论航空排放的国际法律规制

【出处】《法学杂志》2011年第9期
【摘要】由于航空排放具有移动性、全球性、行业性的特点，因此航空排放的国际法律规制主要依托国际民用航空组织进行。航空排放国际法律规制经历了从无到有，从规制航空器发动机排放引起的当地空气质量问题到更为关注航空温室气体排放引发的全球气候变化以及相关政策和应对措施的转变。航空排放国际法律规制受一些关键因素影响目前主要以“软法”呈现，但将来效力会不断加强。
【关键词】航空排放；国际民用航空组织；《芝加哥公约》；软法
【写作年份】2011年


【正文】

　　航空活动不仅会对我们的环境，而且对我们的地球也会产生一定的负面影响，主要表现为航空噪声、航空废水、航空废弃物以及航空排放等方面。其中，航空噪声、航空废水、航空废弃物对环境的有害影响集中于有关机场及机场周围近地面，对于这些航空环境问题进行法律规制难度较小、争议不大，一般由各主权国根据已有的国际条约和本国的实际情况通过国内立法措施即可解决。但航空排放则不然。航空排放尤其是航空高空排放会随着航空运输路线的国际延展以及气流的运动产生全球性影响，因此，航空排放是一个全球性问题，对该问题的法律规制完全依靠国内措施不能有效解决，需要通过国际法律规制来实现。

　　一、航空排放国际法律规制的先决问题

　　（一）航空排放国际法律规制的核心

　　根据航空排放对环境影响的不同，可以将航空排放分为低空排放和高空排放。这一分类对于明确航空排放国际法律规制的核心问题具有意义。低空排放主要指航空器在“起飞和着陆（LTO）”循环周期内，即地面以上至3000英尺／915米低空范围内，航空器排放的一氧化碳（CO）、未燃烧的碳氢化合物（HC）、碳氧化物（NOx）和烟雾等物质。低空排放中的有害气体会对近地面空气质量产生影响，可能损害周边人群健康，但低空排放中的二氧化碳多数被地面吸收，对环境影响不大。[1]高空排放是指航空器在8-13千米高空巡航时，因航油燃烧排放的二氧化碳（CO2）、水蒸汽、氮氧化物和煤烟颗粒等物质。其中，最引人瞩目的是约占航空高空总排放量70％的二氧化碳。二氧化碳被大量释放并长期滞留在大气，特别是高空中，对地球表面温度的上升具有直接影响。[2]资料显示，目前航空二氧化碳排放量在全球人为制造的二氧化碳排放量中约占2％，如果考虑全球航空运输量预期每年会有约3％-4％的递增速度，那么航空二氧化碳排放量亦可能以相应的速度递增，且高空排放产生的温室效应具有倍增性特点，因此，航空高空排放的温室气体以及由此引发的全球气候变化问题是国际社会关注的焦点，也是航空排放国际法律规制的核心。

　　（二）航空排放国际法律规制的范围

　　根据航空运输路线的不同，可以将航空排放分为国内航空排放和国际航空排放。这一分类对于明确航空排放国际法律规制的范围具有意义。国内航空排放是指航空运输路线完全在一国管辖范围内的航空排放，即国内航班运输产生的排放；国际航空排放是指航空运输路线超越一国管辖范围的航空排放，即国际航班运输排放。对于国内航空排放而言，由于排放污染足迹完全处于一国范围之内，对其的法律规制可以由相关主权国家自行决定，并无太大争议。但对于国际航空排放，则面临排放足迹分处不同国家领空以及公海上空，单方面国内法律措施难以奏效的问题。因为无论哪一国家行使立法管辖权对国际航空排放进行法律规制，均面临其立法管辖权的正当性、合法性挑战，毕竟世界是由各主权国家构成，这一基本国际格局并未发生改变。因此，从立法现实性角度考虑，有必要区分国内航空排放和国际航空排放。国内航空排放交由主权国家自行规制，而国际航空排放则由国际社会通力合作建立国际法律机制加以解决。

