重大环境污染事故罪的立法修改研究

【摘要】刑法作为最后保障法应对惩治严重污染环境的行为发挥重要作用。我国1997年《刑法》规定的重大环境污染事故罪在犯罪对象、污染排放物范围以及成立犯罪的标准上有诸多缺陷，《中华人民共和国刑法修正案（八）》（以下简称《刑法修正案（八）》）对重大环境污染事故罪进行了较为全面的修改，总体上降低了犯罪门槛，对保护环境具有重大的意义，但该罪的法定刑仍存有较大缺陷，需要进一步完善。
【关键词】重大环境污染事故罪；立法；修改

　一、重大环境污染事故罪及其存在的问题

　 （一）重大环境污染事故罪立法概述

　 我国1997年《刑法》第338条规定：“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”同时，根据第346条的规定，单位犯第338条规定之罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照第338条的规定处罚。

　 1997年《刑法》创制过程中，从保护环境的实际需要出发，将存在于环境行政法律中的刑事责任条款，即环境犯罪附属刑法条款，修改为统一的污染环境犯罪，即重大环境污染事故罪，并规定了本罪可由单位构成。这改变了刑法保护环境繁杂、混乱的局面，有利于科学、系统地运用刑罚手段保护环境，有利于提高惩治严重污染环境犯罪的针对性和严密性，有利于预防、认定和打击此类犯罪。

　 （二）重大环境污染事故罪存在的问题

　 1．行为对象的范围限制不科学

　 根据1997年《刑法》第338条的规定，重大环境污染事故罪侵犯的对象是“土地、水体、大气”。这与本罪的立法沿革不无关系，即本罪是在吸收我国《大气污染防治法》、《水污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》三部法律的基础上设立的，而本罪针对对象的范围划分依据也是这三部法律。然而，本罪将污染环境行为的直接载体限制为“土地、水体、大气”，不仅与我国《环境保护法》界定的范围不一致，也不能满足打击严重污染环境行为的需要。1989年通过并适用至今的我国《环境保护法》第2条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”对比该条与本罪的规定可以发现，即使对“土地、水体、大气”进行宽泛的理解，前者的范围也比后者宽泛，由此看来，本罪所规定的对象仍然较为狭窄，不利于追究和惩治环境犯罪。另外，从司法实践来看，污染环境行为也并非都直接针对“土地、水体、大气”，如向露天窖池、容器、干涸水渠等处排放、倾倒或者处置污染物，同样可能严重破坏环境，危害人民身体健康，而依据本罪的规定，对上述行为将无法处理。

　 2．污染排放物范围的规定不全面

　 根据《刑法》第338条的规定，重大环境污染事故罪的客观行为方式是违反国家规定处理污染物质，具体包括排放、倾倒和处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物。按照该条文的表述，本罪规定的污染物似乎均为废物，前三者为具体列举，后者为抽象概括。有论者亦如此论述，认为重大环境污染事故罪必须有向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置危险废物的行为，并认为这里的“危险废物”是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴定方法认定的具有危险性的废物，包括放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物四类。[1]笔者认为，虽然该条文没有明确规定“有毒物质”的范围，但根据刑法学界对本条规定的“有毒物质”的一般观点，有毒物质是指对人体有毒害、可能对人体健康和环境造成严重危害的固体、泥状及液体物质，[2]可以看出，其并不限于有毒废物，而且从客观上说，有毒物质也并非都是废物，而应包括所有的有毒物质。[3]因此，本条“或者其他危险废物”的规定易引起理论上的争议以及司法适用上的困难，有失科学合理。另外，现实生活中对环境造成严重污染的也不仅限于有毒物质和废物，还有其他有害物质。在有的重大污染事件中，非法排放、倾倒和处置的污染物质并非上述四类物质，而是除此以外的普通污染物，按照本条的规定，这些情形难以按照本罪追究刑事责任。

