论司法权的独立与制约

论文摘要：本文主要分析了司法权的独立和司法权的制约的基本内容。通过考查司法实践中的具体情况，笔者详细分析了确保司法权独立的意义和措施、制约司法权的意义和措施以及二者之间的关系。在此基础上，笔者认为，在法律指导下的司法权独立与制约并不矛盾，司法权的独立旨在防止立法权、行政权和不当人情关系影响司法权公正行使；司法权的制约旨在防止司法权被恣意行使，二者有机结合是司法公正的坚实基础。
关键词：司法权的独立 司法权的制约

法律作为社会和国家普遍遵从的规范，调整着社会关系和人的行为。法律发挥这一作用的方式通常有两种：一种是公民自觉遵守法律，适用法律解决相互之间的纠纷，包括协商、调解和仲裁；另一种是司法机关以国家强制力为后盾，适用法律处理各种案件，即司法权的行使。随着我国市场经济的发展，我国社会关系也呈现出多样性的特征，司法权的行使在解决社会矛盾中的作用日益突出。因为司法权的行使必须遵循严密的程序制度，有公开明确的法律作依据，司法权的行使结果能充分体现正义的价值，使得司法成为各种社会纠纷普遍的解决方式，是整个权利救济的最后保障。然而，在现实中，我国的司法权的行使并不能完全按照理论上所设计的或法律上所规定的程序和要求行使。由于认识和体制上的原因，司法权的行使受到来自国家、社会各个行业包括行政机关、社会团体和公民个人的方方面面的干涉和阻挠，这些干涉者为自身利益随意插手司法机关的正常工作，严重违背宪法规定，阻挠案件的公正处理，歪曲社会正义，破坏了司法机关的公正形象。因此，在法治进程中，维护司法权的公正行使是使社会行为规则最终确立并被普遍遵守的关键。

维护司法权的公正行使当首先保证司法权的独立行使。司法独立是司法公正的前提。司法权独立是指司法机关独立于其他机关、团体和个人，司法机关行使其职权只服从法律，不受任何其他机关、团体和个人的干涉。 孟德斯鸠在《论法的精神》中指出：“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由就不存在了；如果司法权和立法权合而为一，则将对公民的生命和自由实行专断的权力，因为法官就是立法者，如果司法权和行政权合而为一，法官便握有压迫者的力量。”司法权是一种限制公权力和私权利不当行使的权力，其中包括司法权本身的不当行使。因此，司法权必需独立于行政权的影响，独立于人情因素的影响，独立于社会舆论的影响，独立于司法人员自身的感情因素的影响，只忠实于法律和事实。由此可见，司法权的独立包括了两方面的内容：

（一）行使司法权的主体独立我国行使司法权的主体是人民检察院和人民法院。主体独立有以下几层含义：1、人事关系的独立我国宪法第126条和第131条分别规定，人民法院和人民检查院依据法律的规定独立的行使审判权和检查权，不受任何的行政机关，社会团体，个人的干涉。司法机关与其他行政机关同是产生于国家权力机关的职能部门，只对国家权力机关负责并接受其监督，与其他行政机关没有职权交叉，业务重叠。但这并不代表人事关系上的独立。根据我国宪法规定，各级法院院长、检察院院长的任命与罢免由同级人民代表大会决定，而地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关。同时，由于中国长期以来形成的“人治”传统的影响，使得地方政府的某些官员任意撤换不按其意思办事的司法机关工作人员，任意在司法机关中安置与其有利益关系的人。虽然《法官法》、《检察官法》对法官、检察官的任免条件有明确的规定，但对违法任命或免职法官、检察官的行为缺乏硬性的规制措施，进而地方政府对司法机关的人事结构的影响好坏，在很大程度上取决于人大常委会成员的法治观念高低。虽然司法机关工作人员的任免只有这一条途径，但也正是因为缺乏对这一途径的有效约束，司法机关只能接受人大常委会的人事任免，而没有与之相对应的抗辩权力，从而在一定程度上导致了司法人员队伍上的不稳定因素增加。法律支配权力是法治的根本。因此，笔者认为应保持司法机关人事制度上一定的独立性，即，应将法官、检察官的任免纳入法律监督的范围，进一步细化法官、检察官的任免条件和程序，对违法任免法官、检察官的行为，司法机关及相关人员应有申诉权和抗辩权，由上一级司法机关负责司法机关人事任免事宜的违宪审查，并由上一级司法机关对违法任免行为向其同级人民代表大会提出纠正建议。