　　（三）航空排放国际法律规制的途径

　　国际层面上解决航空排放问题有两种方法：一种是将航空排放问题作为一般环境问题，并入既有国际环境公约体系加以解决，如《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》等；另一种方法是将航空排放作为特殊问题，由行业性专门机构即国际民航组织在其框架内解决。1992年通过的《联合国气候变化框架公约》是世界上第一个全面控制二氧化碳等温室气体排放的国际公约，也是最可能将航空排放并入其中的公约，但该公约没有包含航空排放的具体内容。1997年作为《联合国气候变化框架公约》补充条款的《京都议定书》为各国的二氧化碳排放量规定了标准，即：在2008年至2012年间，全球主要工业国家的工业二氧化碳排放量比1990年的排放量平均要低5.2％，但仍然没有关于航空排放的具体法律规则。而且，《京都议定书》在其第2.2条对航空排放做了转致规定，明确将航空排放交由国际民航组织解决。[3]可见，《京都议定书》支持上述第二种方法。

　　从法律规制角度而言，航空排放与其他行业排放相比具有排放源不固定的特点。《京都议定书》现有机制是通过限定主要工业国家的工业二氧化碳排放量来促使公约目的实现的，对于排放源和排放足迹均处于一国之内的二氧化碳排放，运用该机制进行管控是有效、适当的。但航空排放特别是国际航空温室气体排放，涉及众多国家，这类排放到底归属于何国，如何控制排放量，如何分配排放限额，这些问题是《京都议定书》现有机制无法解决的，这也是《京都议定书》将其排除的根源所在。与此类似，《京都议定书》第2. 2条将海上运输产生的船舶燃油排放也排除在外。

　　二、航空排放国际法律规制的历史回顾

　　由于航空排放具有移动性、全球性、行业性的特点，因此，航空排放的国际法律规制主要依托国际民航组织（ICAO）进行。[4]1944年在美国芝加哥签订、并于1947年生效的《国际民用航空公约》（又称《芝加哥公约》），确认了国家航空主权、明确了飞行权利、设立了国际民用航空组织、规定了航空争端解决程序，构架了国际民用航空基本法律框架，被称为国际民用航空基本法。但令人遗憾的是，在《芝加哥公约》二十二章共计九十六个条款中，没有任何章节或条款规定了航空环境问题，在通篇的公约文本中，“环境”、“噪声”、“排放”等词语均没有出现过。可以看出，航空排放乃至整个航空环境问题在《芝加哥公约》签署当时几乎未做任何考虑。

　　但是，《芝加哥公约》第54条第12款赋予了国际民航组织理事会有权随时制定并修订公约的《附件》，并规定这些《附件》构成公约第六章的“国际标准和建议措施”，对缔约各国一般具有法律约束力，缔约各国根据《公约》第38条“背离国际标准和程序”中规定的程序，方可实行不同于国际标准的措施。[5]这就是《芝加哥公约》的附件机制。1971年国际民航组织通过《附件16》处理与航空器噪声有关的各项问题，后来《附件16》范围扩大并改编为两卷：第Ⅰ卷是与航空器噪声有关的规定，第Ⅱ卷是与航空器发动机排放有关的规定。

　　在《附件16》第Ⅱ卷“航空器发动机排放”中，禁止1982年2月18日之后制造的所有涡轮发动机航空器有意向大气中排放原油；规定了1983年1月1日之后制造的意图作亚音速推进用的涡轮喷气和涡扇发动机的烟的排放限额；对于意图作超音速推进用的发动机，1982年2月18日之后制造的发动机适用类似限额；规定1986年1月1日之后制造意图作亚音速推进用的大型涡轮喷气和涡扇发动机的一氧化碳、未燃烧的碳氢化合物和氮氧化物的排放限额。这些标准以航空器的起飞和着陆（LTO）循环为依据。目前来看，《附件16》第Ⅱ卷集中于规定不同型号航空器发动机排放的国际标准，关注航空低空排放以及地面空气质量改善，对于航空温室气体排放这一核心问题基本没有涉及。

　　除公约附件之外，国际民航组织以大会决议、理事会指导材料、高级别环境会议宣言和建议等形式，构筑了国际航空环境“软法”规范。1998年，国际民航组织第32届大会A32-8号决议决定，在今后每届常会上连续通过一份《国际民航组织关于环境保护持续政策和做法的综合声明》。该《综合声明》经多次修订和更新，概括地反映了国际社会在航空环境保护领域的普遍认识和一般做法。目前，该《综合声明》的最新版本为国际民航组织于2010年第37届大会上通过的A37-18号决议和A37-19号决议。[6]

