我国银行危机救助法律制度的缺陷及其改进

[摘　要]银行危机救助法律制度是有效化解银行危机的一个重要保障机制，是金融安全法制的有机组成部分。本文分析了我国银行危机救助法律制度存在的问题，在借鉴国外相关立法与经验的基础上，提出了改进我国银行危机救助法律制度的措施，即改革中央银行最后贷款人制度、完善对危机银行的接管制度和尽快建立明确的存款保险制度。

　　[关键词]危机救助　最后贷款人制度　接管制度　存款保险制度

　　一、我国银行危机救助法律制度现状

　　银行危机救助是指对发生危机的银行机构进行拯救，以恢复其清偿能力、经营能力，救助的目的在于尽快控制危机，防止系统危机的发生，维护金融安全，保护存款人和社会公共利益。从国外的立法与实践看，银行危机救助主要存在三种法律制度安排，即中央银行的最后贷款人制度、存款保险制度和对危机银行的接管制度。

　　最后贷款人是一国中央银行履行银行的职能，向暂时出现流动性困难的银行提供紧急援助的一种制度安排，其目的是防止暂时流动性危机向清偿危机和系统性危机的转化。中央银行作为最后贷款人，向可能或已经发生信用危机的银行提供流动性支持是世界各国的普遍做法。如《美国联邦储备法》规定，作为最后借款人，美联邦储备银行可以向会员银行提供临时性抵押贷款；德国《联邦信用业法》规定，德意志联邦银行可通过限额之内的合格票据再贴现和证券抵押贷款的方式向各银行随时提供流动性支持。存款保险制度是指由经营存款业务的金融机构按规定费率向法定的专门存款保险机构缴纳保险金，在投保金融机构出现支付危机或面临破产时，由存款保险机构向其提供资金援助或直接向其存款者支付部分或全部存款的特殊的保险制度。根据世界银行的统计，截止2000年，全球已有72个国家建立了存款保险制度。存款保险制度与最后贷款人制度具有极强的危机救助功能，它们是各国反银行危机的重要法律制度安排，二者一起构成各国拯救危机银行的核心法律制度。存款保险制度通过保险费支付、资金援助等手段使危机银行走出困境；最后贷款人制度通过流动性援助，使陷入困境的银行走出困境，两种制度共同组成一国保护性监管体系，构成一国金融体系的最后一道安全防线。对危机银行的接管是指金融监管部门依法对陷入危机的银行通过成立接管组织强行介入，行使经营管理权，防止其资产和业务进一步恶化，以保护存款人和其他债权人，恢复银行经营能力的法律行为。它是对出现困难、濒临破产但有继续经营价值的银行采取的一种挽救措施。在商业银行不能支付到期债务，濒临破产时，各国法律都无一例外地规定，由银行监管部门成立接管组织进行接管，对其实施整顿改组，帮助其重新调整经营方向，合理组织资金运用，改善经营管理，以使被接管的商业银行恢复正常的经营能力。如美国《联邦储备法》规定，联储银行和联邦存款保险公司可以充当濒临倒闭银行的接管人，并在了解和调查被接管银行发生信用危机原因的基础上，根据问题所在，制定相应的对策来挽救被接管的银行。菲律宾《中央银行法》规定，金融董事会（菲律宾中央银行的决策机构）发现某个银行或非银行金融机构处于不愿清偿或无力清偿状态，为保护存款人或债权人的利益，可任命一名接管人接管该机构的资产、负债和进行管理，行使必要的权力重新整顿机构，恢复其活力。

　　我国银行危机救助制度的内容主要规定在《中国人民银行法》（1995）、《商业银行法》（1995）、《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》（1998）等法律法规中，具体的救助方式有中央银行提供再贷款给予流动性支持、中央银行对陷入危机的银行进行接管或组织并购。