　 3．以实际危害后果发生作为犯罪构成要件不妥当

　 根据《刑法》第338条的规定，重大环境污染事故罪的客观行为要件除应具备“违反国家规定”、“处理污染物质”以外，还应具备法定的结果要件，即造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果，否则，不能以犯罪论。笔者认为，这样的立法规定虽然可操作性较强，但总体上看并不妥当，理由如下：第一，从立法规定本身来看，本罪规定的危害后果极不科学，对比本罪与非法处置进口的固体废物罪和擅自进口固体废物罪的危害后果可以看出，后者法定的危害后果是“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的”，而前者要求的是“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡”。人身伤亡包括人身伤害和死亡两种情形，这两种情形从内涵上看均属于“严重危害人体健康”，从程度上看已达“严重危害人体健康”顶峰，这对于现实中常见多发的重大环境污染事故罪而言不仅显得入罪标准过高，同时与其他类似环境犯罪的入罪标准也不一致，有损刑法的内在统一性和协调性。第二，从环境犯罪的特点看，难以确定污染行为与污染后果之间的因果关系。环境犯罪的后果具有长期性、多样性、潜伏性、隐蔽性等特点，大多数污染环境行为的实害结果都不是即时发生的，需要一定的期间才能显现，有的甚至需要相当长的时间，这往往会增加确定污染环境行为与环境污染后果之间的因果关系的难度。对非突发性的长期累积形成的重大环境污染，即使最终出现法定的危害后果，也难以及时追究行为人的刑事责任。另外，在多个行为人共同实施污染环境行为导致重大环境污染事件的场合，具体认定各个行为人的排污行为与污染后果之间的关系十分困难；第三，从司法操作层面看，我国目前在重大环境污染事故的认定标准和损失鉴定机制等方面还不够完善，难以准确评估环境污染的直接损害、计算重大环境污染事件的损失；第四，从当前已经发生的一些重大环境污染事件来看，环境污染发生地政府或者基层组织采取紧急措施，花费大量的人力、物力，避免了公私财产方面遭受重大损失和人身伤亡的严重后果的发生，由于没有出现法定的危害后果，难以追究严重污染环境的个人或者单位的刑事责任，这造成对污染环境犯罪的打击不力；第五，从世界范围内的环境犯罪立法看，在环境保护刑事手段上，危险犯的制定是各国环境刑事立法的普遍选择，如德国1999年《刑法典》第325条第1款规定，“违背行政法义务，在设备、尤其是工场或机器的运转过程中，造成空气的改变，足以危害设备范围之外的人、动植物健康或其他贵重物品的，处……”。[4]此外，日本、瑞典、挪威、罗马尼亚、西班牙等国的刑法或者相关法律中都有类似规定。

　 综合而言，以实际危害后果发生作为重大环境污染事故罪的犯罪构成要件，在很大程度上影响了对污染环境犯罪行为的定罪量刑，不能适应我国当前日益严峻的污染环境犯罪态势的需要，这一点早已为学界和司法实务界广泛诟病，亟待完善。

　 二、《刑法修正案（八）》对重大环境污染事故罪所作的修改

　 （一）修改内容解读及评析

　 《刑法修正案（八）》第46条规定：“将刑法第338条修改为：‘违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。’”

　 《刑法修正案（八）》对重大环境污染事故罪作了以下三处修改：

　 1．取消了行为对象的限制。本次《刑法》修正将原来条文中规定的排放、倾倒、处置污染物质的对象，即“土地、水体、大气”予以删除。虽然经过立法修改后，现实生活中排放、倾倒、处置污染物质的对象在通常情况下仍然是土地、水体、大气，这样的修改看似只是文字上的简单处理，但是，该处修改意义重大，其不仅使条文更加简练，同时也使本罪的犯罪对象大为扩充，足以应对司法实践中已经出现的以及以后可能会出现的新型的环境污染犯罪形式，具有一定的预见性和超前性。

　 2．拓展了污染排放物的范围。本次《刑法》修正将原来条文中规定的污染物之一的“其他危险废物”修改为“其他有害物质”。立法修改后，污染物的范围得以重新界定，原来统称为“危险废物”的“放射性废物、含传染病病原体的废物、有毒物质”现在统称为“有害物质”，这样的界定更加科学准确。具体而言，有害物质在具体形态上包括以废气、废水、污水、废渣等多种存在形态的污染物；“其他有害物质”，包括其他列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的废物，同时还包括除上述危险废物以外的其他普通污染物。这样的修改符合应对当前多发的通过普通污染物污染环境犯罪态势的需要，增加了本条规定的可操作性。

　 3．变更本罪“结果犯”为“危险犯”。本次《刑法》修正将原来条文中规定的危害后果，即“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”修改为“严重污染环境”。“严重污染环境”既包括造成了财产损失或者人身伤亡的重大环境污染事故，也包括虽然还未造成环境污染事故，但是已使环境受到严重污染或者破坏的情形。这一修改突破了过去只重视短期利益和人身利益保护的局限，同时着眼于长远利益和生态利益的价值，降低了犯罪构成的门槛，将现实生活中虽未造成重大环境污染事故，但是长期违反国家规定，排放、倾倒、处置有害物质，严重污染环境的行为入罪，对保障人民群众的生命健康安全，严惩严重污染环境的行为，维护可持续发展具有战略意义。

