强制隔离戒毒所检察权配置研究

强制隔离戒毒所检察权配置研究

韩立强


摘要：本文从对强制隔离戒毒治疗措施实施的现状入手，对强制隔离戒毒措施执行的性质、价值取向以及检察监督权配置等基本问题作了一些粗浅的探讨，由于强制 隔离戒毒措施的执行与监督，既包括基层检察院、监察机构、法院对于行政强制措施的监督，又涉及劳教所强制戒毒过程中劳教所检察室的监督，既涉及强制戒毒所 的属地管理问题，又涉及与劳教所省辖管理之间的协调问题，由于对于强制隔离戒毒决定的审查批准无法行之有效的加以监督， 对这一问题的解决尚有赖于学界及实务界对这类问题作系统深入的研究。

关键词：强制隔离戒毒措施；行政强制；检察权


引 言

　　《禁毒法》于该法第四十一条第二款将“强制隔离戒毒场所的设置、管理体制和经费保障”的立法权限授权国务院行政立法。然而，迄今《禁毒法》实施一年有 余，而行政法规迟迟未能出台。为弥补法律适用层面的缺失，包括《公安部关于对强制隔离戒毒与劳动教养能否合并执行问题的批复》在内的部分规范性文件对于强 制隔离戒毒措施（以下简称戒毒措施）的执行都做了较为详细的补充性规定，规范性文件中事实上对劳动教养场所继续承担部分戒毒措施的执行予以了确认。这在公 安部着手起草的《戒毒条例》（草案）中也得到印证，现在乃至将来，司法行政机关主管与公安机关主管两种强制隔离戒毒所管理体制的并存已是大势所趋。而司法 实践中，鉴于劳动教养决定呈下降趋势，部分省份整合现有的劳教所资源，转而由劳教所承接强制隔离戒毒所的职能，完全不再担负任何劳动教养决定执行职能，并 取得明显的法律效果和社会效果。但欣慰于法治进程突飞猛进之中，也发现戒毒措施作为整合强制戒毒与劳教戒毒的一个新鲜事物，由于配套规范的不甚明确，在司 法、公安各自为阵的管理模式中，无论是戒毒措施决定的作出，还是戒毒措施的执行来讲，普遍存在问题，而相关法律依据的过分原则和规范性文件之间的明显冲 突，使得在戒毒措施的决定以及执行方面，办案机关执法随意、权力寻租现象有所抬头。这不仅造成强制隔离戒毒人员（以下简称“强戒人员”）思想方面的不稳 定，影响配合治疗效果；也对管教效果的评估甚至执法机关公信力造成不良影响，直接影响到禁毒人民战争的社会效果以及法律的权威。
　　因此，如何在禁毒法语境下，在戒毒治疗活动的有序开展与强戒人员正当权益维护之间寻求平衡，无疑成为问题解决的症结之所在。我们一方面要加强行政权力 的自我完善，但完全寄希望于行政机关的自我完善远远不够。将必要的外部监督与内部完善统一起来才是取得禁毒战争全面胜利的根本。本质上，这属于对行政行为 执行的法律监督范畴。虽然宪法将检察机关定位为法律监督机关，但对于行政管理活动过程的检察监督，《人民检察院组织法》并未明确赋予检察机关相关职权，虽 《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第五条有所突破，但一方面该解释原则性强，操作性弱，另则仍无法回避对于行政管理活动进行检察监督的规范依据缺失 的尴尬。实际上，现有法律体系之中，检察机关对于行政决定执行的监督主要体现在两个方面，一方面是对于劳教活动的监督，另一方面则是对行政诉讼判决、裁定 的抗诉监督。而高检院针对刑罚执行场所及劳动教养执行活动的检察监督先后颁布的四个办法作了较为原则性的规定，但如何将法律监督的职能应用于强戒隔离戒毒 治疗管理活动领域，司法解释则为阙如。
　　《公安部关于对强制隔离戒毒与劳动教养能否合并执行问题的批复》出台后，虽然劳教所检察室可假之于《劳动教养检察办法》之名以行对并行采取强制隔离戒 毒措施的劳教人员监管执法活动的检查监督之实，但检察院职责有所边际，而劳动教养执行与戒毒措施执行性质毕竟有别，尤其在富余劳教所整体转制的趋势下，很 多劳教所虽名为劳教所，但加挂强制隔离戒毒所牌子，这种背景下，此类驻所检察室如何定位，如何做好角色转变，如何强化法律监督职能，理论方面的困惑及实务 上的困难仍十分普遍。而相关监督依据的明确，监督内容、流程及方式的规范更直接关系到公权力行使的公信力及戒毒措施之目的实现。有鉴于此，本文以长期以来 基层劳教所检察室监督实践为例，结合我们在检察强制隔离戒毒执法中所发现的共性问题，立足监督视角，对禁毒法语境下强制隔离戒毒所执法监督方面检察权配置 的理论基础与法律依据作一分析，借以抛砖引玉，希望对今后强制戒毒所检察工作的开展有所助益。

一、问题之前见——强制隔离戒毒措施实施行为的法律属性