　　关于再贷款，《中国人民银行法》第27条规定，中国人民银行根据执行货币政策的需要，可以决定对商业银行贷款的数额、期限、利率和方式，但贷款的期限不得超过一年；《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》第22条规定，对于出现支付风险后必须通过人民银行再贷款方式给予流动性支持的金融机构，应由人民银行省级分行（现为大区行，下同）提出方案，报总行审批。中国人民银行作为我国的中央银行，在救助危机金融机构时先后多次履行了最后贷款人职责。如1997年11月实施紧急流动支持，成功拯救了威海城市商业银行的危机；1998年，海南发展银行因兼并28家资本充足率低、资产质量差、不能支付到期债务的城市信用社，托管5家被关闭的信用社而导致自身经营恶化，出现客户挤兑现象，为解决挤兑造成的支付危机，中国人民银行向海南发展银行提供了34亿元人民币的再贷款进行紧急援助；①1997～1998年期间，我国有42家有问题的吸收社会公众存款的机构被中国人民银行依法关闭，为防止这些个别、局部风险演变为系统性、区域性甚至全国性危机，在对问题机构的处置中，中国人民银行向这些机构提供了数额巨大的紧急流动支持。②

　　我国对危机银行的接管制度主要是由商业银行法确立的。《商业银行法》第64条规定，商业银行已经或可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，中国人民银行可以对该银行实行接管；接管的目的是对被接管的商业银行采取必要措施，以维护存款人的利益，恢复商业银行的正常经营能力。第65至68条对接管决定的发布、接管组织实施、接管期限、接管终止作了规定。1995年10月中国人民银行依法接管严重资不抵债的中银信托投资公司，这是中国人民银行实行接管的第一家金融机构。接管一年期满后，中国人民银行批准中银信托投资公司由广东发展银行收购，其债权债务由广东发展银行承接。广东发展银行按1：1的比例收购中银信托投资公司的实有股权并承接其债权债务，较好地保护了债权人的利益。

　　二、我国银行危机救助法律制度评析

　　从立法与危机处理的实践看，我国为救助危机金融机构做出了一定的努力，及时锁定了风险，避免了大范围的系统危机，维护了金融的基本稳定。但危机救助法律制度也暴露出许多不足，主要表现在一是现有制度不完善，二是制度缺位。

　　现有制度不完善体现为中央银行的最后贷款人制度和对危机银行的接管制度有缺陷。最后贷款人制度存在的主要问题有：一是拯救标准不明确，哪些机构应该拯救，哪种程度应该拯救缺乏明确的法律规定， 以至实践中对危机金融机构的救助基本上是无限度的支持，“对所有出现危机的金融机构都实行贷款援助、对所有的存款者都实施赔偿的过度保护，客观上鼓励了银行进行投机行为，加剧了金融风险”；「3」二是救助工具单一，目前主要是再贷款，再贴现等手段运用不多，且再贷款中多是信用贷款，抵押贷款很少；三是拯救权过于集中，表现在目前我国出现问题的金融机构多为地方性中小金融机构，而《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》规定，对于出现支付风险后必须通过人民银行再贷款方式给予流动性支持的金融机构，应由人民银行省级分行提出方案，报总行审批，这使处于监管一线的分支机构在再贷款的动用上没有决策权，易延误拯救的最佳时机；四是中央银行在提供紧急流动性支持时缺乏清楚的配套措施以惩罚银行不谨慎行为的决策者和受益各方。

　　对危机银行的接管制度存在的不足主要表现在以下几个方面：一是接管标准不明确。《商业银行法》第64条规定，商业银行已经或可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，中国人民银行可以对该银行实行接管。此处“已经或可能发生信用危机”的衡量标准，“严重影响存款人的利益”的判定标准，都缺乏一个相对明晰的界定。接管标准的模糊将会影响危机处理部门迅速做出判断，进而及时、快速地介入危机机构解决危机。二是缺乏重整措施。接管组织在接管陷入危机的银行后，应采取一系列的重整措施，挽救危机，帮助银行恢复正常的经营能力。重整措施是挽救银行危机的关键，立法应予明确，但我国《商业银行法》对此未作任何规定。三是未对接管组织的行为做出必要的限制。