　 （二）本条修改后应注意的三个问题

　 1．重大环境污染事故罪罪名应重新确定

　 罪名，顾名思义是指犯罪名称，是对具体犯罪本质的或主要特征的高度概括。[5]我国《刑法》确定罪名的方式主要有两种，一是在刑法分则条文中明确规定罪名，如《刑法》第384条挪用公款罪、第385条受贿罪，总体上我国《刑法》分则对此种方式较少采用；二是不在《刑法》分则条文中载明罪名，将罪名包含在罪状中，需要对罪状进行分析、概括，才能确定罪名。[6]我国《刑法》分则基本上采取的是后一种罪名确定方式。显然，重大环境污染事故罪即是如此，此罪名直接来源于《刑法》第338条罪状的规定，符合罪名确定的法定、简括、准确、明晰等原则。然而，《刑法修正案（八）》对重大环境污染事故罪的罪状进行了多处修改，特别是将原来规定的“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”修改为“严重污染环境”，使得本罪的罪名也应相应发生变化，因为“重大环境污染事故罪”已无法概括修改后的罪状。自2011年5月1日起施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于执行＜中华人民共和国刑法＞确定罪名的补充规定（五）》已取消“重大环境污染事故罪”罪名，将《刑法》第338条重新确定为“污染环境罪”，司法实践中当然应该遵照执行。[7]

　 2.“严重污染环境”认定标准亟待明确

　 为了司法实务中准确、公正地适用重大环境污染事故罪，2006年最高人民法院颁行了《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，该解释第1条、第2条分别对《刑法》第338条中规定的“公私财产遭受重大损失”、“人身伤亡的严重后果”进行了详细具体的解释规定，但是《刑法修正案（八）》施行后，最高人民法院应及时会同有关部门对“严重污染环境”的认定标准作出明确的规定。

　 3.“严重污染环境”的危险应结合案情判断

　 “严重污染环境”的规定意味着在《刑法》第338条中增加了过失危险犯的规定，这就涉及危险犯的危险性判定的问题。一般而言，对于危险犯的危险性有无的确立，既要结合法律规定，又要考虑具体案情。[8]笔者认为，司法实践中对“严重污染环境”的危险性大致可以从以下几个方面着手判定：第一，结合有害物质本身的特性以及国家规定的排放标准进行判定。不同的有害物质对人身健康、自然环境的破坏的要求程度不一，因此，国家确立了有害物质的排放标准，超标准排放即说明存在造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的危险；第二，虽然行为实施的污染环境的行为没有造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果，但是出现了轻微的危害后果，经过综合判定认为这种轻微危害结果有导致上述严重后果发生的危险的，可以将其作为严重污染环境的“危险”予以认定；第三，测试污染环境行为实施后环境要素、人体健康的某些表征变化，科学判定这些表征变化是否污染环境行为所致，以此判定污染环境行为有无引起严重污染环境的“危险”。

　 三、对完善重大环境污染事故罪的进一步思考

　 尽管经过了较为系统的修改，《刑法》第338条的规定并非尽善尽美，其在法定刑方面还存在缺陷，主要的问题是：

　 （一）刑种单一。《刑法》对第338条只规定了自由刑和罚金刑，对单位犯该罪者实行双罚制，一定程度上对于打击、遏制污染环境犯罪具有积极作用，但是于环境本身而言，这样的刑罚处罚体系显得过于单一且缺乏针对性，不能对环境进行恢复和补偿，不利于实现保护环境的目的。另外，我国的污染环境犯罪大多数是单位特别是工业企业实施的，我国《刑法》对单位实施污染环境犯罪的刑罚更为单一，仅有罚金刑一种，然而某些企业为了追逐高额的利润而不惜付出罚金的代价，况且此处的罚金没有明确的数额标准，极易导致适用的随意性，导致刑罚威慑力不能正常发挥。种种弊病表明，我国的严重污染环境犯罪的刑种需要完善。对此，笔者有如下建议：首先，完善罚金刑。应当明确对实施严重污染环境犯罪者判处罚金的数额（计算）标准。其次，增设资格刑。针对严重污染环境犯罪的特点以及行政手段处罚不力的现实，可对严重污染环境犯罪的个人或者单位分别规定“剥夺从业资格”和“剥夺经营资格”的资格刑。最后，为恢复被污染的环境，可规定类似责令恢复被破坏的环境的刑罚手段，那些“过失导致环境犯罪，主观认罪态度又好的犯罪人能用自己的劳动恢复被自己破坏的环境，既惩罚了犯罪人，同时又使环境价值得以恢复。”[9]