　　事实上，对象外部监督的必要性配置与受监督对象本身的属性界定密切相关。虽然戒毒措施决定属于行政强制措施范畴已无争议，但强制隔离措施实施行为的法 律属性，学界认识不一，有学者认为其属于行政强制措施的执行行为，将之归入强制执行行为范畴；也有学者认为其与基础行为不可分离，应属于行政强制措施范 畴。而学者对于行政强制措施与行政强制执行内涵界定方面的不甚统一更加剧了戒毒措施实施行为属性归纳方面的复杂性。例如，对于何谓行政强制措施，有学者将 之界定为“是行政主体为保障行政管理秩序或为实现行政目的而采取的各种强力方法或手段。它包括：（1）管理性强制措施（人们通常所称的即时强制措施），即 行政主体为了保障行政管理的正常进行，预防、制止或控制危害社会、工艺、他人的行为（包括犯罪行为）或实践的发生，采取的对人身、赃物或行为加以暂时性限 制或约束的手段或方法；（2）执行性强制措施（人们通常所称的行政强制执行措施），即行政主体为促使或迫使义务人履行行政决定所确定义务而采取的各种强制 措施。”“行政强制措施与行政强制不是同一层次的两个概念，行政强制是行政强制行为的通称，他包括了行政强制措施；而行政强制措施则是行政强制的一个方 面、一个要素，没有措施不可能构成行政强制行为，都是一个整体，它不仅包含了一定的措施，还含有其他要素。“不能将行政强制要素之一的行政强制措施与行政 强制同日而语，而这时整体与部分、本体与表现形式的关系”[1]。这种认识实际是将行政强制执行定位为行政强制措施的属概念，即“行政强制执行是现代法治 国家中行政强制措施的最基本的类型”“行政强制执行同即时强制和行政调查并列置于行政强制措施之下，作为行政强制措施的下位概念而存在”[2]；也有少数 学者认为，行政强制执行与行政强制措施“是一种相互交叉和包容的关系，没有动态的行政强制措施行为，行政强制执行无法实现，但行政强制措施行为仅是行政强 制执行的一部分”[3]，但大多数学者仍然认为行政强制措施与行政强制执行之间存在区别，是两种独立的、性质不同的行为，即“行政强制措施是指国家行政机 关或者法律授权的组织，为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果，或者为了保全证据、确保案件查处工作的顺利进行而对相对人的 人身自由、财产予以强制限制的一种具体行政行为。”而“行政强制执行是指公民、法人或者其他社会组织逾期不履行行政法上的义务时，国家行政机关依法采取必 要的强制性措施，迫使其履行义务，或达到与履行义务相同状态的具体行政行为。”[4]这种主张显然得到了《行政强制法草案》（三审稿）认可，该草案第二条 规定，“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发 生、控制危险扩大等情形，依法对公民人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者 行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”
　　行政强制的概念与内涵的确定，以及《禁毒法》第五十条对于《强制戒毒办法》《强制戒毒所管理办法》强制性戒毒措施行政强制措施固有属性的明确，不难得 知，单就强制隔离戒毒场所实施强制治疗戒毒措施而言，由于这种执行行为系履行行政管理职权的行为，具有明显的强制性，其实际属于行政强制措施的实施行为， 至于这种行为应归属于何种行政强制，笔者较为赞同这样一种判断标准，即立足于“基础行为”与“执行行为”是合一的，还是分离的。如果“基础行为”与“执行 行为”是合一的并且无法分开，该行为就是行政强制措施。相反，如果“基础行为”与“执行行为”是分离的，那么该“执行行为”就是行政强制执行。[5]从这 个角度看，鉴于戒毒措施执行行为与决定行为分离的基本特性，强制隔离戒毒实施行为作为实现强制隔离戒毒措施决定效果的手段，理应属于行政强制执行范畴。这 从实在法的规定中亦可得到印证，《禁毒法》第四十一条“对被决定予以强制隔离戒毒的人员，由作出决定的公安机关送强制隔离戒毒场所执行”文义上也进一步肯 定了强制隔离戒毒所戒毒治疗实施行为属于一种执行行为，恰如学者所言，行政强制措施和行政强制执行都是对基础性行政处理行为的一种执行；行政强制措施无非 是基础行为和执行行为在程序上的合一，行政强制执行则典型体现在基础行为和执行行为的分离。