　　制度缺位主要是缺乏明确的存款保险制度。我国尽管早在1993年《国务院关于金融体制改革的决定》中就指出要建立存款保险基金，1997年全国金融工作会议又提出要建立适合国情的存款保险制度，但这一制度至今尚未建立。由于存款保险制度缺位，致使在危机救助中对危机金融机构的流动性支持、接管等多由中国人民银行承担，使中国人民银行的责任过于繁重，更大的问题是，最后贷款人制度的过度使用会导致基础货币供应量的增加，带来通货膨胀，由此也导致了中国人民银行维护币值稳定职责与最后贷款人职责的冲突。一方面，中国人民银行为稳定币值必须严肃执行货币政策，不得以货币发行人的便利而增投基础货币处置银行危机；另一方面，中国人民银行为化解银行危机，确保金融体系的安全与稳定，在救助措施单一的情况下，又不得不履行最后贷款人职责，动用基础货币。在存款人的保护方面，从近年我国处理危机金融机构的实践看，我国自始至终对存款人的利益是予以保护的，等于我国政府提供了一个隐含的存款保险制度，其实质上是国家的信用担保。而隐含的存款保险制度由于缺乏一个有形的保险基金和明确的“游戏规则”，带有随意性和模糊性，因此当某个金融机构出现问题时，公众极易出现猜疑甚至参与挤兑的强烈动机，我国一些地方发生的大面积挤兑的事实说明了这点。而有一个明确的存款保险制度公众就不会因某个银行出现危机而担心自己的存款招致损失而产生恐慌心理，导致连锁反应。因此，我国迫切需要建立明确的存款保险制度，由存款保险机构分担一定的救助职责，消除存款挤兑和恐慌，维护公众对银行的信心。

　　三、改进我国银行危机救助法律制度的思考

　　（一）改革中央银行最后贷款人制度。第一，确立明确的救助规则。中央银行在提供流动性救助时是否应设计一些明确的规则，即关于中央银行是否救助，何时救助以及何条件下救助等，对这一问题目前有不同的看法。1974年，十国集团和瑞士的中央银行行长曾发表声明，认为事先确定流动性支持的具体规则是不可行的，因为将中央银行的承诺明确化、具体化，可能导致银行对中央银行流动性支持的依赖。「4」有些学者也认为，中央银行最后贷款人的标准不宜太明确，否则易产生道德风险，即如果银行形成了中央银行会出手拯救危机的预期，它们往往会过于从事高风险的活动，因此，应该实行“建设性模棱两可”（constructiveambiguity），使银行不确定自己是否是援助的对象，给银行以压力，使其谨慎行动。「5」我们认为，在我国制定一个明确的救助规则是必要的。其一，可以防止中央银行受非法干预，导致紧急贷款救助的滥用。预先设立规则，可以帮助判定是否滥用权力的行为，增强公众对中央银行行为的监督；其二，在缺乏经验的情况下，明确的规则可以使救助工作有章可循，有法可依，减少贷款决策的随意性、盲目性；其三，紧急救助的透明度可以减少不确定性，对金融机构和存款人有镇定效应，产生中央银行会救助危机的良好的心理预期，从而减弱存款人参与挤兑的心理动机，维护公众信心。至于中央银行救助可能产生的道德风险，可以通过其他手段予以补救，如按惩罚性的利率贷出资金，加强对银行有关责任人的处罚等。第二，完善货币市场和公开市场操作，为中央银行最后贷款手段的及时、灵活、有效的运用创造条件。同时要建立和完善再贷款中的抵押贷款制度，保证中央银行再贷款的安全。第三，合理划分人民银行总行和各级分支机构在危机救助中的职责，对运用再贷款、动用存款准备金的权限可依据数额大小在总分支行间进行划分，以把握救助时机，降低拖延成本，提高救助效率，最大限度地防止危机蔓延和减轻存款人的损失，防止单个银行危机演变为系统性危机。第四，加强中央银行与银监会的合作与协调。我国设立银监会之后，中央银行负责宏观货币政策的制定与实施，银监会专事商业银行监管。职能的划分决定了只有银监会才能快速地得到金融风险方面的信息，但银监会不可能给发生挤兑风险的银行以资金救助，因为中央银行是最后贷款人职责的履行者；而银行风险一般都具有暂时性、突发性的特征，一旦不及时救援就会发生严重的社会问题。因此，在新的监管体制下，必须加强中央银行与银监会的合作与协调。建议在未来的《银行业监督管理法》中对中央银行与银监会在银行风险防范与处置的合作和协调方面做出明确规定，形成制度化的跨部门协调机制，以更好地发挥中央银行作为最后贷款人的作用。