　　需要特别说明的是，A37-19号决议是国际民航组织首次对航空与气候变化问题单独形成决议，这既缘于国际社会对“航空和气候变化”越来越多的重视，同时也反映国际民航组织环境保护工作重心的转移。该决议主要内容包括：1．确定了量化的减少温室气体排放目标，决定各国和有关组织将通过国际民航组织开展工作，在2050年之前实现全球年平均燃油效率改进2％；2．不对单个国家分配具体义务，不处理国内航空，由各国向国际民航组织提交国际航空减排行动计划；3.阐述了供各成员国在为国际航空业制定和实施各项市场手段时采用的“指导原则”，并为制订一个基于市场措施（MBMs）的国际航空全球框架明确了时间表；4．于2013年制定出飞机发动机二氧化碳排放标准；5．制定了开发和部署可持续发展型可替代航空燃料的全球框架；6．支持向发展中国家提供有关环保技术等。[7]

　　如果从上世纪七十年代起算，航空排放的国际法律规制已历经四十余年。四十余年间，航空排放国际法律规则依托国际民用航空组织，经历了从无到有，从规制航空器发动机排放引起的当地空气质量问题到更为关注航空温室气体排放引发的全球气候变化以及相关政策和应对措施的转变。

　　三、航空排放国际法律规制的特点与制约因素

　　以国际民航组织为平台进行的航空排放国际法律规制表现出以下特点：

　　（一）规制全面。在对航空排放问题进行国际法律规制时，国际民航组织早期的法律规制手段主要是对各种不同型号的航空器制定有害气体排放标准，这对于从源头上控制和减少航空器对环境的有害影响是有效的，但并不全面。国际民航组织逐渐意识到不能依赖某单一措施的规制达到控制航空减排的目的，应对不同措施的不同特点加以规范和引导，并倡导综合运用各种措施，航空排放的国际法律规制日益从技术规范扩展到包含收费、收税和排放权交易等更为广泛的内容。

　　（二）注重协调。国际民航组织现有190个成员国，既有发达国家亦有发展中国家。国际民航组织努力协调航空业成熟国家与航空业发展中国家、航空活动量大国与航空活动量小国、航空业持续发展与环境保护、航空业平等及公平原则与环境保护共同但有区别责任原则等矛盾体之间的冲突和协调，较为充分地反映国际协调利益。

　　（三）全球统一。国际民航组织以芝加哥公约附件机制拟定的航空器发动机排放标准全球统一。在控制航空温室气体排放上，国际民航组织也尽力将所有成员国家和有关组织纳入其统一行动框架，确定了行业整体减排目标和各国可供采用的措施以及行动计划，较好地实现了一定灵活性基础上的全球统一。

　　（四）效力有限。目前，除芝加哥公约附件机制外，国际民航组织对航空排放的规制大多表现为“软法”规范，尤其是在航空温室气体排放方面通过的决议、指导原则、政策建议和宣言等均属于“软法”，对各成员国并不具有严格意义上的法律约束力，效力有限。

　　航空排放国际法律规制之所以多以“软法”呈现，制约因素在于：

　　1．科学理解不确定。在气候科学领域，鉴于地球气候系统极高的复杂性，当前科学界对于温室气体和气候变化的认识还很不清楚，远未形成定论。气候变化作为能够左右数万亿公共投资的科学，远非仅为科学问题本身，它与复杂的国际政治、经济、外交关系相互交织，进一步增加了气候变化科学理解的不确定性。具体到航空温室气体排放与全球气候之关系，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）曾于1999年发布《航空与全球气候》的特别报告。报告承认就航空排放对全球气候某些方面的影响已经十分了解，但对另一些方面，如飞机卷云、凝结尾迹和雾以及氮氧化物、甲烷等对气候的影响则并不了解。[8]

　　2．各国航空环境利益不一致。尽管气候变化是一个典型的全球问题，但其间各国具体的航空环境利益并不一致。航空业成熟国家与航空业发展中国家、航空活动量大国与航空活动量小国以及小岛屿国和石油国等均有着不同的利益考虑。例如，欧盟的航空业十分成熟、低碳经济与技术世界领先，这些因素促使其成为航空环境政策推进的“急先锋”。欧盟于2008年通过2008/101/EC指令，将航空排放纳入欧盟温室气体排放交易体系。但欧盟此举遭到包括美国在内许多国家以及广大航空公司的反对。美国对欧盟将国际民用航空纳入欧盟排放机制不满，认为欧盟此举违反了1944年《芝加哥公约》规定的欧盟成员国的国际义务和双方签订的航空协定。[9]美国大陆航空、美国航空、美联航和美国航空运输协会更是采取了实际行动，将一纸诉状递到英国的法院，要求阻止欧盟将于2012年开始执行的将全球进出欧盟的航空公司纳入欧盟排放交易体系的规定。[10]中国作为航空业发展中国家，对欧盟航空排放交易政策不区分发达国家和发展中国家的“单轨制”做法也有不同意见。[11]