[6]性质方面将其归入行政强制执行范畴似较为合理：第一，行 政主体方面，强制隔离戒毒措施的决定主体是公安机关；而强制戒毒措施的实施主体虽统称之为强制戒毒场所，但其隶属方面则公安与司法行政之分，有接受县级以 上公安机关主管的，也有隶属于司法行政机关主管的，主体方面分离的特征明显；第二，法律适用方面，作出戒毒措施决定系依据《禁毒法》第四十条，而强制隔离 戒毒场所实施决定的权力依据则是《禁毒法》第四十一条；第三，行为目的方面，强制戒毒执行行为以强制戒毒决定法律效果的实现为依归，目的在于通过国家的强 制，迫使义务人履行义务或达到与履行义务相同的状态，以便使相对人的义务得到实现；而强制戒毒决定行为的目的以实现戒毒人员治疗、康复为依归，目的在于预 防、制止相对人危害自身的行为的发生；第四，救济措施方面，戒毒措施决定行为具有可救济性，对戒毒措施决定不服，相对人可以依照《禁毒法》第四十条第二 款、《行政复议法》第六条第（二）项、《行政诉讼法》第十一条第一款第二项之规定，依法提起行政复议或直接提起行政诉讼；而戒毒措施实施行为的救济方面， 虽然强制隔离戒毒所可根据戒毒人员戒毒治疗情况，提出提前解除强制隔离戒毒的意见，但终局性影响措施效力的仍是原作出强制隔离戒毒决定的机关，相对人义务 不会由于执行行为而加重，实质影响权益内容变动的是基础决定行为，而非执行行为。换言之，其执行行为的产生、消灭、变更均依附于戒毒措施决定行为。由于戒 毒措施执行行为体现的是与相对人之间的一种特别权力关系[7]，《行政复议法》《行政诉讼法》并未将戒毒措施执行行为纳入行政复议、行政诉讼的范畴。因 此，强戒人员不服执行行为，只能通过申诉或对强制决定提起复议、诉讼间接加以救济，而不能直接对强制戒毒所的执行行为提起行政复议或行政诉讼。
　　有必要补充说明的是，部分学者强调行政强制执行以履行期限届满而当事人不履行为前提，并认为戒毒措施的执行行为并不符合这一构成要件。其实，戒毒措施 的执行的即时性与行政强制执行之质的规定性之间并不存在矛盾。因为，其一，宽限期系强制执行启动要件的立论系一伪命题。《行政诉讼法》第六十六条确立了以 申请人民法院执行为原则，以行政机关自力执行为例外的强制执行规则。“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可 以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”一般而言，对于具体行政行为的强制执行，法律原则性要求以相对人在法定期间不提起诉讼又不履行为启动强制执 行的前提。但法律并未排除行政行为的即时强制执行，除《行政复议法》第二十一条；《行政诉讼法》第四十四条对于复议、诉讼不影响具体行政行为执行有原则性 规定外，其他单行法律中也存在大量即时执行的规定，如《行政处罚法》第四十七、四十八、四十九就即时执行行政处罚做了原则性规定。《治安管理处罚法》第一 百零三条，第一百零七条对于行政拘留的即时执行也有所明确。其二，戒毒措施执行设定宽限期的认识于法无据。强制性戒毒措施的执行方面，无论是《强制戒毒办 法》还是《禁毒法》，对于戒毒措施执行的宽限期均未作出任何限定，虽然《戒毒条例草案》（三审稿）第三十七条第二款规定，“强制隔离戒毒的期限为二年，自 进入强制隔离戒毒所之日起计算。”但何时送所执行也没有加以限定，加之《公安机关办理行政案件程序规定》侧重于行政处罚的执行，对于与行政处罚截然有别的 行政强制措施的执行也无明文。需要指出的是，《公安机关办理劳动教养案件规定》第五十一条规定“劳动教养决定自作出决定之日起生效。”第五十三条进一步明 确，“呈报单位应当在《劳动教养决定书》送达被劳动教养人员之日起的一个月内，将被劳动教养人员投送指定的劳动教养场所执行，并将《劳动教养决定书》、 《劳动教养通知书》一并送达劳动教养场所。但是在被劳动教养人员依法申请行政复议、提起行政诉讼，或者其本人及其家属、单位申请所外执行期间，被劳动教养 人员可以暂不投送劳动教养场所。呈报单位应当在被劳动教养人员投送劳动教养场所执行之日起的七日内，将劳动教养场所签收的回执送原审批劳动教养的公安机 关。”目前，除《公安部关于对强制隔离戒毒与劳动教养能否合并执行问题的批复》（公复字[2009]2号）对于劳教场所内同时对劳教人员采取戒毒措施有明 确的决定执行期限规定外，实践中对于未被同时处以劳动教养决定的戒毒措施实施方面，决定机关具有很大自由裁量权，执法较为随意；行政拘留与强制隔离戒毒的 并行执行方面，更是十分混乱，对于同时决定行政拘留而拘留所不具备戒毒治疗条件的，往往也是投送司法行政机关主管的强制隔离戒毒所而非公安机关管理场所代 为执行。其三，既然法律没有明确限制规定，戒毒措施作为一种具体行政行为，自决定依法作出并送达，即产生公定力、拘束力、执行力，就具有对于相对人当然的 法律效力，因此，认可戒毒措施的即时执行不仅不违背强制执行之本旨，而且恰恰反映了戒毒措施帮助吸毒人员戒除毒瘾，教育和挽救吸毒人员的立法初衷，并且， 由于《禁毒法》中关于强制隔离戒毒的规定属于特殊的限制人身自由的行政强制措施，属于规范行政强制措施的特别法，按照特别法优先于一般法适用的原则，也应 优先于《行政诉讼法》以及未来《行政强制法》等法律优先适用。
　　综上所述，鉴于强制隔离戒毒所执行行为的权力来源于禁毒法的授权规定，其实施戒毒措施的行为也系依法实施的行政职权行为，因而从监督对象角度看，即便存在外部监督的必要，其监督性质上也属于对于行政执法权的监督范畴。