　　（二）完善对危机银行的接管制度。一是界定接管标准。就国外立法看，一般都确立有较为明确的接管标准。如美国1991年《联邦存款保险公司促进法》规定，对于资本致命短缺的银行，若银行的资本比率降至2%以下时，联邦存款保险公司有权在90天内指定一个接管人或监管者；若九个月后，该银行资本仍然处于致命短缺状况，则必须指定一个接管人。新加坡1971年《银行法》规定，商业银行有下列情形之一的，新加坡货币主管当局可以接管该银行的管理和业务，或者命令他人管理及经营该银行的业务：银行无法履行其债务，已经或将要破产、停止支付；若该银行继续开展业务，将损害其存款人或债权人利益；银行已违反或不能履行银行法的有关规定。我国应参照国外有关立法，确立一个基本的接管标准。二是明确重整措施。重整措施应包括：对被接管的银行进行整顿和改组；人民银行发放临时贷款，给予资金援助；清理财产，催收债权。三是对接管组织的行为做出必要的限制。我国现行立法缺乏对接管组织行为的限制，使接管组织对危机银行有较大的自由处置权。为防止权力的滥用，保证被接管银行的合法权益，实现接管目的，有必要对接管组织的行为做出必要的限制。如规定接管组织的一切行为应以挽救银行，保护存款人利益、维护金融秩序稳定为准则，接管组织及其人员不得有损害银行利益和其他人利益之行为；接管组织在接管银行期间行使权力不力，使银行或存款人遭受不必要损失的，应承担相应的法律责任等。

　　（三）建立明确的存款保险制度。我们认为我国应制定《存款保险法》，对存款保险机构的设置及其职能、投保方式、投保机构范围、保险标的、保险基金的筹集及保险费率核定、存款保险限额、保险金给付等内容进行设计与规范，以立法形式构架存款保险制度。限于篇幅，现仅就几个主要问题提出一些建议。

　　关于存款保险制度组织形式的选择。根据出资方式的不同，各国存款保险制度的组织形式可分为三种类型：一是由政府出资设立公营的存款保险机构，称官方模式，美国、加拿大、英国等属于该种模式；二是由政府和银行机构共同出资设立公私合营的混合型存款保险机构，属于官银模式，如日本存款保险公司由政府、日本银行和银行业联合出资；三是由银行同业出资设立行业性的民营存款保险机构，即非官方模式。就国际经验看，政府介入程度与存款保险制度的救助能力直接相关，因为政府的介入提供了国家信用，一旦发生银行危机，除了存款保险基金，政府会以国家财政为担保向存款保险基金提供支持，所以多数国家的存款保险机构为官方模式。就我国而言，如果完全由银行同业出资设立民营存款保险机构，由于缺乏强制性，会影响对危机的迅速及时处理；我国财政资金紧张，完全由政府独立出资建立也有困难。因此，较好的选择是由政府和银行机构共同出资组建一个全国性的存款保险机构。该机构应实行一级法人制度，定性为非营利性的、专门的政策性保险机构。

　　关于存款保险机构职能的定位。就世界各国存款保险机构的职能看，有单一和综合之分。单一职能只限于保险基金的筹集管理和投保金融机构破产时对存款人进行赔付，即最基本的保险职能；综合职能则不仅包括保险职能，还包括对投保金融机构的各种援助职能和一定的监管职能。随着存款保险制度的进一步发展，各国存款保险机构的职能具有综合化的趋势。我国存款保险机构的职能定位也应综合化，存款保险法应赋予存款保险机构多重职能。具体包括：一是监管职能，即对投保金融机构进行监督管理，为避免与中央银行等监管机构的重复与冲突，其监管应限定在微观方面，即重于监测投保机构的风险状况、建立预警系统等。二是危机救助职能，这是其最重要的职能。救助方式设定为：资金援助，当投保机构出现支付危机或陷入破产境地时，存款保险机构可通过赠款、贷款、购买其资产等，帮助其渡过难关；协助并购，协调健全金融机构对危困投保机构进行并购或重组；对危困机构实行接管。三是破产处置职能，即对救助无望的投保机构，经法律程序宣告破产后，存款保险机构按照有关法律规定，对存款人进行存款赔付。

