从程序价值视角看我国民事诉讼费用的性质与征收

【出处】《河北法学》2005年第2期
【摘要】完善民事诉讼费用立法，给当事人一份生产正义的合理账单，已成为越来越多国家立法关注的重点。我国已启动了对诉讼费用立法的调研和论证工作，从民事程序价值的角度研讨诉讼费用的性质、征收范围及交纳方式，是为诉讼费用立法提供一种价值层面的新思路。
【关键词】程序价值；诉讼费用；性质；征收
【写作年份】2005年


【正文】

　　随着司法改革进程的不断深入，我国在立法、司法的诸多环节取得了明显的进步，依法治国的观念深入人心，司法程序越来越多地为人们关注和使用。而与此同时，民事诉讼中“赢了官司输了钱”的现象和非法的“私力救济”案件却愈来愈多，在排除了诸如程序缺陷、执行难、司法腐败等原因之外，越来越多的学者将目光汇聚于“生产正义的成本”，即诉讼费用上。诉讼费用作为各国民事诉讼法中的重要制度，对审判制度的影响极为深远，因为“无论审判怎样完美地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判实现正义的希望。”[1]完善诉讼费用制度已成为当今众多国家进行司法改革的重要内容，笔者认为对诉讼费用制度的构建，在今日的中国同样极为迫切，而明晰诉讼费用的性质与征收是诉讼费用制度构建的基础，笔者就这两个方面从程序价值角度加以探讨，以求教于同仁。

　　一、从程序价值视角明确我国民事诉讼费用的性质。

　　诉讼费用在概念上有广狭义之分，按当今各国民事诉讼立法和理论的通说，广义诉讼费用是指诉讼成本，即当事人因进行民事诉讼所支出的一切费用，包括“裁判费用”和“当事人费用”。“裁判费用”包含两部分内容，即当事人因向法院提起诉讼而交纳的程序费以及补偿法院在诉讼过程中实际支出的费用；“当事人费用”是指当事人因进行民事诉讼在裁判费用之外所支付的费用，主要指律师费。狭义诉讼费用仅指当事人因进行民事诉讼而向法院交纳和支付的费用[2]，即广义诉讼费用中的“裁判费用”。由于我国《民事诉讼法》明确规定非律师的公民可以为他人代理民事案件，并未实行强制律师代理制度，因而在我国诉讼费用立法中暂未使用广义诉讼费用的概念，故本文只讨论案件受理费（包括申请费）和财产案件的其他诉讼费用所组成的狭义诉讼费用制度。