2、财政关系的独立汉密尔顿曾说过：“就人类的天性的一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权，在任何置司法人员的财源于立法机关的不时施舍之下的制度中，司法权和立法权的分立将永远无从实现。”在我国，司法机关的各项经费有赖于地方政府的财政拔款，地方政府因而有了干预司法权行使的便利，司法机关也因此不能真正独立行使职权。纵观所有涉及地方政府领导人犯罪的案件，几乎没有一起是同级司法机关首先提出追究的。甚至在一些地方司法机关还成了地方政府的“打手”。1996年河南省时任舞钢市市委书记的李长河在报复揭发其违纪行为的吕净一的过程中，授意舞钢市司法机关编造罪名，伪造证据，以“贪污公款3000元”判处吕净一有期徒刑一年。这种歪曲事实，滥用职权的行为除有中国长期以来的“人治”因素根深蒂固的原因外，主要的原因还是在于地方政府是司法机关的唯一财政来源，司法机关不得不无条件服从地方政府的决定。当前，我国的地方法院都是由地方政府财政支出，地方法院的司法活动难以摆脱地方政府的干扰，带上了很浓厚的政府色彩，还无法形成真正的司法独立。舞钢市法院、检察院的行为就是这种体制的副作用下滋生出来的毒瘤。司法机关的独立的实现，必须先要断绝这种生存上的依附关系，也就是说，必须给司法机关以完全独立于地方政府的财政来源。联合国大会《关于司法机关独立的基本原则》第7条规定：“向司法机关提供充足的资源，以使之得以适当地履行其职责，是每一会员国的义务。”只有司法机关的生存独立了，才能有司法权行使上的独立。

3、内部隶属关系的独立司法机关内部隶属关系的独立指司法人员在办案过程中，非因违反法律规定，不受所属部门上级领导个人意见的干涉，办案机关不受所属上级机关的干涉，仅依据法律和事实作出理性的判断和决定。然而，我国的审判制度中的人民法院独立行使审判权，一直被传统的法学理念理解为是人民法院作为一个整体而独立行使审判权，不是法官或者合议庭独立行使审判权。在这种法学理念的指导下，法院审理案件实行的是行政领导的层层审批制，从案件的受理到最后的判决整个审理过程贯穿了领导的审批、指示；而且，不仅如此，如果领导对案件的判决意见与合议庭意见不一致时，往往利用其行政权力要求对案件进行“扩大研究”，从而使没有参加庭审的法官参加案件的判决意见的发表；或者，行政领导在合议庭进行合议的环节就对合议庭的部分成员透露出自己对案件的看法，而合议庭成员往往考虑到领导对自己工作和前途的制约作用而努力为讨好领导而把领导的意见当作自己的意见在合议时发表；这些做法都严重影响了合议庭作为一个法定审判组织的独立审判权的依法行使。

4、职能上独立检察院与法院虽然在行使司法权的目的上是一致的，但在职能上各自是独立的。检察院作为公诉机关，代表国家指控犯罪或侵犯国家财产所有权的行为，在其职权范围内，决定起诉与不起诉、起诉的罪名、起诉的对象等内容，不受外界的干涉；人民法院作为审判机关，代表国家对案件进行审理，依据法律和事实，作为合法、公正的判决，不受外界的干涉。人民检察院作为国家法律监督机关，对人民法院的审判活动有监督的权力。但这种监督只是一种建议权，而不是一种高于审判权的权力；只是一种对法院违法行为的监督权，而不是一种要求法院按其意思作出判决的权力。即使法院采纳了检察院的建议或接受了检察院的监督，也不是按检察院的意思办事，而是遵守法律的行为，是服从法律所体现的国家意志，而非某个单位的意志或个人的意志。所以，检察院只能在法律授权的范围内，依法行使监督权，不能代行审判权或干涉审判权的行使。人民法院作为审判权的主体，应严格遵守审判权启动被动性的原则，只能就检察院的起诉内容作出判决，而不能对检察院没有起诉，但确实存在的犯罪事实作出判决。人民法院在审理过程中发现有新的犯罪事实，只能向检察院移交相关证据材料，而不能指令检察院提出起诉，或在检察院没有起诉的情况下，自行作出判决，但这并不排除人民法院可以对检察院所起诉的被告人宣告无罪。人民法院与人民检察院虽然同是行使司法权的机关，但二者在诉讼活动中扮演的角色不同，所起的作用不同，职能上是相互独立、相互制约的关系。确保二者职能上的独立，有利于保证司法公正，减少司法权滥用的可能。

（二）行使司法权的过程独立干涉司法权独立行使的根本目的并不是仅对司法权主体的独立性进行干涉，而是实现对司法权行使过程及结果的干涉。将与自己有密切关系的人安排在司法机关的最终目的就是为影响将来司法权的行使。因此在强调保障司法权主体的独立性的基础上，必须重视司法权行使过程的独立性。司法权的行使过程中除以事实为根据，以法律为准绳外，不应受任何地方保护势力、媒体及个人感情因素的影响。我国法律规定中仅有回避制度是为防止干涉司法权行使过程，针对司法机关内部人员而规定的。而就这一制度仍不能完全防止对司法权的不当干涉。通过2000年发生在西安市的法官“杀”院长案就可见一斑。由于该案的“受害者”是西安市中院的院长朱庆林，该案被告人杨秀清、吕西娟对该案由西安市中院审理提出异议，要求西安市中院集体回避，而不仅是院长朱庆林一人回避，但要求数次被驳回。2001年，二被告人上诉至陕西省高院，高院认为“我国刑事诉讼法律所规定的回避是指个人回避，并没有规定审判组织或审判机关回避”，维持原判。很难想像，朱院长手下的法官在行使审判权的过程中能真正站在维护社会正义的立场上，而没有顾及朱院长的意思。世界通用的回避制度尚不能防止司法权的行使受到不合理的影响，要防止其他势力对司法权行使的干涉，就只能依靠司法权行使主体自身的觉悟了。可见，要实现司法权的真正独立，关键还是难在如何保障司法权行使过程的不受干涉。笔者认为，在确保司法权主体独立的基础上，可采取如下措施保障司法权行使过程不受干涉：

