反行政性垄断是我国反垄断立法的价值所在

【出处】《学术界》
【摘要】行政性垄断在我国具有长期性和普遍性特点，它对于我国政治制度、经济制度的完善以及竞争文化的形成造成了巨大的障碍。行政性垄断还导致行政性垄断利益集团的形成，造成社会分配的严重不公。对于行政性垄断，我国反垄断立法不应回避，而且应当从严规定，以真正体现我国反垄断立法的价值。
【关键词】行政性垄断；利益集团；反行政性垄断
【写作年份】2011年


【正文】

　　重提反行政性垄断，似乎有点不合时宜。因为反垄断法草案已经做出了“终审”判决，删除了反行政性垄断所有条款。学界的讨论似乎也偃旗息鼓了。但是，从去年开始的对特殊利益集团的讨论，到国资委在国有资本调整和国有企业重组的《指导意见》中圈定的垄断行业，我们就会发现对这一问题的研究并未过时。而且我们更加有理由坚信一定要反行政性垄断。

　　一、行政性垄断在我国存在的长期性和普遍性

　　对于是否要把行政性垄断纳入我国的反垄断法，历来有两种对立的态度。反对者的主要原因之一是行政性垄断在我国只是暂时现象，目前已基本不存在了；随着体制改革的深入，行政性垄断会自动消失。

　　然而事实并非如此，行政性垄断在我国具有长期性和普遍性的特点。这一点与西方市场经济国家不同。西方市场经济国家经历了充分发展的自由市场经济阶段，它们的垄断大都是通过自由竞争而形成的，主要是经济性垄断。而我国则不同。我国的垄断首先是行政性垄断，然后才是经济性垄断。传统计划经济体制下的经济结构，是一种完全行政性垄断模式。市场经济体制的建立，对瓦解这种行政性垄断具有一定作用。但我国的市场经济体制是在政府的指导之下建立的，是政府推进式而非市场自发式。政府在某种程度上依然是中心。在体制转轨过程中，由于种种原因，政府不可能主动、尽快地从干预经济的角色中完全退出。过去多年的改革实践也可以证明，我国存在严重的行政性垄断，它是影响我国改革进程的掣肘因素之一。我国的行政性垄断不是像有些学者所说的暂时现象，它会在较长的时期内存在，将伴随我国市场经济体制完全建立的全过程。而这一过程将是一个很长的时期。

　　我们可以以石油业为例来加以说明。目前，我国石油资源基本上是三大家垄断的格局。中海油的垄断状态存在海洋之上；中石油和中石化则在陆地上，以黄河为界而南北分治。2005年2月，国务院下达的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》的第2条提出“允许非公有资本进入垄断行业和领域”，明确了“在电力、电信、铁路、民航、石油行业和领域，加快进行改革，引入市场竞争机制”。但开放政策迟迟没有落实，目前执行的还是1993年的国务院文件，民营资本仍挡在“玻璃门”之外，根本无法进入，剥夺了市场准入资格，无公平竞争可言。2005年，国际油价剧烈波动、不断高攀，广东省等南方地区曾持续两个多月“油荒”，人民的生产生活受到严重影响。而国内石油垄断巨头为赚取国内外市场的巨额差价利润，一方面大幅增加成品油出口，一方面又大幅减少成品油进口。不仅不履行自己稳定国内市场的职责，反而为了自己的狭隘利益而严重损害公众利益。它们借国际原油价格持续攀升之机，提高燃油燃汽价格，导致全国各地的交通和家用燃气价格不断上扬。2006年“两会”的一个热点话题就是油价。这些现象在电力、电信、铁路、通讯、邮政等行政性垄断领域同样严重存在。

　　国资委在2006年12月下达的《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》中指出，在军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业里，国有资本要保持“绝对控制力”；而在装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等九大行业，国有资本要保持“较强控制力”。这就意味着国家要在这些行业实行行政性垄断。国有资本调整和国有企业重组本无可非议，那是改革的需要，有利于发挥国有企业调节经济的作用。但是，不能简单地利用公权力来划分自己的势力范围，把民间资本排除在外。这是一种行政性垄断。

　　二、行政性垄断较之经济性垄断危害的严重性

　　行政性垄断的危害性远远超过了经济性垄断。行政性垄断具有经济性垄断所不具有的社会危害性，即政治危害性。如行政性垄断阻碍了我国政治体制改革和经济体制改革的进程；滋生了社会的腐败现象和其他一些不正之风；破坏了社会主义法制等。正如有学者所说，“行政垄断是一种赤裸裸的、光天化日之下公然进行的掠夺性腐败。与惊人的行政性腐败的经济损失相比，官员个人的腐败只能算是‘九牛一毛’”。[1]行政性垄断还严重践踏了法治，破坏了自由竞争的市场秩序，危害性极大。

　　在我国，电力、电信、邮政、烟草、石油、石化、能源、交通、铁路、供水、盐业等都属于行政性垄断行业，形成了一个个行政性垄断利益集团，即“特权利益集团”。它不仅具有公权力，而且具有特权。其“特殊利益”并非基于社会分工而形成的行业差别，也不是通过公平竞争而形成的垄断，而主要是与“国家权力”密切相关。它们利用公权力和特殊地位，不合理甚至不合法获取利益。这些行业占据强大地位，不是靠自身与私人企业的竞争，而是依靠法律设置和行政保护来实现的。滥用国家权力是行政性垄断得以形成和存续的主要原因。