二、强制隔离戒毒场所检察监督的理论及实证法依据

　　《禁毒法》实施以来，在禁毒战争中，取得巨大的成就，但同时也反映出不少制度层面的问题。由于国务院相关配套规范迟迟未能出台，业务主管部门大量的批 复、规定充斥了强制隔离戒毒领域的半壁江山，《禁毒法》第四十一条授权国务院立法的强制隔离戒毒场所的设置、管理体制等事项，在国务院的漠视之下，实际已 由公安部门和司法行政部门担当，但再授权立法的固有瑕疵以及现有规章、规范性文件本身存在的越权立法问题和规章、规范性之间的矛盾，在以部门利益为主导的 立法思路之下，与行政法治的诉求显得格格不入，更使得以教育、治疗为本的戒毒措施由于已经演变为“二劳教”而备受人权组织质疑。加快配套立法以求内部完善 迫在眉睫，而常态化进行执法监督特别是创新外部监督机制更是势所必需。
（一）外部监督现状
在部分劳教所整体转变职能或增挂强制隔离戒毒所牌子的大背景下，虽然部分劳教所检察室实际担当强制隔离戒毒所的驻所检察工作，但检察权配置方面仍面临诸多困境。
困境一 法律依据的欠缺
以某强制隔离戒毒所为例，系劳教所增挂牌子情形，截止目前，2009年三个月时间内，入所人员从无到有已达一千一百余人，劳动教养已无一人，派驻劳教所检 察室由于受职责限制，加之已无劳教活动可言，检察监督方面无从下手。大胆探索之余，虽然劳教所检察室已经实际担负对于强制隔离教育、治疗活动的监督工作， 法律依据的缺失问题以及流程制度方面的不甚明晰，使得法律监督的开展困难重重。
而就检察职能设置而言，“我国实行人民代表大会领导下的‘一府两院’制度，在人民代表大会之下，检察权作为一项相对独立的国家权力出现，与行政权、司法权 和军事权处于平行地位，从而不同于西方国家把检察权附属于行政权或者司法权的政体结构[8]。从检察权运行现状看，目前涉及行政活动的监督主要有三种方 式，一种是对于行政诉讼的监督，一般多以抗诉方式进行且为事后监督；另一种方式则是对于行政机关工作人员执法中贪污贿赂、渎职侵权犯罪情形的，依据行政机 关移送的犯罪线索或相关主体的举报线索，进行的监督，这主要是刑事司法监督，且不涉及对于行政权力本体的监督；还有一种情况则是对劳教决定执行的法律监 督。但这几种监督方式中，第一种方式行使条件严格，对象指向司法活动，而非直接指向行政活动的正当性、合法性，对于行政执法本身而言其监督效果是间接的。 第二种方式刑事司法监督是当前法律监督的主要手段，但从现有的规定如《关于加强查办危害土地资源渎职犯罪工作的指导意见》《关于在查办渎职案件中加强协调 配合建立案件移送制度的意见》《关于查处邮电工作人员渎职案件的暂行规定》《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《关于建立案件移送和加 强工作协作配合制度的通知》等规定看，其监督方式对于行政活动本身也是间接的；而就检察机关对于行政权执行的直接监督方面，劳教所检察则是检察机关直接进 行行政行为监督的典型范例，但问题在于，《人民检察院组织法》第五条第五款规定，“检察机关有权对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机 关的活动是否合法，实行监督。”被认为是检察机关享有劳动教养法律监督权法律依据。而高检院也颁发了《人民检察院劳教检察办法》，《公安机关办理劳动教养 案件规定》第六十八条也明确要求，“公安机关办理劳动教养案件的工作，接受人民检察院的法律监督、行政监察机关的行政监督和人民群众的监督。”但且不论 《公安机关办理劳动教养案件规定》规范内容并不涉及劳动教养的执行活动；而从已失效的《劳动改造条例》对于劳动改造的规定看，劳动改造与劳动教养也存在差 异，因此对劳动改造机关的活动进行监督与对劳动教养活动的监督也截然有别，换言之，检察机关对劳教活动这种行政权执行活动进行过程监督在实在法层面仍然是 不无探讨余地的。事实上，纵观我国法律，并不存在对于行政权进行检察监督的法律规定，对于行政决定的执行进行检查监督的规定更是阙如。就戒毒措施执行而 言，由于强制隔离戒毒人员既不非犯罪伏法人员，也非劳教人员（按公安部批复并处劳教并同时执行的除外），而是接受行政强制治疗措施的行政相对人。至于戒毒 治疗活动，既非刑罚的执行，也非劳动教养的执行，而是法律法规授权组织依法进行公共行政管理，执行行政行为的活动。而从《人民检察院组织法》检察机关职能 的原则性规定看，对于这种行政执法活动的监督显然是欠缺法律依据的。而立足对于条文本身的反面解释以及全文体系解释，也不难得知检察机关对行政活动本身并 无监督权利。司法实践中，从最高人民法院关于检察院抗诉的一系列批复来看，对于检察监督应有所限定也反映出司法共识。值得一提的是，1954年的检察机关 组织法曾规定，授权检察机关对行政机关的决议、命令和措施是够合法，行政机关工作人员是否遵守法律，行使检察权。但1979年颁布的检察机关组织法删去了 这一内容。而1954 年宪法也曾规定，“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人 民检察院和专门检察院依照法律规定的范围行使检察权。”