1、强化司法人员队伍中的法治意识；抵制对司法权干涉的最有效的措施莫过于让司法人员积极主动地抵制来自各方面的不当干涉，同时拒绝干涉其他司法人员的职务行为。毕竟，行使司法权的行为是有法律依据，受法律保护的，而干涉行为没有法律依据，属违法行为，情节严重的还将被追究刑事责任。司法人员必须牢固树立法治意识，依法办案，而不是依领导意思办案，依人情关系办案。

2、完善司法权行使的程序规定，使各种干涉无处下手；司法程序是司法公正的保障。我国现有的相关法律对程序的规定中，规定了司法机关享有广泛的直接涉及公民基本权利的权力，但这些权力行使的程序并不严密，缺乏对权力的行使与否及是否正确行使的必要的程序上监督和规制，使各种干涉行为容易得逞。如前面提到的李长河案中，人民检察院无端对吕净一实施逮捕并超期限羁押，仅是因为身为市委书记的李长河想用这种方式报复吕净一而已。如果对这些关系到公民基本权利保护的强制措施的启动，必须有一个中立的司法机构授权和审查，则这种枉法行为是可以避免的。因此，必须进一步完善司法权行使程序的规定，使司法权处于法律程序的严密规制下，杜绝干涉行为得逞的可能性。

3、增加司法权行使过程的透明度，减少暗箱操作的可能；司法机关必须对其每一个行使司法权的行为做出理由说明，除涉及法律规定应当保密的内容外，这些说明应对当事人、当事人的辩护人或诉讼代理人及社会公众公开，这样使干涉行为很难得逞。

4、明确规定对非法干涉司法权独立行使的行为人的处罚措施。司法权独立程度是衡量我国法治水平高低的标准，它也必将成为我国法治建设成功与否、民主和法制水平高低的标准。

然而，司法权的独立不等于司法权的公正行使。孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇到界限的地方才休止。” 司法权也不例外，必须为司法权设置一个界限，以防止司法权无限度地行使，侵犯公民的合法权利。任何没有制约的权力都必然导致腐败，而失去对司法权的制约将导致更大的腐败。司法机关的错关、错判、错罚是较公民之间的侵权行为更大的恶，任何对这些错误行为的事后纠正和补偿都不能弥补其对社会价值的破坏。培根的一句名言是：“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是冒犯法律——好比污染水流，而不公正的审判，则毁坏法律——好比污染了水源”。因此，我们必须对司法权进行必要的制约。

对司法权的制约与前面反复强调的司法权的独立并不矛盾。对司法权的制约是在确保司法权独立行使的前提下，对司法权的范围、内容、行使程序、要求以及错案的避免与补救措施作出规定。这与前面提到的干涉司法权的行使有着本质的区别，体现在以下几个方面：

1、二者的目的不同；制约司法权是为了使司法权在法律范围内得以正确行使，而干涉司法则是为了使司法权按干涉人的意愿行使，这本身就是违法的，是人治的表现。

2、二者的前提不同；制约司法权是在确保司法权独立的前提下依法进行的，而干涉司法权的前提是违反宪法规定，破坏了司法权的独立。

3、二者采取的方式不同；制约司法权主要借助法律制度及司法机关内部的自我制约实现，而干涉司法权则是通过手中权力的非法行使，对司法权主体的威逼利诱来实现。

4、二者导致的结果不同；制约司法权确保了司法权的依法行使，而干涉司法权却使司法权脱离了法治的轨道，成为了人治的一种工具。

由此可见，制约司法权的行使不是干涉司法权的行使，而是在司法权独立行使的前提下，为确保司法权的正当行使而采取的各种措施。这些措施包括以下六种：

1、法律的制约马克思曾指出：“法官除了法律就没有别的上司。”法律是司法机关的权力来源，也是其权力范围的界限。司法权的行使必须与法律规定保持完全一致。任何超越法律规定的司法权的行使都是违法行为，都应受到法律的制裁。

