强化检察委员会业务决策职能的实现路径

【出处】《华东政法大学学报》2011年第4期
【摘要】与检委会制度的历史沿革及现实原因有着密切的关联，对检委会业务决策职能强化是适应当前经济社会发展的新形势新要求的现实需要。为强化检察委员会业务决策职能，充分发挥业务决策职能作用，在改革实践探索基础上，检察委员会需要进一步加强对重大疑难复杂案件的审查把关、加强对检察业务的宏观指导，以及加强对检察业务管理的指导。
【关键词】检察委员会；业务决策；宏观指导；业务管理
【写作年份】2011年


【正文】

　　检察委员会制度是中国特色社会主义检察制度的一项制度创举，检察委员会（以下简称“检委会”）不仅是各级检察机关的必设机构，也是检察机关内部实行集体领导、讨论决定重大案件和其他重大事项的法定组织形式，其对检察业务有着最高的决策权，对检察工作全局具有重要宏观指导作用。当前，由于对检委会业务决策职能的理论研究比较薄弱，实践探索也相对滞后，业务决策职能作用尚未充分发挥。因此，厘清检委会业务决策职能的价值基础，总结发挥检委会业务决策职能作用的实践探索，探讨强化检委会业务决策职能的实现路径，无疑对深化检察改革，强化法律监督，保证检察机关依法正确行使检察权具有重要意义。

　　一、强化检委会业务决策职能的价值基础

　　检委会业务决策职能是《人民检察院组织法》赋予检委会的一项基本职能。《人民检察院检察委员会组织条例》、《人民检察院检察委员会议事和工作规则》先后对检委会的具体职能作出规定，形成了检委会审议议题范围的十大内容。{1}检委会所具有的业务决策职能还与检委会制度的历史沿革及当前社会的现实原因有着密切的关联。

　　（一）检委会业务决策职能是历史经验的总结与传承

　　1949年12月，《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》设立最高人民检察署委员会议，由检察长、副检察长、秘书长和委员组成，以检察长为主席。最高人民检察署委员会议“议决有关检察之政策方针、重大案件及其他重要事项，并总结经验”。1954年9月，新中国的第一部《人民检察院组织法》规定“各级人民检察院设检察委员会。检察委员会在检察长领导下，处理有关检察工作的重大问题”。检察机关恢复重建后，1979年7月，新的《人民检察院组织法》规定，“检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大事项”。

　　检委会作为检察机关的内部决策机构，从建立初期，因其他内设机构和组织甚至党组的缺位，造成决策内容政治化、行政与业务不分，且几乎包揽处理所有检察工作的重大问题。直到恢复重建后，由于检察机关党组、检察长等领导决策机构的建立健全，相应的职责分工明确，检委会的职责才越来越清晰，并最终定位于业务决策。纵观检委会制度的发展历史，我们看到无论其决策内容如何发展变化，对检察业务的决策始终是检委会一项固有不变的基本职能。因此，由检委会行使对重大检察业务的决策职能符合我国国情和检察工作发展规律，是检委会制度60年历史经验的总结和传承，需要我们一如既往地坚持和发展下去。

　　（二）强化检委会业务决策职能是适应新形势新要求的现实需要

　　当前，我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期。在新的形势下，人民群众对司法工作公正、严明、清廉、高效的需求越来越迫切，检察工作面临的新情况、新问题越来越多，执法能力和执法水平面临的新要求越来越高。检委会作为检察机关业务决策机构，作出的决定具有法定效力，检委会的决策质量直接影响着检察工作水平，因此当前检委会承担的任务十分重要。

　　按照最高人民检察院（以下简称“高检院”）贯彻落实深化司法体制和工作机制改革的要求，检委会需要着力研究和推进检察改革，进一步强化法律监督和对自身执法的监督制约，促进检察工作全面科学发展；需要着力研究和推进立足检察职能，服务大局，保障民生，深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作；需要着力研究和推进检察官队伍的专业化建设，切实提高检察机关执法办案能力和水平。因此，为适应新形势新要求的现实需要，检察机关必须强化检委会业务决策职能。

　　二、强化检委会业务决策职能的实践探索

　　近年来，随着我国社会经济的不断发展和法治进程的不断深入，人民群众对实现和保障司法公正有了更多的期待和要求，检察机关在改革检察业务决策机制方面进行了大量积极的探索，并取得了明显的成效。

　　（一）积极构筑保障检委会业务决策职能的制度规范

　　近几年来，高检院陆续发布了一批检委会工作规范性文件，为检委会发挥职能作用奠定了制度基础。至2010年底，已经逐步形成了“一个条例七个文件”的检委会工作制度和规范体系。{2}这些均是高检院在我国法治进程不断加快、检察事业不断发展和检察改革不断深化的新形势下，对保障检委会业务决策职能所起的制度性作用。各地检察机关在执行高检院统一规定的同时，还结合自身实际，制定了更具针对性、可操作性的实施细则，形成了各自的工作特点。如对议事范围中“重大案件”的界定，高检院规定得较为原则，而笔者所在单位进行了符合办案特点的细化诠释，其中将“提请抗诉的刑事案件”细化为“按照第二审程序提出抗诉、撤回抗诉的刑事案件和按照审判监督程序提请抗诉、提出抗诉的刑事案件”，从制度上有效地保证了检委会对办理刑事抗诉案件的决策指导。