即便在强制隔离戒毒的实施过程中，贪污、渎职行为而进行的司法监督，也属于刑事司法监督，监督方式也仅限于侦查、公诉等监督方式，而不涉及日常工作方式、 活动的监督。更不用说，由于职务行为由于逾越行政权执行的边界，触犯了刑事法律，检察机关立案查处也属于刑事诉讼活动的范畴，其监督也属于刑事司法监督， 而非行政执法监督。
困境二 监督方式的不甚明确
监督权行使法律依据的欠缺，使得监督内容及监督方式付之阙如也就不足为奇。实践中，部分驻所检察室对于强制隔离戒毒，若与劳动教养一并执行的，一般只能依 托劳动教养检察办法间接进行监督，但对于劳教所整体转制的或无劳教人员劳教所挂强制隔离戒毒所的监督则无法监督，无从监督，即便斗胆监督，其监督模式也是 无序的，经常会碰到监督什么、如何监督、怎样监督的困惑。实施方面，不仅面临与强制隔离戒毒所方方面面的协调，监督效果因被监督者配合程度之不同而有所， 即便监督，效果也不甚明显。至于监督范围方面，入所、出所检察、所外就医、变更执行措施的内容、方法，教育、治疗活动的监督内容、方法等等都是摸着石头过 河。
无赖之余，只能沿用劳教检察方法进行戒毒措施的实施监督，但劳教与戒毒措施毕竟性质有异，方式上戒毒措施也更注重治疗与教育，适用劳教检察方法进行监督其 合法性存疑，且不免受二劳教的诟病；另则，对司法行政机关主管的强制隔离戒毒所管理，劳动教养管理局已先后出台了一系列规范性文件，但多数尚在试行阶段， 个中争议且较多，且不论集运动员、裁判员一身的弊病，引用劳教检察方式进行监督，难免使监督流于形式，效果大打折扣。
（二）检察监督的理论及实证法依据
法治框架下，有限政府是法治实现的基本保障，但他同时要求政府的权力应该严格地受到法律的限制，要求政府的行为不得违背法治所认可的价值前提，即法治下的 政府又必须是有限政府。而有限政府的核心问题即权力均衡问题。恰如博登海默所言，“对权力统治在构建社会和社会运作方面的特征所做的考察表明，在权力未受 到控制时，可以将他比作自由流动、高涨的能量，而且结果往往具有破坏性。权力的形式常常以无情的和不可忍受的压制为标志，在权力统治不受制约的地方，他极 易造成紧张、磨擦和突变。这在权力可以通行无阻的社会制度中，发展趋势往往是社会上的权势者压迫或剥削弱势者”[9]。问题在于 “毫无疑问，假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们也会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益。” [10]
从强制隔离戒毒措施执行的特征来说，它是实现行政决定的手段，是行政权的延伸。虽然在公共行政事务管理中，它发挥着重要作用，但“每个有权力的人都趋于滥 用权力，而且还趋于把权力用至极至，这是一条万股不易的经验”，其自身又存在扩张性、易腐性。一旦公权力异化，公民私权的合理诉求不免受到威胁。
可见，限制行政机关在强制隔离戒毒中的执行权限，加强对执行行为的外部监督，才是保障强制隔离戒毒执行活动合法、合理、合目的的必由之路。而检察机关履行监督无疑具有得天独厚的制度优势。《宪法》第三十七条规定，“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮 捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”第一百二十九条规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律 监督机关。”虽然，作为国家根本大法，宪法具有纲领性、原则性强的特性，而限于篇幅也不可能对检查机关职权具体加以列举，但检察机关法律监督机关的定位和 监督范围方面的未作限制，对于行政决定实施进行监督，自然是检察机关法律监督权的应有文义，因为从法律解释的角度看，“一个词语的外延总是由其内涵决定 的。对法律的限缩解释自然不能违背一个词汇或条文的内涵，这应是限缩解释的一个原则。”[11]通过限制解释途径加以限制既无实在法依据也没有必要，而逾 越法律条文本有含义进行目的性限缩更没有适用余地，因为立法者并非出于疏忽而使该法条之涵盖范围得以扩大。对包含强制隔离戒毒措施执行条文在内的禁毒法的 执行进行法律监督，也属于宪法第一百二十九条之应有之意。而从目的解释及体系解释层面看，更是说明了对于行政行为的合法性进行法律监督也属于检察权范畴。 这一点，在《行政诉讼法》第六十四条中已有所应证，“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程 序提出抗诉。”
