论议会调查权的配置与限定

【出处】《河南省政法管理干部学院学报》2011年第5-6期
【摘要】调查权是议会监督职能的重要方式，议会监督职能强化的一个重要方面就是议会调查权的扩张，监督“监督权”应成为宪政研究不可忽视的问题。从宪政原理及各国议会立法文本分析，议会调查权力配置及规范应遵循民主制衡、法治原则、分权原则、人权原则以及比例原则。具体包括：调查权应受到议会民主控制；调查成员组成应体现议会民意基础，多数党成员应占优势；调查权限应由宪法或立法明文设定；调查权应保持充分克制，体现谦抑性原则。调查权配置及限制也与各国（地区）的政治制度、文化传统密切相关，必须结合这些因素理性客观对待。
【关键词】议会监督；调查委员会；调查权界限；调查权配置
【写作年份】2011年


【正文】

　　引言：议会调查权的现实问题

　　不论议会内阁制或是三权分立制，监督政府（指行政权）均是议会的一项重要职权，故英国宪法学专家詹宁斯曾指出：“政府进行统治，议会从事监督”{1}，威尔逊也说“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职”{2}。从议会制度发展史来看，议会最初企图对政府实施全面的控制，但随着近代“行政国”日益强势，监督政府似乎成为一种更佳的策略。由于“行政国”出现加速了议会职权的旁落，议会为了强化对政府的控制，议会愈加重视并加强其自身的监督功能。问题就在于，议会监督功能强化之后，如何监督“议会监督权”成为宪政研究长期忽视的课题。以议会调查权为例，议会调查机构在历史上曾经留下一段极为不光彩的记录，20世纪50年代冷战时期，麦卡锡主义盛行一时，以参议员麦卡锡和众议院非美活动委员会为首搞的忠诚调查，既迫害了很多进步人士，且损害了美国的民主制度{3}。任何未受制约的权力都存在滥用风险，这正是本文关注议会监督权的最初动因。但国内现有的研究，基本上侧重于对议会调查权的正面的、积极的功能阐述，对其负面作用及其权力控制制度设计的理论论证少有系统充分的理论成果[1]。本文的出发点，即拟从代表性西方国家宪法（基本法）及相关国会立法制度入手，特别是结合各国议会议事规则相关立法文本[2]及经验考察，围绕调查委员会成立程序、组织构成，调查职权内涵及其运转等基本问题研究，进而从议会调查权的配置原理及如何来设定调查权界限提出一些反思，以期为完善我国人民代表大会调查制度提供些许思考。

　　一、议会调查机构的组织形态

　　广义的议会监督功能包括质询、辩论、弹劾、财政预决算监督、提交不信任案（决议案）、议会调查权等等。本文探讨的议会调查权属于议会监督权的一种特别方式。有研究认为，这种议会调查权肇始于英国，即为调查爱尔兰战争失利事件而设，于1689年成立调查委员会，遂成为议会行使调查权的开端{4}。但更多研究认为，正式的议会调查制度，是受瑞典的“督察专员制度”影响，乃议会组织专门对政府行为调查的机构，迄今为止，西方国家大都实行这项制度{5}。议会调查委员会组织系议会调查权职能行使机构，通常又称议会调查委员会。大致可分为以下三种情态[3]：

　　（一）由议会直接成立专门委员会

　　少数国家的常设性专门委员会具有事务调查权，这类专门委员会可在职权范围内进行调查。代表性的国家如意大利，根据意大利《参事议事规则》第162条规定：“参议院决定对关系众利益的事务进行调查，可设立一个委员会。”而联邦议院的多数专门委员会是与政府各部门对口设置的，其目的之一就是为了监督政府各部门的工作。在政府向议会提出法案时，各专门委员会就能对行政管理活动的目的和方式进行控制；“必要时，专门委员会可以行使类似于调查委员会的权力，有权传唤证人、收集证据”{6}。