2、人事制度的制约徒善不足以为政，徒法不足以自行，制而用之存乎法，推而行之存乎人。可见人在法治进程中重要作用。法官、检察官是法律的遵守者、宣传者、维护者，法官、检察官必须具备正确的法治意识、较高的道德素质及良好的法律素质。对法官、检察官的素质要求应高于对律师的素质要求。在一些发达国家都是这么要求法官的。如，在美国，要求必须从大学本科毕业，再入法学院学习3年，取得法律博士学位，再从事律师职业至少6年后才能担任法官；英国要求除治安法官以外的所有法官至少需有7年出庭律师的职业经历，担任高等法院法官的，须有至少10年以上出庭律师的职业经历，而要担任上诉法院法官，则必须有15年以上出庭律师的职业经历或至少曾任高等法院法官两年以上的资历；德国要求须大学毕业，完成见习，再通过两次相关的考试，取得法学工作者资格，再具备几年的律师经历，其后才能获得被任命为法官的机会；日本则更加严格，前后须参加三次相关的考试，最后也只有极少数的合格者才能被任命为法官。因此，在这些国家，作法官是所有法律职业者的理想和奋斗目标，法官的身份是一种荣誉。相对而言，我国的法官、检察官素质状况如何呢？根据最高人民法院院长肖扬于2000年6月23日在全国法院加强基层建设工作会议上讲话时说：在全国基层人民法院院长、副院长中，大学本科以上学历的只占19.1%；审判员、助审员中，大学本科以上学历的只占15.4%，属于法律本科毕业的更少。某省基层人民法院6055名法官和其他工作人员中，大学本科学历的甚少，法律硕士以上学历的一个都没有。可见，我国法官的专业素质在总体上是相当低的。即使全部都按《法官法》、《检察官法》的相关规定来选拔法官、检察官，也是不能完全适应司法工作的实际要求的。因此，改善司法队伍的素质，可借鉴外国从优秀律师中选拔法官、检察官的作法，同时借鉴外国采取的法官高薪制、法官定期交流制、法官异地任期制，以完善法官、检察官的人事制度，吸引更多优秀的律师加入司法队伍。

3、司法机关上级对下级的制约这种制约方式必须在法律允许的范围内进行，不能按个人意愿随意制约。在人民法院的组织体系中，上级法院通过二审程序、审判监督程序、死刑复核程序维持下级法院的正确的判决和裁定，纠正其错误判决和裁定，实现对下级法院的制约，而不是直接插手下级法院正在审理的案件，并指令下级法院服从。在人民检察院的组织体系中，上级检察院对下级检察院是领导与被领导的关系，形成对下级检察院的直接制约关系。

4、司法人员良知的制约法官的严肃态度和中立立场是司法独立的根基。美国纽约州上诉法院首席法官爱德华揭示了美国法官的普通理念：美国司法的权威来自对自身权力的限制。司法人员自觉且自绐至终地遵守法律、维护法律的权威、拒绝任何不合理的干涉，是司法公正的根本保证。但司法人员的良知因其不可预测性及不稳定性，要保障司法公正的实现还必须在很大程度上借助法律制度的完善与制约。

5、人民检察院与人民法院之间的相互制约人民检察院作为法律监督者，对人民法院的制约体现在两个方面。一是依法对人民法院的审判活动是否合法进行监督，对发现的违反诉讼程序的审判行为，有权向人民法院提出纠正意见。二是依法对人民法院的判决、裁定是否正确实行监督，对人民法院确有错误的判决、裁定，有权提出抗诉。人民法院对人民检察院的制约体现在：一是对人民检察院提起公诉的案件依法进行庭前审查，对不符合开庭审判条件的，裁定终止审理或者不予受理。二是对人民检察院提起公诉的案件，经审理查明被告人无罪的，或者指控证据不足，不能认定被告人有罪的，依法作出无罪判决。三是对人民检察院没有提起公诉，人民法院认为应追究相关行为人刑事责任的，可直接受理，或移送公安机关立案侦查。




6、当事人申诉权、上诉权的制约司法权的行使直接关系到案件当事人的切身利益，因而，案件当事人对司法权是否正当行使有最直接的判断。赋予案件当事人对不当行使的司法权，提出申诉或上诉的权利，有利于及时纠正各种不正当行使司法权的行为，及时保障公民的合法权益。

7、人大的质询、监督权的制约地方各级人民代表大会是国家权力机构，对司法机关的工作有监督权。但这种监督权绝不是可以插手司法机关正常工作的权力，只对司法机关就某些问题提出质询的权力。

司法权的独立与对司法权的制约是确保司法权正当行使不可或缺的两个方面。二者有机结合是司法公正的坚实基础。司法权的独立旨在防止立法权、行政权和不当人情关系影响司法权公正行使；司法权的制约旨在防止司法权被恣意行使。过去，我们更多地强调保持司法权的独立行使，而忽略了对司法权正当行使的监督与制约。其实，放纵的司法权与不独立的司法权都是法治社会所排斥的。法治要求的是正当的、有利于保护公民合法权益的司法权。这种司法权独立于个人的自由意志，只服从法律的规定，并受法律及执法者个人良知的制约。因此，在强调司法权的独立的同时，重视对司法权的制约同样重要，只是这种制约是以法律和良知为基础的。