　　关于投保机构范围的确立。我们认为立法应把投保机构的范围确定为所有在我国境内吸收存款的金融机构，包括四大国有商业银行、全国性及区域性商业银行、城市及农村合作银行、城市及农村信用社以及在我国境内经营人民币业务的外商独资银行、中外合资银行。将外资银行纳入存款保险体系，是因为我国加入WTO后，外资银行经营人民币业务使其融入国内金融风险传导机制。「6」有一种观点认为，工、农、中、建四大国有商业银行有国家信用作后盾，根本不存在挤兑或倒闭的可能性，因而不必强制其参加存款保险。「7」但我们认为，第一，存款保险制度的设计原则就是通过积累没有发生严重金融风险或挤兑的金融机构的资金，对危困金融机构进行救助，其运行机理就是“劫安济困”，它体现了金融同业之间共担风险、同御危机的一种努力，其实质是将个别银行面临的风险通过存款保险机构在整个银行业内部进行分摊和补偿，从而达到维护整个银行体系安全的目的，四大商业银行有责任和义务通过同业互助维护金融体系的安全与稳定。第二，尽管“大则不宜倒”（TooBigToFail）也是我们遵循的原则，但并非大银行不需要资金援助，银行间的紧密联系完全可能因部分中小银行陷入危机而拖累四大商业银行。第三，过于狭窄的存款保险范围不利于维护一个强大的存款保险基金。20世纪80年代美国俄亥俄州存款担保基金、玛丽兰储蓄保险公司、罗德岛股份与存款保障公司以及美国联邦储蓄存款贷款保险公司的破产都说明，保险范围过窄，保险基金规模过小是无力救助危困金融机构的。因此，应把四大国有商业银行纳入存款保险体系。

　　四、简短结论

　　“即使最有效的金融监管体制也无法消除银行陷于困境的可能性”。「8」当银行陷入困境时，若不采取有效措施予以及时拯救，不仅会给存款人和其他债权人带来损失，而且由于银行危机高度的传染性，单个银行危机具有演变为银行业危机的可能，将会使整个金融体系的安全与稳定受到冲击，并进而危及国民经济的发展。而完善的法律化的救助制度安排必将提高危机应对能力与效率，把危机对社会公众和金融、经济的影响降到最低程度。因此银行危机救助法律制度是有效化解银行危机的一个强有力的保障机制，是金融安全法制体系的重要组成部分。为使我国银行危机救助能有稳健充分的法律保障，做到常备不懈，实现金融的长治久安，建立完善的银行危机救助法律制度十分必要与迫切。

　　注释：

　　「1」李有星：《银行风险防治的法律研究》，第204页，浙江大学出版社，2002

　　「2」周清杰：《问题银行救助的最后贷款人政策》，《金融理论与实践》2003，（2）。

　　「3」马卫华：《WTO与中国金融监管法律制度研究》，第123页，中国人民大学出版社，2002。

　　「4」孟龙：《市场经济国家金融监管比较》，第162页，中国金融出版社，1995。

　　「5」杨宇茵等：《最后贷款人的“建设性模棱两可”》，《中国外汇管理》2003，（1）。

　　「6」贺小勇：《金融全球化趋势下金融监管的法律问题》，第161页，法律出版社，2002。

　　「7」 张静等：《从国际经验看我国存款保险制度的建立》，《经济评论》1999，（3）。

　　「8」张忠军：《金融监管法论》，第268页，法律出版社，1998。

　　参考文献：

　　[1]王自力 反金融危机[M].北京：中国财政经济出版社，1998。

　　[2]苏同华 银行危机论[M].北京：中国金融出版社，2000。

　　[3]潘硕健等 最后贷款人政策与银行危机管理[J].当代财经，2002，（8）。

作者：徐孟洲