　　（二）努力探索强化检委会宏观业务指导的有效途径

　　为强化检委会对检察业务的宏观决策和指导，一些地方检察院在制度创新上作了有益的探索，如上海市人民检察院创设的检委会业务通报制度，有效地促进了检委会宏观业务决策指导的作用。上海市人民检察院检委会开设了《检委会通报—检察建议专刊》，并以该通报为载体，不仅审议决定该检察院本身制发的层次高、份量重的检察建议，而且审议发布其下级检察院制发的质量高、效果好的检察建议，供该市各级院学习借鉴。同时，上海市人民检察院还开设了《检察情况反映》专刊，以及时向上海市委市人大、市政府及有关部门反映问题，提出对策建议。此外，该检察院检委会还开设了《检委会通报—案例专刊》，即检委会审议或者选择重大疑难案件、新类型案件和典型工作经验，以通报形式发布，由下级检察院参照执行。

　　（三）不断优化检委会对检察业务管理的决策指导

　　按照高检院《关于加强案件管理的规定》的要求，目前不少地方检察院已经形成多项长效机制。如笔者所在单位建立了案件质量督查制度。案件质量督查是在检委会的授权下，由专门内设机构（研究室）代表检委会对本院各业务部门办案质量情况进行检查和监督，主要通过检查已经办结的案件材料，复核相关法律文书，提出案件质量的审查意见，形成季度案件质量督查报告提请检委会审议。检委会每季度在总结分析本院案件质量检查情况的基础上，对当前影响办案质量的实体、程序等问题提出解决和改进的指导意见，并以“检委会通报”形式下发全院贯彻执行。同时，检委会针对案件督查报告在一定时期内集中反映的争议较大的法律适用典型疑难问题，责成相关责任部门进行研究分析，提出适用法律的意见和建议，形成专题调研报告，及时报告上级检察院，以为正确适用法律，统一执法尺度提供有益参考。

　　三、强化检委会业务决策职能的主要路径

　　当前司法实践中检委会业务决策职能作用尚未得到充分体现，为此，有必要研究探讨深化完善检委会制度、强化检委会业务决策职能的主要路径。

　　（一）切实加强对重大疑难复杂案件的审查把关

　　当前，基层检委会在审议决定案件中普遍存在“讨论程序性案件多、讨论疑难复杂案件少”的现象。{3}所谓“程序性处理案件”，是指根据我国《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》等有关法律、司法解释及其他规定，应当提请检委会决定的案件，实践中较为常见的是存疑不起诉、相对不起诉等案件。而大多数相对不起诉案件事实简单清楚、犯罪情节轻微、适用法律没有争议，提请检委会决定，只是法定的必经程序而并非是因为案件本身的重大疑难复杂性。检委会审议决定重大案件是各级检委会的法定基本职能，直接关系检委会职能作用的发挥，关系检察决策民主科学，关系检察机关执法办案水平。因此，当前检委会应当加强对重大疑难复杂案件的审议。

　　一是正确界定“重大案件”的标准。高检院对检委会的议案范围，从《人民检察院组织法》规定的“重大案件”拓展到了《人民检察院检察委员会组织条例》规定的“重大、疑难、复杂案件”，再细化到《人民检察院检察委员会议事和工作规则》规定的“重大社会影响、重大意见分歧、抗诉类、复议类等案件”。但对于何谓“重大案件”并无解释。笔者认为应当从案件决定程序、案件诉讼类型、案件严重程度、案件社会影响以及案件疑难复杂程度等因素进行综合考量，避免仅从诉讼程序决定议案范围的单一认定做法，从而确保真正的重大疑难复杂案件进人议案范围。。

　　二是注意将“有重大社会影响的案件”纳入议案范围。这类案件主要包括上级领导交办的重大案件、有关组织协调的案件、社会广泛关注的热点敏感案件等，其往往涉及国家政治、经济安全和人民群众切身利益，容易引发社会矛盾、影响社会稳定。这类案件通过检委会集体讨论，可以全面考量各种因素，排除干扰阻力，确保案件得到依法公正处理。

　　三是增加“疑难复杂”案件讨论比例。办案机关对案件定性处理有重大意见分歧的，或者法律适用中具有普遍性、典型性的案例，为统一执法尺度、准确适用法律，还应提请检委会审议决定。此外，对于立法新增罪名或者司法实践中没有处理的新类型案件，其处理情况对今后的执法办案具有指导意义的，也应提请检委会审议决定。