中山大学法学院·刘小君

论文摘要：本文主要分析了司法权的独立和司法权的制约的基本内容。通过考查司法实践中的具体情况，笔者详细分析了确保司法权独立的意义和措施、制约司法权的意义和措施以及二者之间的关系。在此基础上，笔者认为，在法律指导下的司法权独立与制约并不矛盾，司法权的独立旨在防止立法权、行政权和不当人情关系影响司法权公正行使；司法权的制约旨在防止司法权被恣意行使，二者有机结合是司法公正的坚实基础。

关键词：司法权的独立 司法权的制约

法律作为社会和国家普遍遵从的规范，调整着社会关系和人的行为。法律发挥这一作用的方式通常有两种：一种是公民自觉遵守法律，适用法律解决相互之间的纠纷，包括协商、调解和仲裁；另一种是司法机关以国家强制力为后盾，适用法律处理各种案件，即司法权的行使。随着我国市场经济的发展，我国社会关系也呈现出多样性的特征，司法权的行使在解决社会矛盾中的作用日益突出。因为司法权的行使必须遵循严密的程序制度，有公开明确的法律作依据，司法权的行使结果能充分体现正义的价值，使得司法成为各种社会纠纷普遍的解决方式，是整个权利救济的最后保障。然而，在现实中，我国的司法权的行使并不能完全按照理论上所设计的或法律上所规定的程序和要求行使。由于认识和体制上的原因，司法权的行使受到来自国家、社会各个行业包括行政机关、社会团体和公民个人的方方面面的干涉和阻挠，这些干涉者为自身利益随意插手司法机关的正常工作，严重违背宪法规定，阻挠案件的公正处理，歪曲社会正义，破坏了司法机关的公正形象。因此，在法治进程中，维护司法权的公正行使是使社会行为规则最终确立并被普遍遵守的关键。

维护司法权的公正行使当首先保证司法权的独立行使。司法独立是司法公正的前提。司法权独立是指司法机关独立于其他机关、团体和个人，司法机关行使其职权只服从法律，不受任何其他机关、团体和个人的干涉。 孟德斯鸠在《论法的精神》中指出：“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由就不存在了；如果司法权和立法权合而为一，则将对公民的生命和自由实行专断的权力，因为法官就是立法者，如果司法权和行政权合而为一，法官便握有压迫者的力量。”司法权是一种限制公权力和私权利不当行使的权力，其中包括司法权本身的不当行使。因此，司法权必需独立于行政权的影响，独立于人情因素的影响，独立于社会舆论的影响，独立于司法人员自身的感情因素的影响，只忠实于法律和事实。由此可见，司法权的独立包括了两方面的内容：

（一）行使司法权的主体独立我国行使司法权的主体是人民检察院和人民法院。主体独立有以下几层含义：1、人事关系的独立我国宪法第126条和第131条分别规定，人民法院和人民检查院依据法律的规定独立的行使审判权和检查权，不受任何的行政机关，社会团体，个人的干涉。司法机关与其他行政机关同是产生于国家权力机关的职能部门，只对国家权力机关负责并接受其监督，与其他行政机关没有职权交叉，业务重叠。但这并不代表人事关系上的独立。根据我国宪法规定，各级法院院长、检察院院长的任命与罢免由同级人民代表大会决定，而地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关。同时，由于中国长期以来形成的“人治”传统的影响，使得地方政府的某些官员任意撤换不按其意思办事的司法机关工作人员，任意在司法机关中安置与其有利益关系的人。虽然《法官法》、《检察官法》对法官、检察官的任免条件有明确的规定，但对违法任命或免职法官、检察官的行为缺乏硬性的规制措施，进而地方政府对司法机关的人事结构的影响好坏，在很大程度上取决于人大常委会成员的法治观念高低。虽然司法机关工作人员的任免只有这一条途径，但也正是因为缺乏对这一途径的有效约束，司法机关只能接受人大常委会的人事任免，而没有与之相对应的抗辩权力，从而在一定程度上导致了司法人员队伍上的不稳定因素增加。法律支配权力是法治的根本。因此，笔者认为应保持司法机关人事制度上一定的独立性，即，应将法官、检察官的任免纳入法律监督的范围，进一步细化法官、检察官的任免条件和程序，对违法任免法官、检察官的行为，司法机关及相关人员应有申诉权和抗辩权，由上一级司法机关负责司法机关人事任免事宜的违宪审查，并由上一级司法机关对违法任免行为向其同级人民代表大会提出纠正建议。