　 （二）自由刑畸轻。《刑法》第338条的刑罚分为两档，其中，“严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”，“后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”总体看来，严重污染环境犯罪的刑罚配置明显畸轻。首先，从法定刑设置的依据来看。法定刑设定的根据，最明显的就是行为的社会危害性程度。[10]“犯罪对公共利益的危害越大，促使人们犯罪的力量越强，制止人们犯罪的手段就应该越强有力。这就需要刑罚与犯罪相对称。”[11]环境犯罪作为社会公害犯罪，其具有潜伏期长、持续时间长、波及范围广、破坏作用大的特点，给环境和人类健康造成的危害往往十分巨大甚至不可估量，理应予以严惩。作为保护环境的最后屏障，我国《刑法》对惩治此类行为规定的刑罚显然畸轻。其次，从污染环境犯罪严峻形势看。伴随经济的快速增长、工农业以及生活污染物排放总量不断扩大，我国的环境污染也达到了空前的程度，严重污染环境的犯罪行为不断肆虐，严重污染环境犯罪的法定刑规定使得现实中大量的严重污染环境犯罪行为得不到与其犯罪行为相适应的刑罚处罚，面对日渐严峻的污染环境犯罪态势，刑法打击显得苍白无力。最后，从严重污染环境罪与其他犯罪法定刑的协调性上看。第一，与过失致人死亡罪的刑罚不协调。按照《刑法》第233条的规定，“过失致人死亡的，处三年以上七年以下有期徒刑；情节较轻的，处三年以下有期徒刑。”而按照2006年最高人民法院《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的规定，《刑法》第338条规定的“人身伤亡的严重后果”是指“致使一人以上死亡、三人以上重伤、十人以上轻伤，或者一人以上重伤并且五人以上轻伤的”，这种情形下的法定刑是“三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”，对比二者，在同为致一人死亡的情况下，作为危害程度相同甚至往往大于过失致人死亡罪的严重污染事故犯罪，刑法为其配置的法定刑明显畸轻，有违罪刑均衡原则。第二，与非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪的刑罚不协调。非法处置进口的固体废物罪规定了三档刑罚，即有非法处置进口的固体废物行为的，“处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金”，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的，“处五年以下十年以上有期徒刑，并处罚金”，后果特别严重的，“处十年以上有期徒刑，并处罚金”。擅自进口固体废物罪规定了两档刑罚，即擅自进口固体废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的，“处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金”，后果特别严重的，“处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金”。笔者认为，比起跨境的污染环境犯罪行为，国内严重污染环境的犯罪更常见多发，危害更大，法定刑本应重于前者，但对于同样是发生了造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康行为的处罚，二者却明显有轻重之别，这亦有违罪刑均衡和刑罚公正。

　 鉴于上述理由并进行综合考虑，笔者建议将严重污染环境犯罪的自由刑规定为：严重污染环境的，处五年以下有期徒刑或者拘役；后果特别严重的，处五年以上有期徒刑。

【注释】
[1]参见李希慧主编：《妨害社会管理秩序罪新论》，武汉大学出版社2001年版，第502页。
[2]参见赵秉志主编：《刑法新教程》，中国人民大学出版社2009年版，第639页。
[3]我国1996年颁行的《水污染防治法》附则把“有毒污染物”解释为“那些直接或者间接被生物摄入体内后，可能导致该生物或者其后代发病、行为反常、遗传异变、生理机能失常、机体变形或者死亡的污染物。”笔者认为，在《刑法》第338条没有对“有毒物质”作出规定的情况下，可参照该解释认定“有毒物质”的范围。
[4]参见《德国刑法典》，徐久生、庄敬华译，中国法制出版社2000年版，第219页。
[5]参见张明楷：《刑法学》，法律出版社2007年版，第496页。
[6]参见赵秉志主编：《当代刑法学》，中国政法大学出版社2009年版，第421页。
[7]笔者对新确定的“污染环境罪”罪名稍持异议。我国《刑法》确定的过失犯罪罪名大致可以分为三种类型。第一类是明确在罪名中规定“过失”字样，如过失决水罪等；第二类是在罪名中标注“重大”、“事故”等表征字样，如重大飞行事故罪等；第三类是没有任何明显表征字样，如丢失枪支不报罪等。相比之下，带有一定表征字样的罪名更易为司法机关掌握和社会公众认知。根据罪名确定的方式、原则以及过失犯罪确定罪名的特点，笔者认为，将本罪确定为“严重污染环境罪”是比较适宜的。
[8]参见马克昌主编：《犯罪通论》，武汉大学出版社1999年版，第501页。
[9]郭建安、张桂荣：《环境犯罪与环境刑法》，群众出版社2006年版，第455页。
[10]参见李洁：《法定刑设定根据与设定技巧研究》，载《江苏行政学院学报》2006年第4期。
[11][意]贝卡利亚：《论犯罪与刑罚》，黄风译，中国大百科全书出版社1993年版，第65页。

  作者  李希慧 董文辉
【作者单位】北京师范大学
【文章来源】《法学杂志》2011年第9期