完善司法警察参与执行工作的构想

【摘要】司法警察参与执行是法律赋予的职责，但执行工作是一个长期困扰法院的难题，如何解决这个难题，理论界及司法界作了诸多思考及尝试，包括法院改革设立执行局和执行长制度，但各项改革都很难突破体制的束缚，也未能从根本上解决问题。笔者认为，执行工作改革应充分了解人民法院的性质和执行权的本质属性，正视执行工作内部人员编制、保障机制等和外部影响执行工作的社会环境，及执行人员的法律素养，从而解决理论上的误区，从根本上解决执行工作。由司法警察全面行使执行权，这样既有利于执行工作的开展，又有利于司法警察建设。
【关键词】司法警察；参与执行；构想
【写作年份】2011年


【正文】

　　执行难作为困扰法院工作的一种顽疾，引起全国法院系统的重视，为此法院还专门设立了执行局，实行双重管理的方法，取得了一定的效果，但是还没有从根本上解决。笔者认为，在目前我国法院执行机构体制近期内不会改变的情况下，加大司法警察参与执行工作的力度，对攻克执行难问题具有重要的意义。从实践来看，司法警察参与执行具有反应迅速、抗打击能力强等特点，能充分向被执行人直观展现强制性、倾斜性，迫使服从性，也更具有威慑力和社会效果。从根本上说，法警参与案件执行，还是维护社会主义法制权威的客观需要，本文试就如何完善司法警察参与执行工作谈几点粗浅的看法。

　　一、当前司法警察参与执行工作中存在的问题及原因

　　1、越位现象不同程度存在，违法、不规范办案现象在许多基层法院经常出现。少数法院因为人员紧张、案件数量多等原因，出现了司法警察“独立”执行案件的问题，在我国的法律法规尚未作出明确规定之前，司法警察在执行中的工作只能说是“参与”、“参加”，所起的作用是辅助性的，这就要求参与执行的司法警察要站好位而不能越位。

　　2、司法警察对参与案件执行积极性不高，不能摆正自己的位置。个别司法警察认为执行案子与自己无关，是执行员的事，司法警察只是个配角，执行案子办好办不好无所谓，工作积极性不高。部分警员对执勤中“陪同”的配角有抵触思想，对执行现场的环境、情况疏于分析；疏于做好前期警务保障的准备工作，认为这些是执行员应注意的事情，执行员怎么说就怎么做，无需去想如何共同做好执行工作，对执行中可能出现的突发事件认识不足，使得执行现场维持秩序工作不到位等等。

　　3、方法简单、粗暴执法，滥用强制执行措施。执行工作中，法警对被执行人适用强制措施不规范，对执行过程中，一有被执行人阻碍执行工作，法警通常即采取强制执行措施，对于拘留这种限制人身自由的强制执行措施的适用手续是否完备？在什么情形下适用，不闻不问。以及给被执行人加带械具等强制措施适用的随意性大，忽视了依法办案的准则和要求，违背法律规定，不仅不利于执行工作的开展，也容易激化矛盾，导致司法不公。

　　4、执行局和法警队的协调工作不够好。我国民事诉讼法规定，执行工作由执行员完成，目前司法实践中，司法警察在案件执行中的从属地位容易使负责执行工作的业务庭对法警工作的忽视，疏于和法警的互相沟通，仅以一张派警命令，要求法警出警协助，这样容易使司法警察在出警时因不了解案情的复杂性，导致在执行工作中的被动牵制局面，不利于搞好执行现场的警务保障工作。

　　5、司法警察在执行案件中警务保障滞后。主要体现在现场秩序的维持和被执行标的物管理上存在的瑕疵。这里有多方面的因素问题，不仅仅是执法环境的因素，也包括执法现场的指挥调度力度不够，对执行案件过程中随时可能出现的突发事件的处理准备不充分，司法警察对案件执行中的警务保障能力存在隐患，表现在对执行警务时思想的麻痹，行动散漫无边际、未按规定着装，执行警务时随意闲聊、嬉戏打闹现象时有出现。对查封、扣押的物品不注意清点造册，随意堆放疏于看管、保存，造成查封物品丢失。执行现场被冲击，执行人员和法警被不法分子殴打，甚至被非法扣留的事件时有发生，这都说明司法警察的安全警务保障和协助执行能力仍需有待提高。