2、财政关系的独立汉密尔顿曾说过：“就人类的天性的一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权，在任何置司法人员的财源于立法机关的不时施舍之下的制度中，司法权和立法权的分立将永远无从实现。”在我国，司法机关的各项经费有赖于地方政府的财政拔款，地方政府因而有了干预司法权行使的便利，司法机关也因此不能真正独立行使职权。纵观所有涉及地方政府领导人犯罪的案件，几乎没有一起是同级司法机关首先提出追究的。甚至在一些地方司法机关还成了地方政府的“打手”。1996年河南省时任舞钢市市委书记的李长河在报复揭发其违纪行为的吕净一的过程中，授意舞钢市司法机关编造罪名，伪造证据，以“贪污公款3000元”判处吕净一有期徒刑一年。这种歪曲事实，滥用职权的行为除有中国长期以来的“人治”因素根深蒂固的原因外，主要的原因还是在于地方政府是司法机关的唯一财政来源，司法机关不得不无条件服从地方政府的决定。当前，我国的地方法院都是由地方政府财政支出，地方法院的司法活动难以摆脱地方政府的干扰，带上了很浓厚的政府色彩，还无法形成真正的司法独立。舞钢市法院、检察院的行为就是这种体制的副作用下滋生出来的毒瘤。司法机关的独立的实现，必须先要断绝这种生存上的依附关系，也就是说，必须给司法机关以完全独立于地方政府的财政来源。联合国大会《关于司法机关独立的基本原则》第7条规定：“向司法机关提供充足的资源，以使之得以适当地履行其职责，是每一会员国的义务。”只有司法机关的生存独立了，才能有司法权行使上的独立。

3、内部隶属关系的独立司法机关内部隶属关系的独立指司法人员在办案过程中，非因违反法律规定，不受所属部门上级领导个人意见的干涉，办案机关不受所属上级机关的干涉，仅依据法律和事实作出理性的判断和决定。然而，我国的审判制度中的人民法院独立行使审判权，一直被传统的法学理念理解为是人民法院作为一个整体而独立行使审判权，不是法官或者合议庭独立行使审判权。在这种法学理念的指导下，法院审理案件实行的是行政领导的层层审批制，从案件的受理到最后的判决整个审理过程贯穿了领导的审批、指示；而且，不仅如此，如果领导对案件的判决意见与合议庭意见不一致时，往往利用其行政权力要求对案件进行“扩大研究”，从而使没有参加庭审的法官参加案件的判决意见的发表；或者，行政领导在合议庭进行合议的环节就对合议庭的部分成员透露出自己对案件的看法，而合议庭成员往往考虑到领导对自己工作和前途的制约作用而努力为讨好领导而把领导的意见当作自己的意见在合议时发表；这些做法都严重影响了合议庭作为一个法定审判组织的独立审判权的依法行使。

4、职能上独立检察院与法院虽然在行使司法权的目的上是一致的，但在职能上各自是独立的。检察院作为公诉机关，代表国家指控犯罪或侵犯国家财产所有权的行为，在其职权范围内，决定起诉与不起诉、起诉的罪名、起诉的对象等内容，不受外界的干涉；人民法院作为审判机关，代表国家对案件进行审理，依据法律和事实，作为合法、公正的判决，不受外界的干涉。人民检察院作为国家法律监督机关，对人民法院的审判活动有监督的权力。但这种监督只是一种建议权，而不是一种高于审判权的权力；只是一种对法院违法行为的监督权，而不是一种要求法院按其意思作出判决的权力。即使法院采纳了检察院的建议或接受了检察院的监督，也不是按检察院的意思办事，而是遵守法律的行为，是服从法律所体现的国家意志，而非某个单位的意志或个人的意志。所以，检察院只能在法律授权的范围内，依法行使监督权，不能代行审判权或干涉审判权的行使。人民法院作为审判权的主体，应严格遵守审判权启动被动性的原则，只能就检察院的起诉内容作出判决，而不能对检察院没有起诉，但确实存在的犯罪事实作出判决。人民法院在审理过程中发现有新的犯罪事实，只能向检察院移交相关证据材料，而不能指令检察院提出起诉，或在检察院没有起诉的情况下，自行作出判决，但这并不排除人民法院可以对检察院所起诉的被告人宣告无罪。人民法院与人民检察院虽然同是行使司法权的机关，但二者在诉讼活动中扮演的角色不同，所起的作用不同，职能上是相互独立、相互制约的关系。确保二者职能上的独立，有利于保证司法公正，减少司法权滥用的可能。

（二）行使司法权的过程独立干涉司法权独立行使的根本目的并不是仅对司法权主体的独立性进行干涉，而是实现对司法权行使过程及结果的干涉。将与自己有密切关系的人安排在司法机关的最终目的就是为影响将来司法权的行使。因此在强调保障司法权主体的独立性的基础上，必须重视司法权行使过程的独立性。司法权的行使过程中除以事实为根据，以法律为准绳外，不应受任何地方保护势力、媒体及个人感情因素的影响。我国法律规定中仅有回避制度是为防止干涉司法权行使过程，针对司法机关内部人员而规定的。而就这一制度仍不能完全防止对司法权的不当干涉。通过2000年发生在西安市的法官“杀”院长案就可见一斑。由于该案的“受害者”是西安市中院的院长朱庆林，该案被告人杨秀清、吕西娟对该案由西安市中院审理提出异议，要求西安市中院集体回避，而不仅是院长朱庆林一人回避，但要求数次被驳回。2001年，二被告人上诉至陕西省高院，高院认为“我国刑事诉讼法律所规定的回避是指个人回避，并没有规定审判组织或审判机关回避”，维持原判。很难想像，朱院长手下的法官在行使审判权的过程中能真正站在维护社会正义的立场上，而没有顾及朱院长的意思。世界通用的回避制度尚不能防止司法权的行使受到不合理的影响，要防止其他势力对司法权行使的干涉，就只能依靠司法权行使主体自身的觉悟了。可见，要实现司法权的真正独立，关键还是难在如何保障司法权行使过程的不受干涉。笔者认为，在确保司法权主体独立的基础上，可采取如下措施保障司法权行使过程不受干涉：

