主、办案环节过多、权责不一致”的办案模式，减少中间环节，从而有效地提高办案效率。所以应对主诉检察官制度的合理内核进行演变和推广，使其不仅只适用于公诉部门，而且在检察系统的其他部门也同样能够发挥作用，形成检察系统人人有责的局面。

　　（二）加强检察侦查权

　　在检察监督缺乏强制性的情况下，加强检察侦查权不仅是保持检察机关威慑力的必要手段，也是间接加强诉讼监督的有效方法。加强检察侦查权，较为重要的措施有二：一是赋予检察机关有限的拘留执行权，二是赋予检察机关技术侦查手段。《刑事诉讼法》规定拘留的执行权由公安机关行使，但是检察机关的自侦案件中还包括了利用职权实施的人身伤害案件，对于此类同样具有紧迫性的案件，由检察院决定拘留后再由公安机关执行势必会造成时间上的拖延，不利于对受害人的保护。尽管此类情况在司法实践中较为少见，但这不能成为立法忽视的理由。因此，应该在立法上对检察机关的拘留执行权予以保留，以作为检察侦查权行使过程中对紧急情况的对应。

　　检察机关享有侦查权的案件包括自侦案件和补充侦查的案件。自侦案件多为职务犯罪案件，这类案件尤其是贿赂犯罪案件，由于其隐蔽性强，取证难度较大，很多检察机关仍然以获取口供作为常规的办案手段。对于补充侦查案件，检察机关由于受技术力量和人力资源的限制，在证据收集上往往更是感到无能为力。这种情况的发生固然存在着人手有限、干扰因素过多等方面的原因，但是技术侦查手段的缺失恐怕也是其中不容忽视的一个重要原因。在司法实践中，很多检察侦查机关在办案时仍需要公安机关的支持和配合，需要借助公安机关的技术侦查手段。[9]这极大地破坏了检察机关的独立性，对于警检关系紧张的地方，可能还会出现检察机关因无力获取关键证据而无奈地作出不起诉或者退回公安机关撤案等情况的发生。因此，应该明确赋予检察机关以技术侦查手段。

　　（三）扩大不起诉裁量权

　　合理配置检察权，必须扩充检察机关的自由裁量权，其中最为重要的就是扩大检察机关的不起诉裁量权。“诉讼效率的提高是就诉讼程序的整体而言的，不能只通过简易审理来实现，侦查、起诉环节也发挥着重要作用。”[10]不起诉裁量权的合理行使可以最大程度地在公诉环节实现程序分流，从而使得部分证据不足或质量不高、定罪可能不大的公诉案件在起诉环节结案，这一方面，可以降低起诉失败的几率、减轻法院的审判压力，另一方面，也能够在较短时间内对犯罪嫌疑人作出法律评价，减轻其讼累。目前，扩大检察机关的不起诉裁量权不仅成为世界各国应对诉讼量急剧上升所采取的普遍做法，而且为联合国推动世界检察改革的相关文件所承认。[11]由于1996年修改《刑事诉讼法》时取消免予起诉制度的理由不仅是在于其有分割法院的定罪权之嫌导致了理论上的困惑，更在于该制度的实行在某些地方导致了检察官滥用自由裁量权而带来的司法不公，理论界和实务界一直对检察机关的不起诉裁量权持谨慎态度，检察系统内部甚至还对适用不起诉的比率进行了量上的限制性规定，这不仅是对诉讼规律的悖反，也是对检察官行使自由裁量权的空间作了夸张性的想象。因为实际上，除内部程序上的规制外，不起诉的作出还要考虑被害人是否会提起自诉、侦查机关是否会提出申诉、犯罪嫌疑人本身情况等一系列因素，如果作出不当，其他机关或者当事人是有足够的手段予以救济的，过分担心自由裁量权会被滥用是不必要的。对此需要考虑的是，如何简化不起诉决定作出的内部性的行政化色彩，用诉讼化的思路，如通过立法吸收实践中所试行的不起诉听证制度，强调不起诉程序设置中多方利益的平衡。