　　（一）程序价值理念影响诉讼费用立法的价值取向

　　针对狭义诉讼费用中法院在诉讼中实际支出费用的补偿，各国均采用了由当事人负担的原则，其价值取向是建立在受益者负担基础上的一种公平：即谁享受国家的司法程序服务，谁就应该为此付出代价。而对当事人应交纳的程序费用，即我国诉讼法中的案件受理费，则各有差异。笔者认为民事诉讼立法的价值取向的差异将影响民事诉讼的目的设定“，民事诉讼目的就是程序主体价值观的反映，是程序主体所追求的价值目标的最集中的体现，具体而言，民事诉讼的内在目的是由民事诉讼程序的目的性价值所决定的，而民事诉讼的外在目的则是与民事诉讼程序的工具性价值相一致的”[3]。民事诉讼目的设定的差异又将影响诉讼费用的征收范围与负担原则。将民事诉讼的价值目标定位于保障实体法实现的工具，以实现实体的正义与秩序为价值取向，就会走向绝对有偿或绝对无偿的极端：把民事诉讼仅仅看作是对当事人的私权进行救济、解决民事纠纷的一种途径，与国家利益关系不大就会实行绝对的司法有偿性原则，由当事人负担全部的裁判费用；如将民事诉讼的价值目标定位于国家对社会秩序的维护，是国家取消私力救济而对国民应承担的一项义务，就会采用绝对的司法无偿性原则，即由国家负担全部的裁判费用。我们知道，对价值与价值观的评价不能脱离社会发展的特定时期，正如美国著名民事诉讼法学家坎贝莱特所言：“任何活生生的原则、制度或价值都不能脱离历史和社会变换着的具体情形”。脱离社会发展的特定时期，就不能正确理解法律的实质。以大革命后的法国为代表，崇尚私权至上，法官世袭制被废除，司法无偿性原则才得以确立。依据1790年8月16日至24日的法律规定，当事人无须向法官支付裁判程序费[2]。然而，随着法哲学领域“社会化”思潮的兴起，超越了以往个人绝对自由、个人权利绝对至上的观念，开始提倡社会利益。以庞德、狄骥、韦伯为代表的社会法学家，认为20世纪的法律应该更广泛地承认人类的需求和社会利益。同时，民事诉讼程序价值越来越受到学者和立法者的关注，民事诉讼不仅仅有保障实体法实现的工具性价值，更有其本身的内在价值，即程序公正、程序效益、程序自由，人们不再将诉讼法看作实体法的附庸，仅仅从实现实体正义的角度来诠释民事诉讼“，民事诉讼程序映现着程序主体的本质力量，反映了程序主体不同侧面不同方向的诉讼需要，而这些需要形成了多维的程序价值。”[3]价值取向的变化，特别是程序价值中内在价值的发掘与张扬，影响着民事诉讼制度，当然也包含着诉讼费用制度的发展。诉讼费用如何承担才能体现程序公正，如何分配才能降低诉讼成本，实现诉讼效益，成为各国司法改革关注的重点，纯粹由当事人承担或由国家承担的立法与实践范围越来越小，由当事人与国家共同分担诉讼成本成为主流观念，同时“当事人程序基本权保障说”让人们开始关注因诉讼费用交纳能力的差异而带来的不平等，并通过现实有效的手段来保障当事人尤其是贫困者能够有效地“接近正义”，如意大利在宪法中明确规定，请求诉讼费用救助是当事人享有的一项社会权。而我国民事诉讼法中诉讼费用减免、法律援助、司法救助制度的确立也正体现了这一点。由上可见，程序价值理念不断地体现在越来越多国家的立法或判例中，对诉讼费用制度的立法与实践产生着深刻的影响。

　　（二）从现代民事诉讼的程序价值理念反思我国民事诉讼费用的性质

　　在程序价值理论发展的基础上，我们再去思考诉讼费用的性质。国家为了解决纠纷维护社会秩序，设立并运作诉讼程序应是其当然的义务；当事人为了救济自己的私权，解决与特定主体的纠纷，使用诉讼程序自然亦应付出代价；而国家有义务保障所有的国民都有机会和可能享受司法利益，让贫困者“接近正义”。既然这样，在今天的法治背景下，诉讼费用理应成为国家与当事人共同承担的一种诉讼成本，从诉讼目的的分析可以看出让其中任何一方独立承担诉讼费用都是不公正的。至于建立在租税国家理论基础上的“国家无偿服务说”与建立在福利国家理论基础上的“裁判程序费免除”形式，并没有否定诉讼费用应由国家与当事人共同承担的本质，只是在如何承担的方式上存有差异。既然应由当事人和国家共同承担，能否将诉讼费用定性为“诉讼税”或“国家规费”[4]，笔者认为值得探讨。