1、强化司法人员队伍中的法治意识；抵制对司法权干涉的最有效的措施莫过于让司法人员积极主动地抵制来自各方面的不当干涉，同时拒绝干涉其他司法人员的职务行为。毕竟，行使司法权的行为是有法律依据，受法律保护的，而干涉行为没有法律依据，属违法行为，情节严重的还将被追究刑事责任。司法人员必须牢固树立法治意识，依法办案，而不是依领导意思办案，依人情关系办案。

2、完善司法权行使的程序规定，使各种干涉无处下手；司法程序是司法公正的保障。我国现有的相关法律对程序的规定中，规定了司法机关享有广泛的直接涉及公民基本权利的权力，但这些权力行使的程序并不严密，缺乏对权力的行使与否及是否正确行使的必要的程序上监督和规制，使各种干涉行为容易得逞。如前面提到的李长河案中，人民检察院无端对吕净一实施逮捕并超期限羁押，仅是因为身为市委书记的李长河想用这种方式报复吕净一而已。如果对这些关系到公民基本权利保护的强制措施的启动，必须有一个中立的司法机构授权和审查，则这种枉法行为是可以避免的。因此，必须进一步完善司法权行使程序的规定，使司法权处于法律程序的严密规制下，杜绝干涉行为得逞的可能性。

3、增加司法权行使过程的透明度，减少暗箱操作的可能；司法机关必须对其每一个行使司法权的行为做出理由说明，除涉及法律规定应当保密的内容外，这些说明应对当事人、当事人的辩护人或诉讼代理人及社会公众公开，这样使干涉行为很难得逞。

4、明确规定对非法干涉司法权独立行使的行为人的处罚措施。司法权独立程度是衡量我国法治水平高低的标准，它也必将成为我国法治建设成功与否、民主和法制水平高低的标准。

然而，司法权的独立不等于司法权的公正行使。孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇到界限的地方才休止。” 司法权也不例外，必须为司法权设置一个界限，以防止司法权无限度地行使，侵犯公民的合法权利。任何没有制约的权力都必然导致腐败，而失去对司法权的制约将导致更大的腐败。司法机关的错关、错判、错罚是较公民之间的侵权行为更大的恶，任何对这些错误行为的事后纠正和补偿都不能弥补其对社会价值的破坏。培根的一句名言是：“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是冒犯法律——好比污染水流，而不公正的审判，则毁坏法律——好比污染了水源”。因此，我们必须对司法权进行必要的制约。

对司法权的制约与前面反复强调的司法权的独立并不矛盾。对司法权的制约是在确保司法权独立行使的前提下，对司法权的范围、内容、行使程序、要求以及错案的避免与补救措施作出规定。这与前面提到的干涉司法权的行使有着本质的区别，体现在以下几个方面：

1、二者的目的不同；制约司法权是为了使司法权在法律范围内得以正确行使，而干涉司法则是为了使司法权按干涉人的意愿行使，这本身就是违法的，是人治的表现。

2、二者的前提不同；制约司法权是在确保司法权独立的前提下依法进行的，而干涉司法权的前提是违反宪法规定，破坏了司法权的独立。

3、二者采取的方式不同；制约司法权主要借助法律制度及司法机关内部的自我制约实现，而干涉司法权则是通过手中权力的非法行使，对司法权主体的威逼利诱来实现。

4、二者导致的结果不同；制约司法权确保了司法权的依法行使，而干涉司法权却使司法权脱离了法治的轨道，成为了人治的一种工具。

由此可见，制约司法权的行使不是干涉司法权的行使，而是在司法权独立行使的前提下，为确保司法权的正当行使而采取的各种措施。这些措施包括以下六种：

1、法律的制约马克思曾指出：“法官除了法律就没有别的上司。”法律是司法机关的权力来源，也是其权力范围的界限。司法权的行使必须与法律规定保持完全一致。任何超越法律规定的司法权的行使都是违法行为，都应受到法律的制裁。