　　（二）专门委员会内设小组委员会

　　由专门委员会内设小组委员会行使议会调查权，在各国议会制度中也不常见，美国众议院有此类规定。美国众议院议事规则第67条规定：“委员会或小组委员会经授权发出传票，该委员会或小组委员会才可根据有关规定，就其所执行的一项调查或一系列调查或活动发出传票。”{7}根据美国众议院议事规则，小组委员会属于所属委员会的一部分，在调查时，经授权代其行使部分调查权。

　　（三）成立临时性的调查委员会

　　大部分国家议会为调查特定的事件或案情，成立临时调查委员会，是一种较为惯用的做法。这可从各国的议会制度中得到证明。例如：俄罗斯联邦会议两院为了完成某一具体立法任务和其他任务，或者为了调查某一问题，成立本院的临时委员会{8}。日本通过参议院议决成立调查会，日本《参议院议事规则》第80条还规定了调查会的组织及运转规则{9}。法国国民议会议事规则第104条规定：“国民议会根据本规则的条件，经过审议、辩论和表决，形成一个关于建立调查委员会或监督委员会的决议案。该决议案必须明确确定有待调查的事件，或者必须指明监督委员会需要检查的公用事业或国营企业。”{10}此外，“德国联邦议院，应1/4议员的请求，仍可以成立调查委员会。此种调查委员会与前述的常设委员会不同，也属于临时性调查委员会”{11}。

　　我国全国人大成立调查委员会属于临时性的调查机构{12}。根据《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》第四十五条规定：“全国人民代表大会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会。”我国香港特别行政区设立的专责委员会，也应属于临时性的调查委员会。香港立法会议事规则第78（1）规定：“立法会可委任一个或多个专责委员会，以研究立法会交付该委员会的事宜或法案。”{13}但专责委员会完成研究交其处理的事宜或法案后，须立即向立法会作出报告，而委员会须随即解散。委员会如认为未能在任期完结前完成研究有关事宜或法案，须如实向立法会报告。可见，香港立法会设立的专责委员会也属于临时性的调查委员会。

　　在调查委员会之外，有些国家还设立了专门的议会监察制度，此类监察专员制度与前述讨论的在议会内部成立调查委员会调查机构有一些区别，以瑞典议会监察专员制度为例，瑞典《政府组织法》第6条第1款规定：“议会应当选举一位或几位监察专员，按照议会所下达的指令，监督法律与其他法规在政府部门的实施情况，任何一位监察专员均可以就属于上述指令的案件提起诉讼。”{14} 1967年，英国议会通过了议会查弊制度的立法，设立了议会查弊官，或称做议会行政专员，专门负责调查政府的弊政。主要的职责是调查公众直接或经议员提交上来的投诉{15}。此类特别监察员制度与调查委员会的最大区别在于，前者是专职的案件调查机构，具体职权由立法确立，一般专门针对案件进行侦查；后者是议会通过内部民主授权成立，完成议会民主监督的调查委员会。两者的权限设置原理、相应的职权范围也有较大区别。限于本文的讨论主题及篇幅，仅作一些简单的甄别。

　　二、调查委员会职权

　　调查委员会的职权，可从调查职能与职权的运行权两方面来分析。调查职能决定了调查职权的范围，有利于界定调查职权的具体边界；调查职权的运行权，是从职权运作层面分析，包括调查委员会履行职能所赋予的具体职权。

　　（一）调查委员会职能

　　各国的立法规则对调查委员会的职能定位表述较为模糊，泛指为对特定事务、公众利益事务的调查。例如：德国《基本法》规定：“为对特定事件进行调查，联邦议院可以成立调查委员会”；意大利也有相关规定，参议院决定对关系众利益的事务进行调查，应设立一个委员会；而俄罗斯联邦会议两院为了调查某一问题，可成立本院的临时委员会；我国全国人大则认为“必要”的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会。总体来看，各国立法对调查委员会职能界定相当模糊，在权限范围界限上容易滋生纷争，调查委员会职能界定须另辟蹊径。