　　首先诉讼费用不是国家税收。要成为国家的税收形式，应由国家以税收立法形式规定，同时具备“税”的形式特点，即由纳税人将税费以符合相应税种的交纳要求的方式上交财政，作为预算内资金纳入政府的财政预算，而在我国，案件受理费并不具有这些特点。首先税收立法中没有诉讼税的规定，我国对民事诉讼费用征收的法律依据为自1989年《人民法院诉讼收费办法》始至今由最高人民法院制定的数份司法解释，司法解释岂能规定税收种类？其次，法院所收的诉讼费并未纳入政府预算资金，1989年；_K窫_最高人民法院、财政部《关于加强诉讼费用管理的暂行规定》以及1996年《人民法院诉讼费用暂行管理办法》的规定，法院征收的包括案件受理费在内的整个裁判费用分别由受诉法院、高级法院、最高法院分享[5]，尽管1996年开始“收支两条线”（根据财政部、最高人民法院联合颁布的《人民法院诉讼费用暂行管理办法》第9条），但仅涉及诉讼费管理问题，即禁止法院动用诉讼费用为自身牟利益，并非法院必须全额上交诉讼费。第三，从诉讼程序价值取向来分析，案件受理费不能成为税收。民事诉讼费用是当事人与国家运用司法资源而共同承担的一种诉讼成本，是因特定当事人使用司法资源而发生，当事人交付的诉讼费只是承担诉讼成本中应由当事人承担的部分，不是税收，如若以税收理解，那么法院进行审判所耗费的由国库承担的部分是否也是诉讼税呢？征税的目的在于增加国库收入，而交纳诉讼费仅仅是对当事人所耗费的司法资源的补偿，如以征税为目的征收诉讼费必将背离司法救济的初衷，损及国民的根本利益和国家的法治秩序。

　　其次，诉讼费用不能笼统地称为国家规费。多数学者认为诉讼费用的性质是国家规费，并找到此说的法律依据，即1989年最高人民法院发布的《关于加强诉讼费用管理的暂行规定》第1条“各级人民法院依法收取的诉讼费用属于国家规费”。1996年最高人民法院颁布的《人民法院诉讼费用暂行管理办法》第2条关于诉讼费用的定义，“诉讼费用是指当事人根据国家法律规定，向人民法院提起诉讼时按国家规定的收费项目和标准向人民法院交纳的案件受理费、申请费和其他诉讼费用。”笔者认为，将诉讼费用定位于国家规费，即国家法律规定的费用，从字面理解无可挑剔，也能够体现交纳诉讼费用是当事人指向国家的一种公法上的义务。但说到其实质和发展，国家规费说弊端多多，不应作为诉讼费用的性质。首先，国家规费是一宽泛的概念，多表现为行政管理关系中的行政收费，而法院收取诉讼费用是一种司法行为，两种性质的行为应该有所区别。其次，将诉讼收费与行政收费同样称为国家规费，会有司法行政化之嫌，容易造成司法机关按行政收费的方式来收取诉讼费用，并按行政救济的方式即本单位复议来简单处理当事人对诉讼收费的不满。尤为严重的是“，如果法院的廉洁出了问题，那么诉讼机制的运行就会偏向，进入利益驱动的轨道”[6]，当前出现在诸多法院中的“乱收费”现象多少说明了一点问题。第三，诉讼费用本身反映了当事人运用司法资源应付出的代价，不包含国家应承担的诉讼成本，但无论当事人承担的还是国家承担的，其本质都是诉讼成本，对当事人承担的部分成本，由享有审判权的司法机关以行政方式收取，审判权凌驾于诉权之上，显然使诉权无法制约审判权，审判权固有的中立性及其与诉权间合理的张力荡然无存。

　　笔者认为，诉讼费用应定性为诉讼程序使用费，区别于一般的国家规费，其中案件受理费（可以理解为按法律规定应缴纳的手续费）由立法机关明确规定其征收方式与标准；财产案件中的其他诉讼费用按实际支出，以补偿为原则由具体案件当事人承担。将诉讼费用定性为诉讼程序使用费并没有否定国家规费的说法，因为国家规费本身就是一个涵盖面非常广的词，笔者的观点只是将诉讼费用的特殊性直接予以揭示，并将诉讼费用中案件受理费与其他诉讼费用的共性提炼出来，以一种性质统摄之，以便于立法者能从程序价值的视角重新考虑诉讼费用的性质。因为“对案件受理费的性质存有不同的学说，导致了不同的征收标准。”[5]只有对诉讼费用的性质有了准确的把握，才能从当事人享受司法服务与收益的多少出发，为当事人确定谋求正义的“合理账单”，真正实现民事诉讼的价值目标，这一点关系重大，确如谷口安平先生所说：“虽然像手续费那样的问题相对而言比较简单，但是这些问题大都关系到司法制度的根本。”[7]将程序使用费单独标明，由立法机关在法律中明确规定其性质、征收范围、方式与监督手段，才能真正还当事人一“透明”，还法院一“中立”，彻底改变法院系统对诉讼费用征收“一统天下”的局面和乱收费层出不穷、严重损及司法公正的现状。