虽然《人民检察院组织法》《检察官法》没有明确规定检察机关对于行政行为执行的监督，虽然其对于检察职权的规定属于例示性规定，但却指出了按照合宪解释规 则并参照原则性规定全面判断审视检察职权内涵的必要性，实际上，而对于检察权的内涵与外延的厘定一直处于发展变化过程之中，虽然高检院没有就强制隔离场所 的派驻检察出具指导意见，但对于戒毒措施执行活动中存在的相关违法行为，检察机关仍然具有行使检察权进行法律监督的余地。这在《人民检察院检察建议工作规 定（试行）》和监督对象的规范性文件中都得到确认。《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第一条对于检察建议的定义中已经明确将“促进社会管理、服务” 作为检察机关的重要任务。至于检查建议的启动讲，只要符合第四条“提出检察建议应当有事实依据，并且符合法律、法规及其他有关规定，建议的内容应当具体明 确，切实可行”的要求，就可以依法发出，而无需发案单位的行为已经经过司法机关、上级主管单位或发案单位自行确认违法。换言之，检察机关可以对行为本身的 违法与否自行判断，而不一定以相关行为被确认违法为启动检察建议的前提条件。而从检察建议的实施对象看，《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第五条规 定，“人民检察院在检察工作中发现有下列情形之一的，可以提出检察建议：（一）预防违法犯罪等方面管理不完善、制度不健全、不落实，存在犯罪隐患的； （二）行业主管部门或者主管机关需要加强或改进本行业或者部门的管理监督工作的；（三）民间纠纷问题突出，矛盾可能激化导致恶性案件或者群体性事件，需要 加强调解疏导工作的；（四）在办理案件过程中发现应对有关人员或行为予以表彰或者给予处分、行政处罚的；（五）人民法院、公安机关、刑罚执行机关和劳动教 养机关在执法过程中存在苗头性、倾向性的不规范问题，需要改进的；（六）其他需要提出检察建议的。”检察建议的适用范围非常广泛，行政管理活动领域内的违 法情况亦无例外。《强制隔离戒毒人员管理工作办法（试行）》第四十三条也认可了强戒人员死亡处理活动的检察监督，“强制隔离戒毒人员在强制隔离戒毒所内死 亡的，凭医院出具的死亡证明，经检察机关检验后，通知死者亲属、所在单位和户籍所在地公安机关。亲属对死亡提出异议要求司法鉴定的，由强制隔离戒毒所组织 鉴定，鉴定费用由亲属承担”。《戒毒条例》（草案）第五十条（戒毒人员死亡的处理）进一步肯定了这一点，“强制隔离戒毒人员在强制隔离戒毒期间死亡的，公 安机关、司法行政部门应当组织法医或者聘请医生作出死亡鉴定，经同级人民检察院检验后，填写死亡通知书，通知死者家属、所在单位和户籍所在地公安派出所； 家属不予认领的尸体，由公安机关、司法行政部门予以火化。”
事实上，检察机关也具有非常明显的优势。其一，检察机关实施法律监督，能够弥补审判监督被动性之不足 。而且由于检察监督权不具备终局决定的功能，即能起到制止违法、预防违法，节约社会成本，而且不易产生权力滥用并对相关主体的权力、权利造成不可逆转的终 局影响；其二，检察监督的外部性，能克服执行救济手段单一的弊端，并能保证对强制隔离措施执行监督的常态化和连续性。“目前，对限制或者剥夺人身自由的行 政处罚和行政强制措施，当事人可以向行政机关提起行政复议，也可以向人民法院提起行政诉讼，但是这两种救济渠道都有一定的局限性：行政复议是行政机关系统 的一种内部监督，复议机关与被申请人具有行政隶属关系，其中立性与公正性容易受到质疑，且“复议不停止执行”；行政诉讼周期较长，当事人花费的时间、金 钱、精力等诉讼成本较高，行政诉讼一般遵循“诉讼不停止执行”的原则，法院从立案到作出生效判决之间的时间较长，可能法院的判决生效后针对当事人的行政处 罚和行政强制措施已经执行完毕了。在这种情况下，如果没有一种有效的专门法律监督，就无法保护当事人的合法权利。而由于检察监督是外部监督，具有中立性、 即时性和权威性等特点，它能够兼顾公正与效率，能够取得较好的监督实效，且能够为当事人接纳。”[12]

三、禁毒法语境下的强制隔离戒毒所检察监督创新方式