　　各国的调查委员会成立及权力启动，是得到议会的授权。实质上，调查委员会的职能本身就是议会权力的延伸，即调查委员会是由议会议决方式授权进行调查某一特定事务，调查委员会具体职能的解释，无疑应该限定在议会本身的职能范围之内，方可保障其合法性及正当性。即调查委员会的职能应在议会的职权范围之内，而调查委员会所调查的特定事务或者公众事务，应在事关议会本身的职能运作所需[4]。而且，议会常见的做法是授权同时就将调查委员会要调查的事项范围明确、具体，以进一步限定调查委员会的具体职能范围[5]。又如，我国香港地区香港立法会专责委员会或者调查委员会的职权，就明确规定限于立法会的权力，依据为《中华人民共和国香港特别行政区基本法》之第七十三条规定。同理，我国全国人大调查委员会职权应限在我国《宪法》第六十二条规定之内。

　　（二）调查委员会运行权

　　调查委员会运行权是指调查委员会职权运行时，所可能针对或享有的具体调查对象、调查方式、手段等权限。各国立法一般对议会调查委员会的职权运行权有较为明确的列举。以下分别从运行权所针对的调查对象、调查方式、调查手段几方面作出概述。

　　1．调查对象。从法理上讲，凡是与调查事件有关的民众，均有可能成为调查对象，也有义务配合其开展调查。这些对象包括公共官员、其他社会组织及相关公民。综观一些国家或地区议事规则，调查对象可分为以下四类：一是作为证人提供作证或出席听证会。这是调查中最为常见的调查对象。《美国众议院议事规则》第67条规定：“调查听证会程序中可要求证人出席听证会。”《日本参议院议事规则》第182条规定：“为了审查或者调查，要求证人出席。”二是作为公述人、参考人等作为提供参考资讯的中间人。据《日本参议院议事规则》规定：“公述人一般是公听会听取其意见的利害关系者和学识经验者。”此外，《德国联邦议院议事规则》第110条规定的在调查事件时也包括听取专家的意见，这应是参考人。我们从其称谓及其角色来看，公述人、参考者可理解为对委员会调查或审查事件具有参考价值的非当事公民。三是提供调查的资料的社会组织及公民。我国全国人大议事规则第四十七条规定：“调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务如实向其提供必要的材料。”四是接受调查的国家机关或官员。这种情形非指议会对政府质询的情形，虽限于国家机关或政府官员，但其区别在于官员为配合事件调查的深入开展，常以证人身份出现，以提供事实回答或如实回答相关问题。

　　2．调查方式。调查方式是职权运行的具体表现方式的一方面，一般常见的调查方式包括召开听证会，收集证人证言及相关事实材料证据，听取相关人意见等方式，并形成事件调查报告向议会报告。

　　3．调查手段。调查手段是指调查委员会在调查工作时所采取的具体措施或手段。调查委员会调查手段一般是多样性的。但在采取对公民权利或自由构成威胁的调查手段时，各国议会非常谨慎，议事规则一般均会规定较为严格的实体及程序控制，特别是严格限制议会调查委员会传唤证人、传讯律师、要求证人或律师出席听证会等调查手段的任意行使。例如：《美国众议院议事规则》第67条规定：“听证会要求传唤证人出席听证会，但要求传唤时，调查委员会应得到议会同意才允许，而且调查听证会的证人可以由其律师陪同，以便在涉及宪法权利时提供咨询；各委员会或小组委员会发出的传票，也只有经本院授权或在其指导下，方可强制执行”；《日本参议院议事规则》第182条规定：“为了审查或者调查，如果提出要求证人出席会议的动议，由议长提请议院决定后，要求证人出席。如果委员会做出要求证人出席的决定，必须经过议长要求证人出席”；《日本众议院议事规则》第257条规定：“议院为了审查或者调查要求证人或者参与人出席时，应由议长通知证人或者参考人。”{16}