　　二、以公平、正义与效益价值的协调看我国民事诉讼费用的征收范围

　　根据我国《民事诉讼法》第107条及《人民法院诉讼费用暂行管理办法》第2条的规定，我国的民事诉讼费用包括“按国家规定的收费项目和标准向人民法院交纳的案件受理费、申请费和其他诉讼费用”。就其他诉讼费用而言，学界与实务界都认为应当收取，因“审判制度的维持不是完全依靠一般的公共税收，而在一定程度上也要求具体诉讼的当事人作为审判制度的利用者提供费用。这种做法被理解为体现了受益者负担的原则”，是社会公平在程序设置上的反映。就案件受理费（包括申请费）而言，其征收在内容与方式上均体现了社会公正的要求。征收案件受理费突出地体现了诉讼成本在当事人与国家之间的分配关系。

　　有一个需要注意的问题是我国的案件受理费究竟包括哪些内容？从现有司法解释分析，最高人民法院1992年《民诉意见》及1989年的《民事诉讼收费办法》（后文简称《89’年收费办法》）规定了一般的案件受理费（包括诉讼案件与督促、公示催告等非讼程序的案件受理费）、非法院裁判案件的申请执行费、诉讼保全申请费、海事海商案件申请费四类案件的受理费。1999年最高人民法院又颁布了《收费办法补充规定》，其中有两个重大的变化：其一，申请执行费的征收范围已覆盖法院作出的生效判决、裁定、调解书和支付令。其二，对再审案件的案件受理费进行了改革，不再一律免收，而是根据再审提起是否有当事人的过失而在国家与当事人之间进行分配（见该司法解释第5条对《办法》第28条的修改）。对再审程序的诉讼费用新规定容易理解，法院审理错误所带来的成本由法院承担，既符合公正的要求，通过再审重塑正义，维护法院的司法权威；又符合效益的要求，当事人不因国家司法机关的过错负担更多成本。但执行法院生效裁判为什么要收取申请执行费呢？这种规定是否合适呢？笔者认为，最高人民法院的这一修改是合适的，符合程序公正与效益的要求，更有利于实现实体正义与秩序的价值追求。理由如下《：89’年收费办法》将执行仅看作法院维护司法权威的应尽义务，忽略了对执行风险的关注。由法院包办执行法院裁判，不仅不能实现对司法权威的维护，反而让权利方当事人忘记了在执行程序中所应具有的风险意识和必要的维权观念，把执行事务一古脑儿交给法院，遇到执行难时，又一味埋怨法院的腐败与低效。而义务方当事人除部分及时履行判决外，要么逃避执行，要么拖延履行，但即使拖延多日，只要履行了给付义务，承担实际执行费用后，无须分担任何其他执行成本，这显然不符合程序公正；同时，越来越多需要执行的案件导致执行经费严重不足，执行经费的不足又制约着法院采取更多更有力的措施，这样恶性循环，越来越多的案件堆积下来，公正与秩序无法实现，执行效益无从谈起，更为严重的是法院的公信度下降，司法权威大打折扣。向当事人收取法院裁判、调解书的执行申请费，是“公共成本私人化”的表现，是在我国现有的国情下，为平衡司法的供给与司法的需求之间的矛盾的一种成本政策，同时也是对执行作为一种独立的民事诉讼程序本身所具有价值的彰显。当然，“公共成本私人化”并不能直接解决“执行难”问题，而只是以这种政策降低国家对执行的成本投入，适度地控制执行案件的数量，提升执行工作的质量；让当事人承担其应承担的诉讼成本，提高当事人在执行中的维权意识和责任观念，提高执行结案率。