　　从制度借鉴或制度内生的角度，扩大检察机关的不起诉裁量权也为在公诉环节进行刑事和解提供了制度上的空间。近年来，由于案件数量增长的压力及刑事被害人权益的被关注，不少检察机关开始尝试利用法律规定的酌定不起诉条款对被害人与犯罪嫌疑人达成和解的轻微案件作出不起诉处理，收到了较好的效果。如北京市朝阳区检察院自2002年开始着手进行关于轻伤害案件处理的改革尝试，在存在和解情形的轻伤害案件中大胆适用酌定不起诉。具体就是，除累犯、再犯、具有黑社会性质或者恐怖组织性质的持械伤害、聚众斗殴及其他社会影响较大等情形的刑事轻伤害案件外，对于移送审查起诉的的可能判处有期徒刑以下刑罚的轻伤害案件，在事实清楚、证据确实充分的情况下，如果犯罪嫌疑人认罪并与被害人就赔偿问题进行协商，达成一致意见且进行相应赔偿，在被害人不要求追究犯罪嫌疑人刑事责任的，可以作出不起诉处理。2003年至2006年，该院共对符合条件的65案71人作出了酌定不起诉处理，经事后回访，被不起诉人和被害人的满意率达到了100%。[12]尽管这样的尝试扩大了酌定不起诉的适用案件范围，有超越立法之嫌，但其注重案件处理中的和解因素的做法却值得肯定，也就是说，这种尊重检察机关自由裁量权的制度创新具有立法吸收的可行性。

　　（四）厘清诉讼监督

　　诉讼监督权是检察权配置中备受关注的核心环节，优化检察监督中的诉讼监督，就是要在现行立法规定的原则与相关规范的总体框架下，从立案、侦查、审判及执行的各个具体环节，该强则强，该弱则弱，以使检察权的行使既能做到科学合理，又能达到有效可行。

　　第一，强化刑事审判前的诉讼监督。由于立法过于原则，公安机关的侦查活动一直是检察机关的监督盲点，因此强化审判前的诉讼监督就意味着加强对公安机关侦查活动的监督。近年来，不少地方的检察机关开始将此作为检察业务的重点并出台了相应的规定。[13]这样的规定具有细化立法的意义，但由于监督手段的刚性不足，如何对侦查行为进行有力的监督依然成为了检察实践中的一个难题。因此，从完善法律监督职权的角度考虑，通过立法上的改进，明确规定检察机关介入公安系统的侦查活动，并设置驻所监督，对于公安机关在看守所的活动予以法律监督，以有效遏制刑讯逼供等违法事项的发生。另外，对于立案监督，应赋予检察机关强制立案权，检察机关认为公安机关应当立案而不立案的，经公安机关说明理由后检察机关仍认为应当立案的，可以强制立案。

　　第二，弱化刑事审判监督。立法所规定的刑事审判监督主要是通过公诉权的行使来完成的，其形式主要是抗诉、通知纠正违法和提出检察建议等。从形式上看，我国检察机关的刑事审判监督权的设置似乎是较为完备，但在司法实践中，由于我国法院与检察机关之间的特殊关系以及检察机关一身二任的特殊地位，法院在控辩双方之间的中立性受到了普遍的质疑。为此，弱化刑事审判中的检察监督将是大势所趋。[14]但需要强调的是，弱化刑事审判的诉讼监督并不意味着弱化公诉权，只是弱化公诉权中不适于控辩平等原则的部分，如弱化撤回起诉的随意性等。另外，弱化刑事审判监督也并不意味弱化民事、行政审判监督，相反，检察机关对于民事、行政诉讼的监督应该加强，检察机关民事行政检察部门逐年上升的受案率也反映了社会公众对于检察机关这一职权的认可，而这也是与世界范围内检察权的发展趋势相一致的。我国可借鉴其他国家的检察机关代表国家进行公益诉讼的模式，可尝试由检察机关对涉嫌司法不公的二审案件进行旁听，以提前介入民事、行政案件并作出正确判断。