　　三、议会调查权配置原理

　　（一）议会调查权界限的几个问题

　　调查权性质决定了其权限内容的复杂性、灵活性，而各国议会调查权立法规定也相当简略，理论及实践中，调查职权界限的不确定性大为增加，为界定、规范乃至限制权力行使带来不少困难。首先是有关议会调查职能扩张问题，在调查委员会的职权范围究竟为何这一前提性问题理论上就存有分歧。例如：现行的议会调查职权可否突破传统立法职权所能囊括的事项，非立法职能所含涉的其他政府职权事项，调查委员会可否开展调查，若允许其调查，其正当性是什么。而且调查机构的权力扩张是否将破坏宪法（或基本法）所确立的权力分工与制约平衡。其次是有关调查委员会的运行职权问题，各国议会议事规则由于对调查对象、调查方式等方面规定粗略，议会调查委员会运行权内涵界限不清，调查机构是否有权采取如搜查、扣押等限制公民人身自由与权利的调查手段，实践中难免引来争议分歧。

　　值得注意的是，各国宪法及其相关法律对这一问题规定相差甚远，我国学者对此问题仅仅停留在浅显的结论之上。例如，如何限定议会职权及其运行权力，有以下几种比较有代表性的观点：一是认为应将议会的监督职能（包括调查权）限定在立法议事功能之内。另一种观点认为，可对立法职权之外的政府其他事项进行监督，无须对此提出质疑，控制调查权只需控制好调查机构的调查运行权即可。前者坚持认为议会调查的范围虽无明文限制，但不能破坏三权分立原则，应局限于立法事项{17}。后者则认为，调查内容应适应政治生活发展，调查职能可能作出扩大理解，如可以包括围绕选举调查，针对国家机关领导人员履行职务、违法或失职行为的调查和公职人员侵犯公民权利行为的调查。这是议会民主的体现，控制调查权只须严格限制调查手段即可，比如参照一些国家规定，要求调查不能采用司法侦查取证方式，不得对被调查者使用搜查、扣押、逮捕等警察手段和对证人施加心理压力{18}。当然还有一种更为极端的观点认为，调查手段属于调查委员会具体的运行权，调查委员会调查事项在议会授权范围之内，并得到其允许，就可以采用一切必要、可能的手段，这种理解显然与法治精神相悖。几年前，有关我国理论界及实践部分中，有关人大个案监督制度的争论，也是这一问题的争论。其中围绕人大调查职权中是否享有司法性质的调查权、取证权存有分歧。而2009年香港发生的梁志坚、郑家纯诉香港特别行政区立法会一案{19}，围绕着香港立法会专责委员会是否有传讯权提出质疑。对上述问题的阐述，有必要从宪政原理高度，对议会调查权的配置原理及其界限作更为深入的考察、论证。

　　（二）调查权配置之宪政机理

　　议会调查权的配置与限制应遵循民主制衡、法治原则、分权原则、人权原则以及比例原则等基本宪政原理。

　　1．民主制衡。根据现代民主制度的安排，议会由于得到公民选举而获得政治上的合法性地位。议会监督权的合法性、正当性来源于这一民主前提。基于这一宪政原理，调查权的行使与配置得到议会民主的基础应是其应有之义。这就要求调查权的行使：在议会内部运作中，必须有民主基础；在议会的外部运行中，也必须符合民主监督之理念。民主的内部制衡及民主的外部制衡行使调查权的基本要件：民主内部制衡要求，调查职权整个运作过程，包括调查机构的成立、调查启动、调查运作程序、调查权力配置、调查结果决议等等，均应遵循议会的民主议决规则，避免为少数人或少数党派控制，蚀损议会民主根基；外部制衡要求，议会通过调查委员会来代表议会实现政府的民主监督，并向议会报告其调查结果，保障有效完成政府的民主监督功能，达到民主的监督效果，调查委员会不得对其非涉及公共利益，或无民主监督所需的事件展开调查。从民主制衡这一视角来关注议会调查权的配置与限制原理，尤其要强调议会的内部制衡作用，因为若由少数人来代替议会多数人控制调查权，后果更为严重，因为多数决规则的正当性都失去了，合法性也就无从谈起。

　　2．法治原则。“政治权威应受法律约束”是法治传统之开创自由的现代发展进程的基本前提［20}。法治也是人们提出的一种应当通过国家宪政安排使之得以实现的政治理想{21}。作为国家权力的一种，议会的调查权应受到宪法及法律的规范与限制。从宪法层面讲，议会的调查职权必须在宪法设定的议会职权之内，议会调查机构行使的强制调查措施、手段，与宪法公民基本权利保障条款相冲突，若无宪法依据，即便在《议事规则》等相关立法中能找到规定，同样也有违宪嫌疑；从立法层面讲，调查机构只能依照议事规则或国会法有关立法来实施调查活动，法治原则要求调查机构的具体调查权力必须有立法明确规定，法律没有创设的调查权力应保持克制。