　　三、以程序公平与效益价值的整合看我国民事诉讼费用的征收方式

　　在征收的方式上，由启动程序的当事人进行预交，并以此作为程序启动的形式要件，判决生效后再由实际诉讼费用负担者承受，实际的讼费负担者非预交人的，作为判决给付内容的一部分由义务人自觉履行或由权利人申请执行。这是对公平与效益价值进行整合所做出的一种选择。

　　诸多国家的民事诉讼法都将交纳案件受理费设置为程序启动的条件之一，如日本民事诉讼法就规定提出申请的当事人不预交手续费（相当于我国的案件受理费），就会导致申请本身在形式上不合法而不能得到受理。“在我国台湾，当事人向‘国库’缴纳的手续规费（即案件受理费），是起诉或上诉的诉讼要件，原告或上诉人起诉或提起上诉不缴纳案件受理费时，法院可以以起诉或上诉不合法为由，驳回其起诉或上诉。”[8]这些规定符合程序公正的价值取向，因为对一个当事人不缴纳案件受理费的具体案件来说，除有__法律规定的特殊情形外，由国家或社会全体纳税人为其承担全部诉讼成本是不公平的，法律救济的种种规定已经能够帮助绝大多数当事人克服“诉讼困难”而步入诉讼程序。从程序效益的角度看，由当事人承担的诉讼成本由当事人一方先行承担，既有利于法院减少诉讼耗费，又可以制约当事人滥用诉权。虽然我国民事诉讼法未对预交案件受理费的法律后果做出明确规定，但最高人民法院在《民诉意见》第143条已进行了补充：“原告应预交而未预交案件受理费，人民法院应当通知其预交，通知后仍不预交？？，裁定按自动撤诉处理。”有学者认为以缴纳案件受理费作为起诉与上诉能否受理的条件是侵犯当事人诉权，是“最高人民法院对《民事诉讼法》的实质性修正。”[9]笔者认为，从形式上看，最高人民法院的司法解释的确超越了《民事诉讼法》的条文含义，但是做这样一份司法解释，在我国目前的司法背景下，利大于弊，理由有三：其一，我国民事诉讼法对诉讼费用制度的规定极为单薄，作为一项牵涉到整个社会权利保障机制的形成与发展的基础性制度，只有一条的规定，如果没有最高人民法院大胆地司法解释，恐怕到今天司法资源的耗费早已让全社会的纳税人苦不堪言。立法迟滞，社会生活千变万化，最高人民法院不就诉讼费用做出符合时代发展的司法解释，公平、正义、效益何从谈起？其二，诉讼程序启动，诉讼耗费就已产生，不预交案件受理费，就是由国家垫付应由当事人承担的诉讼成本，一个不预交诉讼费用的当事人获得了司法救助，尽管部分案件将随胜诉判决由相应当事人实际承担诉讼费用，但在有意规避法律使执行不能、撤诉、诉讼中止、终结等情况下，由国家为不负责任的当事人“买单”是不是就是公平，原本应由当事人承担的诉讼风险转嫁给国家是不是就能够实现正义呢？权利缺乏制约，滥用情况又何以扼制？其三，从程序公正价值的司法实现角度来看，在没有法律规定或规定不明的情况下，最高人民法院有权根据民事诉讼法的原则精神对具体条文进行解释。“司法解释作为规范与事实之间的纽带，其意义在于能够平衡、克服法律概括性与案件具体性、法律稳定性与社会发展性，立法者认识能力的有限性与社会无限多样性之间的矛盾。”[10]大陆法系的现代解释理论认为，适用法律应以尊重法律的字面含义为前提，如果“法律的字语不明确、有矛盾或者会导致不公正的后果，法官应依据法律的意图加以明确或弥补。”[3]我国《民事诉讼法》制定于1991年，在社会发展日新月异，诉讼理念不断进步，司法改革成为世界潮流的今天，以司法解释明确法律中不完备的地方应值肯定，但笔者也同样认为这种解释只是暂时性和弥补性的，一种制度的改革仍仰赖于法律的明确规定，因而在《民事诉讼法》的修订中，应从诉讼公正价值出发，将预交案件受理费作为起诉成立的一项法定形式要件加以规定。