笔者以为，赋予检察机关对于强制隔离戒毒措施执行的监督权力，即能弥补内部完善的短板，又能延伸监管的广度和深度，是较为可行的监督方式，但检察机关并非 万能，检察权的无限扩张只会造成另一个极端，所以在对强制隔离戒毒措施执行配置检察权之时，一方面，应该尊重检察权构造的基本原则，因为“在具有基本司法 构造统一性基础上建立起来的检察制度，在具有一类共同的职能、组织和活动特征的同时，遵循着不同的发展特点，坚持着不同的法治理念。这些差异性是我们推进 检察制度改革的过程中应当注意的。”[13]并且“法律赋予检察机关哪些职权，在各国的法律制度中既有某些共同的因素，也又某些不同的因素”“检察权内容 上的区别，至少是由以下三个因素决定的：第一，检察机关的性质和任务……；第二，法制传统……；第三，本国的实际情况。因此，我们在研究中国检察权的构造 时，也应当充分考虑中国检察机关的性质定位、中国法律文化的传统和中国的国情。”[14]另一方面，应该严格贯彻限权的思想，有所为有所不为，力求权力限 制与私权保护之间、行政权与司法权之间、内部完善与外部监督之间的无缝结合，以达到检察权配置的初衷。值此《戒毒条例》起草如火如荼之际，为深入打好禁毒 战役这场人民战役，笔者建议，应着力从以下方面健全、完善强制隔离戒毒所的检察权配置。
其一，加强立法，制度层面保证强制隔离戒毒所检察监督的系统化、法制化、常态化。
目前，我国检察机关法律监督职能的内容包括侦查监督、审判监督以及刑罚执行监督，权力作用方式上体现了国家权力之间干预与制约关系。其区别于党、政机构体 系中的纪律检查、行政监察，也区别于刑事诉讼活动中的检察职权；虽然目前检查监督的领域更多的为刑事诉讼以及刑罚的执行活动，但“监督所应具有的权威不仅 仅来自权力的等级结构，而且来自不同权力自身的合理性与合法性。”[15]笔者非常赞同这样一种认识，“我国的人民代表大会制度决定了在人大权力之下行政 权、司法权和检察权这三权也应该是平等制衡的关系，人民检察院除了可以对法院进行监督以外，还可以对行政机关的行政执法行为进行监督。由于行政权的范围很 广，涉及到社会的方方面面，由检察机关对所有的行政行为进行监督也是不现实的，因此除了通过对行政机关工作人员严重违法构成职务犯罪的行为进行侦查行使监 督权以外，法律应该有选择地设定检察机关对具体行政执法行为进行监督的范围。我国现行法律规定了检察院对行政机关刑罚执行和劳教活动的监督权，笔者认为， 在将来的法律制度建构中，还应该适当扩大检察院对行政执法行为的监督范围，建议在修改人民检察院组织法时规定：重要的限制或者剥夺人身自由的行政处罚和行 政强制措施，接受人民检察院的监督。”[16]
因此，一方面，检察机关自身要要加强与决定作出机关、执行机关的业务交流，积极探索监督机制前移、监督效果评价长效机制，创新监督方式，做到敢于监督、善 于监督，集思广益，同时积极建言献策，结合实践积极提出有针对性的立法建议，依法参与《戒毒条例》等配套法律法规中共同性条文的起草、论证、完善工作，争 取在立法原则、立法内容层面，将进步的善法观念、平衡观念、效益观念等立法观念和完善的条文结构确定下来。以行动保证立法本身代表先进生产力的发展方向， 代表先进文化进步的方向，代表人民根本的利益趋向，既做到宪法的最高权威与法制统一之间的平衡协调；又要贯彻“多数决”以使立法接近民意，“尊重少数”以 避免立法领域的多数专制；更要提倡注重经验和理性，减少立法过程中的主观臆测和长官意志，重视由本土资源或地方知识描绘的立法背景。另一方面，权力机关也 要加快行政强制法、禁毒配套立法进度，并清理、修订现有组织机构法、禁毒法律法规以及规章，将比较成熟的经验和做法，引入组织机构法中，立法层面确认检察 机关对于部分行政违法行为的检察建议权、独立调查权，积极探索检察权配置与行政权配置的协调、平衡，确认外部监督与内部监督的并存机制，并做好《人民检察 院组织法》第五条的修订论证工作，在法律层面赋予限制人身自由行政强制措施的检察监督权能。并在既有的检查建议权的基础上，赋予检察机关独立行使调查权的 职权，既要防止杜绝打着法律监督旗号滥用检察权的现象，更要防止以缺少法律依据为由不去作为，躺在权利之上睡觉的情况；同时，要严格按照《立法法》的规定 审视现有强制隔离戒毒法律法规的主体制定权、制定程序、立法范围，将主管行政单位的立法、行政活动真正纳入到，避免《立法法》第71条第2款“部门规章制 定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”成为空文。减少立法之间的位阶冲突，立法之间的内容矛盾。
其二，健全程序法制，出台强制隔离戒毒场所检察权配置及流程管理方面的司法解释。