　　3．分权原则。孟德斯鸠把国家权力分为立法权、行政权和司法权三种，他认为“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了”{22}。现代国家权力配置中，虽不能要求国家三权完全分立，且各国体制也有差异，但在国家机关内部进行适当分工乃国家正常运行的基本条件。从性质上讲，议会调查权兼有行政权、司法权某些相同的特征，这与传统议会立法机关的议决功能及特征有较大的差别。但是我们不能据此认为，议会调查权就可以完全凌驾或者代替行政权、司法权。分权原则的要求，对调查权以下的权限应以充分关注：例如，调查机构在案件的调查中往往越俎代庖，代替行政机关行使职权，这与分权原则相悖；议会在调查案件中，也应尽量避免与司法权重叠，在司法权面前保持更多的谦抑性。正如前述，保持国家内部适当的权力分立或者分工，不仅是国家职权运作本身的客观规律所要求，也将更有利于公民权利与自由的保障；这也是议会本身职权职能所限、民主宪政所要求的；作为立法机关的议会，若陷入太多具体性事务或案件，也将无法胜任民主代议本职工作。

　　4．人权保护与比例原则。议会调查也是基于特定公益利益开展调查，政府部门及相关公民应有配合调查之义务，在适当条件下允许其使用强制或限制公民权利措施来保障其完成任务有其合法、合理性。但是具体权力配置中，应充分反映国家权力在公共利益与公民私权之间的平衡。在保护公共利益的同时，调查机构应做到最大程度上尊重和保护人权，即使需要对公民权利作出限制，也应遵循比例原则：“一是要平衡所保护法益或某种受限制的利益；二是要适用比例原则、最轻微侵害手段或尽可能微小限制的原则。”{23}

　　四、调查权限定的实证分析

　　以宪政基本原理为基本指引，结合一些代表性国家宪法及相关议会立法及经验，议会调查权权限限定，可总结如下：

　　1．调查机构所有权力运行过程应受到议会民主控制。具体体现为：一是须经过议会民主决议或授权才可成立调查机构；二是调查权力行使限制公民权利自由等调查措施，须有议会授权；三是完成调查工作后，调查机构应向议会报告调查材料，报告应由议院议决并作出结论，调查部门不可擅自作出裁决。

　　2．调查机构成员组成应体现议会民意基础，多数党成员应占优势。议会成员是通过直接民主或者间接选举产生，每位议员代表民意行使代议职能，调查委员会成员从议员中产生，为保证调查权力的民主控制，调查机构成员结构应体现民意要素。现行选举以现代政党制度为基本单位，所以调查组织成员比例中应由多数党占多数，保证议会调查权不被少数派（或少数党）操控。例如，美国委员会主席均由多数党议员担任，其委员会主席掌握很大的实权，没有主席的同意，委员会的听证会、审议会都无法召开。没有他的首肯，绝大多数议案无法在本委员会审议。而且各个委员会下设小组委员会主席也由多数党议员担任{24}。《意大利参议院议事规则》第162条也规定：“意大利参议院设立的调查委员会成员，也要求反映议会各党团力量对比。”