　　第三，完善执行监督。完善检察机关的执行监督大体可从以下几个方面采取措施：一是保障被执行人的申诉权。当事人的申诉是检察机关启动检察监督的重要信息来源，处理被执行人的申诉当然也是检察机关驻监检察部门的主要业务。目前，实践中需要进一步加强的是对于被执行人申诉权的保护，即应采取得力措施保证被执行人的申诉权能够不受任何干扰地行使，因为保障了其自由申诉的权利，也就是保障了检察机关法律监督权力的正常行使。对此，可授权检察机关对于属于涉检申诉信件拥有不受查阅的专权，监管人员不得以任何借口拆阅。二是加强对于财产刑的执行监督。财产权是我国公民的宪法权利，加强执行程序中对公民财产权利的保护是检察机关履行宪法职责的题中应有之义。对在财产刑的执行过程中，法院作出中止或者终结执行裁定的，应将裁定书副本送交检察机关。检察机关发现有违法情形提出纠正意见的，法院应当说明情况，确实存在违法情况的必须予以纠正。三是完善对于减刑、假释和监外执行决定程序的监督。检察机关驻监检察部门对于服刑人员的改造情况能够进行第一线的了解和掌握，因此对于刑罚应否变更执行更有发言权。对此，当需要变更执行时，由执行机关提出书面意见报驻监检察部门审查后由检察机关提出处理意见。对于检察机关不同意适用减刑、假释或者监外执行的，法院不得裁定变更执行刑罚。




【作者简介】
詹建红，单位为中南财经政法大学。


【参考文献】
[1]徐益初：《从我国检察机关的发展看检察机关定位》，《人民检察》2000年第6期。
[2]陈光中：《刑事诉讼法实施问题研究》，中国法制出版社2000年版，第179页。
[3][法]罗伯斯庇尔：《革命法制和审判》，商务印书馆1965年版，第33页。
[4]当然，还可以从民事诉讼、行政诉讼或者公益诉讼的视角对检察权的配置进行理论展开，此处的分析主要侧重于刑事诉讼领域。
[5]谢鹏程：《论检察权的结构》，《人民检察》1999年第5期。
[6]梁治平：《法辨—中国法的过去、现在与未来》，中国政法大学出版社2002年版，第61页。
[7]陈卫东：《我国检察权的反思与重构—以公诉权为核心的分析》，《法学研究》2002年第2期。
[8]孙谦：《维护司法的公平和正义是检察官的基本追求—<检察官论>评介》（三），《人民检察》2004年第4期。
[9]当然，公安机关（含国家安全机关）在实践中运用的包括电话监听、电子监控、秘密拍照或录像、秘密获取某些证据、邮件检查等在内的技术侦查措施，主要是通过1993年的《国家安全法》和1995年《人民警察法》这类的法律和公安部相关的规范性文件，如1984年的《刑事特情工作细则》、2001年的《缉毒特情管理办法（试行）》等予以规范的，这样的规定理应通过刑事诉讼、法这样的基本法律予以系统化的调整。
[10]陈光中：《刑事诉讼中检察权的合理配置》，《人民检察》2005年第13期。
[11]如1990年联合国《关于检察官作用的准则》第18条明确指出：“根据国家法律，检察官应在充分尊重嫌疑者和受害者的人权的基础上适当考虑免予起诉、有条件或无条件地中止诉讼进程或使某些刑事案件从正规的司法系统转由其他办法处理。为此目的，各国应充分探讨改用非刑事办法的可能性，目的不仅是减轻过重的法院负担，而且也避免受到审前拘留、起诉和定罪的污名以及避免监禁可能带来的不利后果。”
[12]参见林世钰：《全国检察机关加强公诉队伍建设成果显著》，《检察日报》2007年12月12日；李松等：《北京朝阳检察院对轻伤害案件相对不起诉：推行和解满意率是100%》 ,《法制日报》2006年1月17日。
[13]如湖北省人民检察院于2008年4月15日出台了《湖北省检察机关刑事诉讼法律监督调查办法》。依据该办法，检察机关对于侦查机关在侦查活动中对犯罪嫌疑人刑讯逼供的，对被害人、证人以体罚、威胁、诱骗等非法手段收集证据的等13项监督事项可进行必要的调查，调查后认定有违法行为的应当发出《纠正违法通知书》或《检察建议》，督促相关机关纠正。
[14]对此问题的分析，可进一步参见卞建林、李菁菁：《从我国刑事法庭设置看刑事审判构造的完善》，《法学研究》2004年第3期；陈卫东、李奋飞：《论刑事诉讼中的控审不分问题》，《中国法学》2004年第2期。