2、人事制度的制约徒善不足以为政，徒法不足以自行，制而用之存乎法，推而行之存乎人。可见人在法治进程中重要作用。法官、检察官是法律的遵守者、宣传者、维护者，法官、检察官必须具备正确的法治意识、较高的道德素质及良好的法律素质。对法官、检察官的素质要求应高于对律师的素质要求。在一些发达国家都是这么要求法官的。如，在美国，要求必须从大学本科毕业，再入法学院学习3年，取得法律博士学位，再从事律师职业至少6年后才能担任法官；英国要求除治安法官以外的所有法官至少需有7年出庭律师的职业经历，担任高等法院法官的，须有至少10年以上出庭律师的职业经历，而要担任上诉法院法官，则必须有15年以上出庭律师的职业经历或至少曾任高等法院法官两年以上的资历；德国要求须大学毕业，完成见习，再通过两次相关的考试，取得法学工作者资格，再具备几年的律师经历，其后才能获得被任命为法官的机会；日本则更加严格，前后须参加三次相关的考试，最后也只有极少数的合格者才能被任命为法官。因此，在这些国家，作法官是所有法律职业者的理想和奋斗目标，法官的身份是一种荣誉。相对而言，我国的法官、检察官素质状况如何呢？根据最高人民法院院长肖扬于2000年6月23日在全国法院加强基层建设工作会议上讲话时说：在全国基层人民法院院长、副院长中，大学本科以上学历的只占19.1%；审判员、助审员中，大学本科以上学历的只占15.4%，属于法律本科毕业的更少。某省基层人民法院6055名法官和其他工作人员中，大学本科学历的甚少，法律硕士以上学历的一个都没有。可见，我国法官的专业素质在总体上是相当低的。即使全部都按《法官法》、《检察官法》的相关规定来选拔法官、检察官，也是不能完全适应司法工作的实际要求的。因此，改善司法队伍的素质，可借鉴外国从优秀律师中选拔法官、检察官的作法，同时借鉴外国采取的法官高薪制、法官定期交流制、法官异地任期制，以完善法官、检察官的人事制度，吸引更多优秀的律师加入司法队伍。

3、司法机关上级对下级的制约这种制约方式必须在法律允许的范围内进行，不能按个人意愿随意制约。在人民法院的组织体系中，上级法院通过二审程序、审判监督程序、死刑复核程序维持下级法院的正确的判决和裁定，纠正其错误判决和裁定，实现对下级法院的制约，而不是直接插手下级法院正在审理的案件，并指令下级法院服从。在人民检察院的组织体系中，上级检察院对下级检察院是领导与被领导的关系，形成对下级检察院的直接制约关系。

4、司法人员良知的制约法官的严肃态度和中立立场是司法独立的根基。美国纽约州上诉法院首席法官爱德华揭示了美国法官的普通理念：美国司法的权威来自对自身权力的限制。司法人员自觉且自绐至终地遵守法律、维护法律的权威、拒绝任何不合理的干涉，是司法公正的根本保证。但司法人员的良知因其不可预测性及不稳定性，要保障司法公正的实现还必须在很大程度上借助法律制度的完善与制约。

5、人民检察院与人民法院之间的相互制约人民检察院作为法律监督者，对人民法院的制约体现在两个方面。一是依法对人民法院的审判活动是否合法进行监督，对发现的违反诉讼程序的审判行为，有权向人民法院提出纠正意见。二是依法对人民法院的判决、裁定是否正确实行监督，对人民法院确有错误的判决、裁定，有权提出抗诉。人民法院对人民检察院的制约体现在：一是对人民检察院提起公诉的案件依法进行庭前审查，对不符合开庭审判条件的，裁定终止审理或者不予受理。二是对人民检察院提起公诉的案件，经审理查明被告人无罪的，或者指控证据不足，不能认定被告人有罪的，依法作出无罪判决。三是对人民检察院没有提起公诉，人民法院认为应追究相关行为人刑事责任的，可直接受理，或移送公安机关立案侦查。

6、当事人申诉权、上诉权的制约司法权的行使直接关系到案件当事人的切身利益，因而，案件当事人对司法权是否正当行使有最直接的判断。赋予案件当事人对不当行使的司法权，提出申诉或上诉的权利，有利于及时纠正各种不正当行使司权的行为，及时保障公民的合法权益。

7、人大的质询、监督权的制约地方各级人民代表大会是国家权力机构，对司法机关的工作有监督权。但这种监督权绝不是可以插手司法机关正常工作的权力，只对司法机关就某些问题提出质询的权力。

司法权的独立与对司法权的制约是确保司法权正当行使不可或缺的两个方面。二者有机结合是司法公正的坚实基础。司法权的独立旨在防止立法权、行政权和不当人情关系影响司法权公正行使；司法权的制约旨在防止司法权被恣意行使。过去，我们更多地强调保持司法权的独立行使，而忽略了对司法权正当行使的监督与制约。其实，放纵的司法权与不独立的司法权都是法治社会所排斥的。法治要求的是正当的、有利于保护公民合法权益的司法权。这种司法权独立于个人的自由意志，只服从法律的规定，并受法律及执法者个人良知的制约。因此，在强调司法权的独立的同时，重视对司法权的制约同样重要，只是这种制约是以法律和良知为基础的。

作者：刘小君