　　3．调查权应由宪法或立法明文设定。调查委员会职权必须在议会的职权范围之内，议会在对调查委员会授权时，应将授权事项明确。针对超越立法职责范围的事项，必须通过议会的特别授权，方可保证其合宪性、合法性；调查委员会调查运行权条款应有宪法条款或基本法条款的依据。特别是公民权利与自由的限制条款，虽然公民权利与自由并不是绝对不可限制的，但立法机关职能特殊，并不是行政机关或司法机关，因此立法不能任意扩大议会此权限，除非得到宪法明确授权，否则该法不符合宪法原理及精神，构成违宪。以传讯公民取证为例，各国的议事规则采取非常克制的态度，即便在特定情形下赋予其强制权，也要求传讯要求得到议会的同意，而非由调查委员会独自、任意行使，且进一步限制公民权利条款并不可见。我们注意到，《英国贵族院议事规则》规定：“特别委员会在它需要时可以传讯取证”{25}；意大利甚至规定参议院及代表院成立的调查委员会享受与司法机关相同的权力，并受相同的限制。两者之所以与各国议会规则有较大的差别，前者与英国作为一个不成文宪法国家有密切关联；后者意大利调查委员会授予了司法权同等权力，有宪法上的依据，实质上得到了宪法的明确授权。

　　4．调查权应保持充分克制，体现谦抑性原则。调查权的谦抑性，是国家分权原则的直接体现，也有利于避免议会陷入过分的司法诉讼纷争之中。法国国民议会的做法提供了很好的借鉴。根据《法国国民议会议事规则》第104、141条规定：法国国民议会根据条件，经过审议、辩论和表决，形成一个关于建立调查委员会或监督委员会的决议案。该决议案必须明确确定有待调查的事件。提出一个关于建立调查委员会的决议案，由国民议会议长通知司法掌玺部长。如果从司法掌玺部长处得知导致提出该决议案的事件正在法院起诉，则该议案不得付诸辩论；如果辩论已经开始，则立即停止。如果该委员会建立后才开始司法侦讯，国民议会议长接到司法掌玺部长的通知后，即告知该委员会主席，委员会立即停止工作。据此，如若此类调查案件属于行政权调查职权范围，且处在行政监督或调查过程中的案例，议院调查委员会同样应充分尊重行政权，在行政处理进行阶段，调查委员会不应插手干预。调查谦抑性还体现在议会调查权应尽量避免对具体个案的直接调查，以免陷入不必要的司法纷争。由于议会在人力、财力方面的配备所限，无法承受诉累等繁琐的工作，条件未成熟就事无巨细地调查案件，势必拖累议会正常职能的发挥。我国全国人大的个案监督问题就是一个较为明显的例子。在前面提及的香港郑家纯案件中就出现了类似问题，据相关资料反映，香港特别行政区立法会在调查的事件尚处在行政机关处理过程之中，那么这个阶段立法会介入难免受到质疑。此外该案进入司法诉讼程序后，立法会面对繁琐的司法程序及高额的诉讼成本苦不堪言，确实值得反思。

　　5．应充分尊重与保障公民权利自由。如前述观点，议会调查机构限制公民权利应有宪法授权。得到宪法授权后，立法机关作进一步规定及具体运作中，仍应充分尊重和保障公民人身自由、个人隐私权，符合比例原则。《日本国民议会议事规则》规定，证人如果有不得已的事由，可以提供书面证词以代替到议院作证，即较好地反映了这一原则；我国全国人大议事规则规定，调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务如实向它提供必要的材料。提供材料的公民要求调查委员会对材料来源保密的，调查委员会应当予以保密。此规定体现了调查机构对公民隐私权的尊重与保障。依据保障公民权利原则及比例原则，以下一些常见的问题，同样可以从这一角度来分析，包括：调查机构传讯公民应否受到次数限制？询问传召证人应符合什么规则？公民在何种情形下可以拒绝出席作证或享有沉默权？又如：根据香港立法会议事规则，调查委员会可获立法会授权传召有关人士出席作证和提供证据，但行政长官可根据安全和重大公共利益的考虑，决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法会或属下的委员会作证和提供证据。在美国1976年国会为防止情报机构滥用权力，就中央情报局和联邦情报局举行了听证会。被国会传唤的政府官员若拒绝到会作证，国会可以藐视国会罪论处。但对国会提出的问题，官员可以援引“行政特权”和涉及国家安全机密为由拒绝回答，政府官员也可以援引宪法第五修正案中关于公民“不得在任何刑事案件中被迫自证其罪”的规定来拒绝回答问题{26}。议院的传召权、要求作证权对公民权利有限制措施规范，也可参照上述一些经验，谨慎对待。