　　其他诉讼费用的征收以实际支出为限，已成为司法界与实务界的共识。但问题是何谓诉讼中法院实际支出的费用？谁来评断当事人不服法院确定的诉讼费用数额可否获得救济？我国民事诉讼法仅仅提到了“财产案件除交纳案件受理费外，并按照规定交纳其他诉讼费用。”《民诉意见》未规定《，89’年收费办法》仍未做解释，但却在第11条明确将其他诉讼费用金额的确定权交给了人民法院，由其“根据国家的有关规定和实际情况决定。”这一规定无疑将法院自己推入了市场，从效益理论来说“，科学、理性的民事诉讼程序主要是为实现当事人的程序效益而设计的，国家应当保障当事人程序效益的最大化，并在此基础上节约和合理配置司法资源，实现国家的程序效益。”[3]而当法院自己参与诉讼费用规则的制定，而又需要用收取的诉讼费用支撑法院机构的运行，法院便不可避免地在司法解释和审判实务中失去了“中立”，程序公正的根基被动摇了，当事人所负担的诉讼成本将大大增加，而其所获得的程序收益却越来越少，甚至许多案件中当事人的程序收益远低于诉讼成本，这就违背了当事人程序收益不能小于其诉讼成本这一运行民事诉讼程序最基本的前提条件，越来越多的人将放弃诉讼程序，而求助于其他解决民事纠纷的方式，甚至选择非法的私力救济，而由此带来的是对法律秩序价值的破坏，国家设立民事诉讼的根本目的被背离了。

　　因而其他诉讼费用同样应由立法机关明确规定收费涉及的内容，取消最高人民法院对此项内容的司法解释权。在诉讼费用的具体评断上，由法院根据法律的规定告知当事人应交纳的其他诉讼费用的数额，并在每一程序结束时，依据有关法律规定和有据可查的合理的实际支出，对具体案件中的其他诉讼费用进行裁决，由当事人依照裁决结果进行交纳，以此减少过多环节带来的成本增加。同时特别要保障当事人的程序自由权，避免法院受利益驱动，损及当事人的程序权益。如鉴定案件中举证方是否愿意鉴定是其主观意志的反映，法院不得强行要求当事人交纳鉴定费，但应告知当事人不鉴定的法律后果。为保障当事人的合法权利，必须赋予当事人对案件受理费及其他诉讼费用不服的司法救济权，如在上级法院设立专门的诉讼费用审裁处，以接受当事人对诉讼费用裁决不满提出的上诉，保证诉讼公正。在上级法院设立专门的诉讼费用裁决部门，由专任法官进行复审，又有利于提高诉讼效益。




【作者简介】
曲霞，扬州大学法学院讲师。


【注释】
[1][日]棚濑孝雄.王亚新译.纠纷解决与审判制度[M].北京：中国政法大学出版社，1994.88.
[2]江伟，等.民事诉讼法学原理[M].北京：中国人民大学出版社，1999.571，572.
[3]肖建国.民事诉讼程序价值论[M].北京：中国人民大学出版社，2000.108，350，217.
[4]章武生，等.司法现代化与民事诉讼制度的建构[M].北京：法律出版社，2000.350-351.
[5]廖永安.论民事诉讼费用的性质与征收依据[J].诉讼法学、司法制度人大复印资料，2004，（2）.
[6]吴勇.试论诉讼费用在民事诉讼中的价值[J].当代法学，2002，（9）.
[7][日]谷口安平.王亚新译.程序的正义与诉讼[M].北京：中国政法大学出版社，1996.58.
[8]陈计男.民事诉讼法·下[M].台北：台湾三民书局，1994.122
[9]方流芳.民事诉讼收费考[J].中国社会科学，1999，（3）.
[10]陈兴良，等.刑事司法研究—情节·判例·解释·裁量[M].北京：中国方正出版社，1996.309-361.