　　二、司法警察参与执行的法律依据及职责范围

　　《人民法院司法警察暂行条例》第三条规定，人民法院司法警察的任务是通过行使职权，预防、制止和惩罚妨碍审判活动的违法、犯罪行为；第七条第一款第四项、第六项规定，人民法院司法警察执行传唤、拘传、拘留；参与对判决、裁定的财产查封、扣押、冻结或没收活动。最高人民法院《关于人民法院执行工作的若干规定（试行）》有关执行机构及其职责中规定“执行公务时，应向有关人员出示工作证和执行公务证，并按规定着装。必要时应由司法警察参加。”可见司法警察参与执行工作有其法律依据，是法律赋予司法警察的职责。法院的执行工作实践也证明了司法警察是执行工作强有力的后盾，是一支不可替代的力量。司法警察参与执行有利于更好地适用强制措施。执行工作固然需要耐心细致的法制教育，动之以情、晓之以理，但强制措施是不可缺少的。《人民警察条例》赋予了人民警察在执行公务中特有的持有警具、警械和枪支的权利，对使用武器也作出相应的规定，这为司法警察处理突发事件提供了强有力的法律保障。也使得由司法警察执行搜查、查封和扣押被执行财产、拘留违法人员等任务更加符合我国的国情。

　　需要指出的是，根据最高人民法院有关规定，负责执行工作的主体，应是专门的执行工作机构，司法警察只是全部执行力量的一部分，执行工作“必要时应由司法警察参加”。由此，我们在理解“法警参与执行”这一概念的定义时，必须不能忽视“在专门执行机构的主持下，必要时由人民法院司法警察参与对生效法律文书予以执行”。

　　司法警察作为人民法院的一支司法保障力量，在参与执行中应当密切配合执行人员的工作，在法官的指令下履行好自己的任务和职责。具体包括：

　　1、维护执行现场的秩序，保障执行工作的顺利进行。无论是一般执行案件，还是大规模强制执行，法警应当维持好现场秩序，做好现场警戒工作，确保执行工作有条不紊地顺利进行。

　　2、保障执行人员的人身及各种文书、装备的安全。在司法实践中，执行工作情况复杂，危险性较大，持别是要司法警察参与执行的案件，案情往往更为复杂。如果出现当事人暴力抗法、聚众闹事、围攻执行人员或其它紧急情况时，司法警察要发扬不怕牺牲、勇于奉献的精神，保证执行人员及各种文书、装备的安全，并努力疏导，化解矛盾，促进案件的顺利执行。

　　3、看护好查封、扣押、冻结和没收的财产与物品，防止被执行人或他人抢夺、损坏。

　　4、制止被执行人及其他人的违法行为，依法采取搜查、拘传、拘留等强制措施。在作出强制执行措施决定后，法警应依法及时、迅速、稳妥地采取强制措施。

　　5、及时正确处理各种突发事件。在实际参与执行过程中，司法警察的工作任务还不止这些，如协助查找被执行人的下落，监管被执行物资的转移，代行书记员作执行笔录等等。

　　三、司法警察在参与执行案件中的地位及作用

　　案件的执行是人民法院对案件审理的延续，属于人民法院的审判职能工作之一，执行作用是通过行使法律赋予司法警察的职权，维护社会主义的法制，维护人民法院的审判秩序，预防、制止和惩治妨碍审判活动的违法犯罪行为，保障审判工作的顺利进行，确保国家法律的尊严和审判机关的权威不受侵犯。依据有关法律规定，法官对诉讼案件行使审判权和执行权，在诉讼活动中处于主导地位。司法警察没有审判权和执行权，不能对案件的执行与否，执行回转或终止执行等裁判行为行使决定权，它协助执行人员的工作，依据执行人员作出的有效裁定文书对拒不履行义务的当事人采取强制执行措施，在诉讼活动中处于从属地位。司法警察负担强制执行的所有外部任务，而身为法官的执行员负责就案件的执行，制作裁判文书和发出执行命令，司法警察根据执行法官的裁定和具体指令，依照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定实施执行措施。当然由于司法警察警务工作带有国家强制性，这决定了司法警察工作的对抗性，它的性质属于准军事化组织。作为警察中的特殊警种之一，司法警察有权对干扰、妨碍一切审判活动的单位法人和公民的行为采取排除妨碍，消除影响的强制措施。在审判活动中对人身、财产行使的强制措施是他人无权代为行使的，此项权力的行使只属于司法警察。即执行实施权的警务化。司法警察的职责依据《人民法院司法警察条例》的规定，它的权力行使必须严格符合法律的规定，依法接受监督，滥用职权将导致司法腐败，玷辱法律神圣的威严。

　　四、对完善司法警察“参与执行”工作的构想

　　随着我国经济社会的发展，经济纠纷的不断增多，执行工作的压力越来越大，对法警参与执行的能力也提出了更高的要求，而目前法警也存在着法律知识不够丰富、人员水平参差不齐等原因，所以提高司法警察素质，规范执行参与工作已经刻不容缓，笔者认为可以从以下几个方面着手：