　　结语：理性地看待议会调查权

　　最后需指出的是，鉴于本文所参考的国家议院议事规则相关立法资料所限，不可能对世界各国的议会立法面面俱到，本文所参考的这些国家，议会制度发展历史较长也有一定的代表性，其经验足以窥斑见豹。这些经验告诉我们：首先，议会的调查权作为立法机关派生出来的一项国家权力，必须受到民主、法治、人权等宪政原则之约束；其次，在倡导强化议会监督权的同时，应保持该有的警醒，这既是公民权利保障所需，同时也是保障国家权力在宪政制度安排下有序运行之前提；最后，从对一些国家或地区议会调查权的考察，可以发现，由于各国宪政制度安排的差异，议会调查权权力配置及其行使，存有一些差异，权力如何配置以及限定，与该国或地区的政治制度、文化传统密切相关，也不可完全搬抄别国制度来歪曲理解。因此看待该问题时，仍必须结合本国或该地区的背景来全面分析、理性看待。虽有新加坡经验告诉我们，国会监督和批评政府最主要的方式是质询，但通过国会监督政府的一些手段如特定问题调查、提出不信任案等在新加坡独立后几乎没有使用过{27}。曾担任参议院水门事件调查委员会主席的萨姆·欧文也说过，国会的调查可以作为“撬开藏垢纳污的盖子的工具”，也可能“贬低我们的原则，侵犯公民的隐私，为蛊惑人心的政客和卑鄙无耻的帮伙提供讲台”。但这些经验及现象并不足以否定该制度的积极价值。因此尽管我国的宪政实践中，议会调查权也不常见，而这些经验理论及研究为我国未来搭建一种契合我国及地方的立法机关调查制度应有所助益。




【作者简介】
胡锦光，中国人民大学法学院教授、博士生导师；温泽彬，西南政法大学行政法学院讲师。


【注释】
[1]代表性研究成果有：周伟：《人民代表大会专门委员会调查权研究》，《政治与法律》1993年第2期；徐红：《西方的调查听证制度及其在我国的运用》，《同济大学学报》2002年第2期；朱福惠：《全国人大调查权研究》，《现代法学》2007年第5期。这些研究侧重于介绍制度功能，缺乏制度规则的文本分析，且在制度设计的宪政原理角度反思不多，而对调查权的负面效应及其权力控制，更是鲜有涉入。在这方面，由于缺乏一些系统分析论证，现有的大量研究对调查权组织机构及职权定位，仍存在混淆不清的情形，不利于深入探讨。
[2]关于两院议事规则的性质、地位在学界存在一些争议，特别是国会法与议院规则的冲突问题，存在法律优先说、规则优先说、排他的议院规则说等几种主张。本文将两院的议事规则定位于宪法和国会法之间，也不是国会法的实施细则，若国会法与议事规则相冲突时，则将作出专门说明。参见董璠舆：《外国议会议事规则》，中国政法大学出版社 1993年版，第26 - 35页。
[3]本文所采用的英、法、美、德、日等国议会调查机构及其职权，主要是从该国的议会议事规则文本分析，其文本主要出自：尹中卿等译《英法美德意日六国议会议事规则》，中国民主法制出版社，2005年版；王晓民主编：《世界各国议会全书》,2001年版。
[4]有学者认为，由于议会为立法机关，因而议会的调查权应局限于立法事项。这种观点参见：秦前红主编：《比较宪法学》，武汉大学出版社2007年版，第211页。但从议会监督职能的扩大以及各国经验来看，这种观点并不能成立，这为议会调查权的界限提出了更加复杂的问题。
[5]例如：法国国民议会议事规则第104条明确规定：国民议会根据本规则的条件，经过审议、辩论和表决，形成一个关于建立调查委员会或监督委员会的决议案。该决议案必须明确确定有待调查的事件。


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{19}议员研再召纯官梁志坚作供．http : //paper.wenweipo. com （2009-09-25）．
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{21}[英]戴维•米勒，韦农•波格丹诺．布莱克维尔政治学百科全书[M]．中国问题研究所等组织译．北京：中国政法大学出版社，1992.675.
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