　　行政性垄断还导致了严重的社会分配不公。吴敬琏教授指出，行政性垄断是造成我国分配不公的主要根源。社会上对这些行业收入给予了生动描绘：“银行加证保(证券、保险)，两电(电力、电信)加一草(烟草)，石油加石化，看门的也拿不少”。2006年7月国资委评价局的统计年报表明，石油石化、通讯、煤炭、交通运输、电力等12家企业员工工资是全国平均工资水平的3—4倍。若加上工资以外的收入和职工福利待遇的差异，实际差距可能在5—10倍之间。北京市地税局最近发布数据显示，2007年收入12万以上的共有25.5万人完成了自行纳税申报，这些申报人主要集中在电信、电力等行业。[2]由于行政性垄断利益集团的存在，使本来就存在的社会不公越演越烈，已经潜伏着许多危机和不稳定因素。2006年年5月，中央开始制定新的收入分配制度，垄断行业、特别是行政性垄断行业的高收入成为人们讨论的热点，反对垄断行业高工资成为压倒性观点。这足以说明国人对行政性垄断的危害已经有了一种恐惧心理。行政性垄断还严重地破坏了公平竞争的市场秩序，破坏了人们的价值观念和竞争文化。自由竞争是市场经济的文化精髓，也是完善的市场经济主要标志。无公平竞争就无市场经济可言。行政性垄断的存在，是对竞争文化的严重践踏。行政性垄断行业具有明显的行政机关性质，它们自己制定行业准入制度和评价体系，圈定自己的势力范围，把民营资本排除在行业之外。这对于竞争文化原本就缺乏的中国，产生了极大的负面作用。

　　三、行政性垄断理应是我国反垄断立法重点

　　有学者认为，行政性垄断属于制度缺陷，应该由政治体制改革来解决。诚然，行政性垄断主要是政治制度和计划经济制度的产物，行政性垄断问题的解决，从根本上来说有赖于国家的经济体制改革的继续深化。但这不能作为行政性垄断只能由行政法来规范而排除反垄断法规范的理由。况且，行政性垄断与政治体制已经互为因果，反过来严重制约了政治体制进程。行政性垄断兼具行政违法和经济违法的双重属性，理应受到反垄断法规制。如果政治体制改革和反垄断立法双管齐下，行政性垄断将会得到更好的治理。

　　很多学者看到了行政性垄断的危害性，把反行政性垄断提到了衡量我国反垄断立法成败的高度。“我国的反垄断法应当既反对经济垄断，又反对行政性限制竞争，当前特别应当以反对行政性限制竞争为主要内容”。“行政垄断是行政权力对市场经济的违法干预，具有超经济的强制性和排斥竞争的封闭性等特点。无论在我国还是在其他国家，也无论是过去、现在还是将来，行政垄断都是对竞争危害最甚的行为，所以必须坚决摒弃”。[3]

　　经济转型期国家的行政性垄断都比较突出，尤以东欧、俄罗斯为最。反行政性垄断也因此成为这些国家反垄断的首要任务。乌克兰1992年2月颁布的且在1995年7月修改的《禁止垄断和企业活动不正当竞争行为法》第6条，列举了行政性限制竞争行为。匈牙利、保加利亚和乌克兰等国家的反垄断法都规定了反行政性垄断的内容。如匈牙利1990年的《禁止不正当竞争法》第63条规定：“如国家行政机关的决议损害了竞争自由，竞争监管机构可作为一方当事人请求法律救济”。保加利亚1991年颁布的反垄断法第4条也规定：“凡国家行政机关和地方机构明示或默示作出可产生某种垄断地位的决定，或者该决定事实上可导致这种地位，从而严重损害自由竞争或自由定价，得予以禁止”。俄罗斯1995年《关于竞争和在商品市场中限制垄断活动的法律》第7、8、9条分别对行政机构抑制竞争的法令、行为协议及权力经商等活动作出了禁止性规定。这些国家反行政性垄断取得了不少成绩，值得我们借鉴。我国对行政性垄断应当从严规定。在主管机构方面，要保证其足够的权威性来应对行政权力机关。在责任方面，要采取严厉的制裁方式，应当包括：撤消滥用权力实施的限制性行为，赔偿损失，建议给予行政处分等。对于所发布的通知或部门规章，主管机构有权宣布、建议、或提起行政诉讼由法院宣布其无效。对于构成犯罪的单位或个人，移送司法机关追究刑事责任。

　　法律的价值在于追求公平、自由、秩序、效率。反垄断法的首要价值是追求秩序，即追求自由竞争的市场秩序，以维护公平竞争的市场环境。“我国反垄断立法必须规制行政性垄断，并且应当把它作为规制对象的重点。否则，我国的反垄断法的意义和现实作用就值得怀疑了”。[4]我国的反垄断立法一定要包含反行政性垄断。这样，才能使反垄断法发挥其应有价值，为我国的市场经济建设保驾护航。




【作者简介】
漆思剑，中南大学经济法博士研究生，广西师范大学法学院讲师。


【注释】
[1]胡鞍钢、过勇：《从垄断市场到竞争市场：深刻的社会变革》，《改革》2002年第1期。
[2]文跃然：《垄断行业高薪的合理与不合理》，人民网，2007年6月8日。
[3]王晓晔：《社会主义市场经济条件下的反垄断法》，《中国社会科学》1996年第1期。
[4]漆多俊：《中国反垄断立法问题研究》，《法学评论》，1997年第4期。