　　一是加强队伍建设，切实提高司法警察的素质。一方面，作为法警来说，在法院中主要属于辅助地位，但是在审判、执行、安全保卫等都离不开法警的参与，并且作为法警还带有一定的危险性，这就需要加强对其的思想教育，树立英勇奋战，不怕牺牲、服从命令、服从大局的意识；还要要求法警在工作中时刻保持高度的警惕性和敏感性，提高防范意识，增强保密意识，提高业务素质。另一方面，业务熟练是做好法警工作的基本条件，作为司法警察，既要懂“法”又要懂“警”，这样才能适应法院新形势的需要，即做到法律业务与警务技能并重。

　　二是整合司法警察队伍，加强规范管理。目前我国基层法院警力严重不足，根据有关规定，法警人数应占法院编制的12%，而大部分基层法院的法警人员只占编制的7%左右。有些法院将法警安排在各庭、科室兼任书记员、驾驶员、打字员等，警力分散，很多不得不采取向社会招聘临时工的方法补充警力，造成了法警队伍的管理混乱和警员素质的参差不齐，严重影响了司法警察参与执行的效率和作用。所以应根据新形势的要求，重视法警队伍的组织建设，配齐法警人员，严格双重领导、编队管理，并根据其性质、任务和参与执行工作的实际，按照规定要求，完善其内设机构，建立统一组织、统一指挥的司法警察管理体系，使法警队伍做到召之即来，来之能战，战之能胜。

　　三是在适当时机实行执行工作警务化。这虽然在目前属于一种探索，但随着法警在执行工作所发挥的日趋重要的作用，法警由“参与”到“总揽”逐渐成为一种趋势，湖南、河南、广东、山东等一些法院大胆进行了诸如此类的尝试。他们中不少法院的执行人员基本是清一色的穿警服的司法警察，实行半军事化管理，实行统一指挥、统一作战，常常能形成重拳，形成合力，对被执行人保持着一种威慑感，据来自这些法院的消息，他们的执行工作已进入有序的良性循环之中。

　　推行执行工作警务化就是将执行实施权由司法警察承担，但同时并不废除执行庭(局)，现有的执行庭（局）承担执行裁决权，这样分工，就能在执行机构内部建立一个完善的分权制约机制，形成裁判人员与执行人员有章可循、分工负责、互相配合、互相制约的公正与效率并重的新机制。河南省夏邑法院按此模式成立司法警察局，承担强制执行工作，原执行庭变更执行督导庭专司执行工作的裁判重大问题的决定和监督，执行取得显著成效，执行工作步入正轨。

　　推行执行工作警务化就要在法院机构上进行改革。按照中央11号文件，最高法院要求执行机构的人数为法院控编人数的15%，而司法警察的人数配备最高院要求为法院控编人数的12%，两者合计为27%，现在许多法院由于各种原因都无法达到这个职数，而执行工作警务化就能很好解决这个问题，两项工作有20%的警力就足以胜任，既简政又精兵。执行工作警务化后的机构可称为司法警察局，内设讼事司法警察，执行司法警察及办公室，讼事司法警察的主要职责，服务各项审判，如提押、看管、送达、值庭等。执行司法警察的主要职责，执行各类案件，强制措施、包括民事案件执行、行政案件执行、刑事附带民事案件执行、非诉案件和其他文书的执行。死刑由讼事司法警察和执行司法警察共同承担，办公室负责警用装备和警衔管理，组织教育训练及机关的安全保卫。在原执行机构有审判职称的，不愿继续从事执行工作的，可调整到审判庭工作，符合评授警衔条件的，愿从事司法警察工作的授警衔编队管理。对在法院机构改革中，不适宜干法官工作而适宜干执行工作的分流到司法警察队伍中来，按规定评授警衔，这不但可以提高法官的整体素质，也是对司法警察的警力不足的有效补充。

　　有人认为，推行执行工作警务化后会降低执行工作的执法水平，对现行法律突破太大，故不宜采用。实践中，执行工作警务化不会削弱执行工作的裁判职能，因为仍是由法官组成的执行督导庭负责此项工作，司法警察承担的是执行实施权，只要把好司法警察任执行员关，即司法警察要通过严格资格考试关，是完全可以保证执行队伍的执法水平。虽然执行人员和司法警察的任职资格、职责有所区别，但我国相关法律并无明确规定执行人员必须由谁来担任。我们认为，只要司法警察具备一定的法律业务知识，通过执行员资格考试，完全可以依据法律任命为执行员，执行工作警务化与法律并无冲突，事实上现在各级法院在任命执行员上存在随意性现象，而如果在省或全国范围内实行执行员资格考试的制度会有效克服这一现象，从而加强执行队伍的正规化建设，确实有效地提高执行队伍的执法水平。




【作者简介】
陈林，单位为扬州市邗江区人民法院。