“检察权的配置要能够保证检察机关完成法律监督的任务。法律监督是对法律实施情况的监督，而法律的实施包括执法、守法和司法方面。与之相适应，检察机关的 职权在范围上也就应当能够延伸到这三个领域，检察权行使的范围应当包括对执法活动的监督、对守法情况的监督和对司法活动的监督。为了能够有效地对这三个领 域实施法律的情况进行监督，法律赋予检察机关的监督手段即职权在内容上也就应当能够保证检察机关及时准确地了解法律在这三个领域实施的具体情况，及时发现 法律实施中存在的问题，以便有可能进行监督。除了发现法律实施过程中存在的违反法律的情况之外，检察机关要对其进行监督，还必须有阻止其发生的手段。” [17]在强制隔离戒毒场所检察权配置方面，我们在寻求达到实质正义目的的同时，也不能抛却程序正义。而程序过程本身就能够使结果正当化，并且有吸收当事 人不满的功能。一方面，要完善强制隔离戒毒措施实施本身的流程管理和制度建设，要进一步明确强制隔离活动的有序进行，另一方面，要积极出台司法解释，对包 括但不限于检察室派出方式、检察权配置、检察内容及方式在内的监督实效保障措施加以明确和完善。其一，要尽快明确强制隔离戒毒所检察派出，明确检察权设置 的原则和规则，区分主管单位及相关场所检察室资源配置现状，配置检察权。对于检察室实施属地化派出和监所检察院派出模式，对于劳教所承担并处强制隔离戒毒 所戒毒治疗的情况，可以赋予现有的劳教所驻所检察室对于强制隔离戒毒活动进行检察监督的职权；对于富余劳教所整体转制为司法行政机关主管的强制隔离戒毒 所，已实际不再承担劳动教养职能的强制隔离戒毒场所，可以考虑驻所检察室的转制或单独挂牌，继续让其行使司法行政活动执法的监督权利；对于当地公安机关主 管的强制隔离戒毒所的检察监督，可以由主管公安机关对应的人民检察院派驻或指派下级检察院派驻检察室，实际担当强制隔离戒毒措施执行的监督任务。其二，要 尽快出台强制戒毒所检察办法，明确强制隔离戒毒场所检察业务规程。一要明确检察机关监赞的对象和范围。对行政执法权进行监督的目的在于保证行政行为的合法 性，保障法律得到统一、正确实施。但也不能对行政权的行使构成不当干预，因此，应将检察对象、检察内容限制在强制隔离戒毒场所及其工作人员依照职权进行强 制隔离戒毒管理活动之行政行为本身，即执行行为本身，其只针对行政执法违反实体法和程序法的行为进行监督，无权干涉行政主体的正常工作，对于决定本身进行 审批涉及行政权与司法权之间的协调问题，由于欠缺法律依据，且容易致使检察权的无限扩张而使检察权蜕变为一种世界警察的裁判权，在没有明确的法律依据之 前，建议不去过多干预行政决定的决策的本身；二要综合考虑戒毒治疗之目的及矫治环境和管理制度与刑罚执行的差异，明确检察措施、检察手段。检察机关的监督 目的和检察权特性决定，检察机关对行政执法权进行监督的方式应当以公民、法人和其他组织的控告和申诉为前提启动原则，以主动介入为例外，修改《关于加强民 事行政检察工作若干问题的意见》《人民检察院检察建议工作规定》《人民检察院举报工作规定》的相关规定，增强纠正违法、检察建议等监督手段的可操作性，有 序开展执法活动的合法性检查；三要明确检察机关对强制隔离戒毒人员收治、措施解除、安全管理、通信探视管理、所外就医、诊断评估、约束措施使用等强制措施 实施、变更、撤销过程进行监督的内容、程序以及方式。对于涉及强戒人员合法权益保护的重大事项决定方面，强制隔离戒毒所应及时将有关初查意见报同级检察机 关驻所检察室进行备案审查；四要明确检察机关对于强制隔离戒毒场所巡查、相关事件调查权的具体内容、方式及效力。毛主席在《反对本本主义》就论断“没有调 查就没有发言权”。但长期以来，由于法律没有规定检察机关具体的监督权能、监督程序和监督结果的执行力，使得检察机关要监督活动的展开，缺少必要的手段以 发现违法行为的存在。由于欠缺发现违法的手段，强化法律监督几乎成为一纸空文。因此，提供给检察机关发现违法的手段非常必要，而检察机关违法行为调查权的 获得，既能化被动监督为主动出击，而监督过程中定期实地检察和巡视检察的结合，专项检察与例行检查的结合，隐患排查与事故处理检察的结合，例行谈话和申诉 控告答复的结合，也能促进禁毒、戒毒宣传教育、安全管理检察、规范执法检察广泛深入地开展，实现监督与执法相互制约相互促进的平衡，同时对于稳定强戒人员 情绪，激发相关人员识毒、防毒、拒毒意识，配合强戒所提高强戒人员自觉抵御毒品的能力，争取实现监督工作法律效果与社会效果的统一大有裨益。
强制戒毒的法律监督是一项系统工程，既需要各单位通力配合、严格执法，更需要立法机关、法律解释机关有所作为。恰如我妻荣先生所言，“不去探究应实现的理 想，法律学是盲目的；不去探究法律中心的实际，法律学是空洞的；不具有法律构成的法律学是无力的。”笔者相信，随着检察机关法律监督职能的理性回归，随着 社会的进步和《禁毒法》及其配套规章制度的实践的逐步深入和学理研究的开展，强制隔离戒毒场所法律监督层面所呈现的病症定能药到病除。
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