　　（二）切实加强对检察业务工作的宏观指导

　　当前，基层检委会普遍存在“议案多、议事少”的现象，检委会议事也仅局限于审议业务规章制度。部分基层检察院单纯把检委会的职能定位在对重大、疑难案件的处理上，而把本应由检委会研究决定的一些重大事项拿到党组会、院务会上去讨论解决。检委会与党组会、检察长办公会之间的职能划分不清，弱化了检委会的宏观业务指导作用。宏观性是检委会决策的一个重要特征。因此，检察机关应把检委会宏观业务指导摆在更加突出的位置，全面发挥检委会既议案又议事的职能，做到议事和议案并重。

　　一是厘清检委会与党组会、检察长办公会各自的职责范围。检委会、党组会和检察长办公会均是检察机关的决策机构，但职责分工不同。检委会是检察业务决策机构，讨论决定重大案件和重大业务问题；党组会的职责主要是讨论和决定队伍建设、政治教育、思想、组织人事中的重大问题，并指导本机关党组织的工作；检察长办公会是协助检察长组织执行的决策机构，主要讨论和决定行政管理、后勤保障方面的重大事项。因此，只有明确检委会、党组会和检察长办公会的职责划分，各司其职，严格遵守各自的议事决策范围，从制度执行上确保应当由检委会决定的重大事项全部交由检委会审议，才能发挥检委会的宏观指导作用。

　　二是明确检委会宏观业务指导的重点。检委会要加强对在检察工作中贯彻执行国家法律、政策等重大问题的审议；加强对贯彻执行本级人大及其常委会决议等重大问题的审议；加强对贯彻执行上级检察院工作部署、决定的重大问题的审议；加强对重大业务规范性文件的审议；加强对重大专项工作和重大业务工作部署的审议。

　　三是实现从个案决定到类案指导的转变。建立案例指导制度，对于统一法律适用标准，防止执法偏差，规范自由裁量权具有重要作用，能有效减少“同案不同判”情况的发生。因此，应注意选择法律适用问题具有典型性和代表性的案件，或者属于现行法律规定比较原则的案件、可能多发的新类型或疑难案件等加强研究。

　　（三）切实加强对检察业务管理的指导

　　检察管理是运用计划、组织、指挥、协调和控制等功能，以求最大限度地发挥法律监督作用的一种国家活动。{4}检察管理分为检察业务管理、人事管理和行政管理。其中，检察业务管理是核心管理，一切检察管理工作都是围绕检察业务，为执法办案服务的。当前，“案多人少”、“质量与效率”等矛盾日益凸现，迫切需要加强建设检察业务运行和管理机制，保障和促进执法办案工作。实践中，检察业务管理决策有检察长决策和检委会决策两种方式，但普遍存在“重检察长业务管理决策、轻检委会业务管理决策”的现象，为此，要充分发挥检委会对检察业务管理机制的决策指导作用。

　　一是加强案件质量管理。一要实行质量风险预警和控制，根据检察业务发展规律，设置预警标准，重点关注不立案、立案后撤案、不批捕、不起诉、无罪判决的案件，以及检法在定性量刑方面存在重大差异的重点案件。二要形成案件评查工作的常态化机制，对群众反映强烈的涉检信访案件，容易滋生贪赃枉法、违规办案的案件要坚持定期评查、专项评查和重点评查相结合，对发现的执法方面的突出问题，检委会要及时研究采取整改措施，修订完善相关执法管理规定，改进薄弱环节。

　　二是加强案件效率管理。一要优化配置司法资源，根据形势任务的变化，及时调度和配置办案人手。二要推进案件繁简分流和办案专业化，明确简易案件和疑难复杂案件的分类标准，完善简易案件的快速办理机制，对金融犯罪、侵犯知识产权犯罪等专业性较强的案件实行专业化办案，提高办案效率。

　　三是加强案件绩效管理。要设定科学的绩效考评指标，定期对各业务部门的办案质量、效率情况进行汇总、分析和评估，并将考核结果记入办案人员的执法档案，与岗位目标考核挂钩，与评优评先、晋职晋级挂钩，坚持奖勤罚懒、奖优罚劣，有错必罚、有责必究，充分运用案件绩效考评结果，引导和激励办案人员树立质量意识、效率意识和责任意识。




【作者简介】
项谷，单位为上海市人民检察院第一分院；张菁，单位为上海市人民检察院第一分院。


【参考文献】
{1}参见《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第3条。
{2}“一个条例”是指《人民检察院检察委员会组织条例》。“七个文件”是指《人民检察院检察委员会议事和工作规则》、《人民检察院检察委员会议题标准（试行）》、《人民检察院检察委员会专职委员选任及职责暂行规定》、《关于改进和加强检察委员会工作的通知》、《最高人民检察院检察委员会秘书处工作规则（试行）》、《关于认真做好最高人民检察院检察委员会决定事项督办落实工作的通知》和《关于加强和改进最高人民检察院检察委员会工作的意见》。
{3}以湖南为例，2007年至2009年3年里，基层院提交检委会讨论的案件类型中，作不起诉处理的案件约为90%，复杂疑难案件约占10%
{4}王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，中国检察出版社2008年版，第518页。