　　3．国际航空环境法基本理念不清晰。以《芝加哥公约》为基础的国际航空法确立的是“平等、无差别”的基本理念，以联合国《气候变化框架公约》为基础的国际环境法确立的是“共同但有区别责任”原则，究竟如何协调这两种基本理念和价值体系的冲突，何者优先，是未来国际航空环境法必须解决的。此外，航空增长可预见的持续性与环境保护之间的内在张力决定了国际航空环境法还必须处理好航空可持续发展与环境保护之关系，必须明确此二者的优先位序。目前，在价值冲突背景下，如何确立国际航空环境法的基本理念，这个问题尚没有得到很好解决。

　　4．关键领域制度构架存在严重分歧。可以预见，今后一段时期内航空温室气体排放问题将成为国际航空环境法发展的关键与核心，但这一领域的制度构架十分困难。“气候变化”是一个复杂且长期的议题，航空温室气体排放问题远比航空噪声和地面空气质量问题复杂，尤其是在通过“市场措施”减少航空温室气体排放方面，早已超出技术规范范畴，关涉到各国航空运输发展权、世界航空运输格局重塑、排放权交易市场主控权等敏感的政治、经济利益争夺，国际社会存在很大分歧。

　　四、航空排放国际法律规制未来展望

　　尽管航空排放国际法律规制面临上述挑战和立法难题，但笔者认为，在科学界、航空运输业界及其他利益相关者共同的持续性努力下，在国际民航组织及其会员国强烈政治意愿的支持下，随着科学认识的不断提高、航空技术的不断进步以及国际共识的不断增加，航空排放国际法律规则体系会日趋完整、效力会不断增强。

　　笔者认为，航空排放国际法律规制未来发展可以概括为以下几点：

　　（一）发展中国家在航空温室气体排放方面具有特殊性的基本理念将逐步得到确立

　　国际社会将越来越认识到完全不区分发达国家和发展中国家的不同情况，用同一尺度和规则去要求它们承担相同的航空环境责任是不切实际的。区别基础上保证不歧视、保证机会平等，是真正意义上的平等，是实质上的公平，这与《芝加哥公约》“平等、无差别”的基本精神并不矛盾。国际民航组织最近更新的A37-19决议即明确：“发展中国家和发达国家的不同情况、各自能力和造成大气中航空温室气体排放的含量的促成份额，将决定每个国家如何为实现全球理想目标做出贡献”。

　　（二）在航空可持续发展基础上保证其与环境相兼容的基本理念将逐步得到确立

　　环境保护的内在压力可能会使人们对航空可持续增长产生怀疑，但是，应该看到，航空可持续增长对于保障未来各国经济、贸易、商业、文化交流等各方面的持续增长和发展十分重要，如果为了保护环境而阻止、限制或抑制航空业的发展，并非明智之举，尤其是对于航空业发展中国家和航空业待发展国家而言，阻滞航空业发展的政策无异于因噎废食。明智的做法是，迅速采取行动，尽力减少航空对环境的不利影响，确保航空以与环境质量相兼容的方式持续发展。国际民航组织最近更新的A37 -18决议即反映了这样的共识：“敦促各国避免采取对国际民用航空的有序和可持续发展将产生不利影响的环保措施。”

　　（三）区别基础上限制和减少航空温室气体排放的全球行动框架会逐步完善

　　国际民航组织最近更新的A37-19决议确定了量化的减少航空温室气体排放的全球目标，即在2050年之前实现全球年平均燃油效率改进2％；具体措施上，不对单个国家分配义务，不处理国内航空，由各国向国际民航组织提交国际航空减排行动计划。可以说，此决议的通过标志着限制航空温室气体排放的全球行动框架已初步形成。但根据该决议，目前仅明确了航空温室气体的相对减排目标，没有绝对减排目标；此外，各成员国目前并不承担实质性航空减排的国际义务。显然，限制和减少航空温室气体排放仅靠燃油效率改进是不够的，仅靠各成员国的自愿行动也是不够的。今后国际社会必将会努力协调不同国家、不同利益集团的利益冲突，确立基本的航空环境保护价值理念，顾及不同国家的不同情况和能力，强化并不断完善区别基础上限制和减少航空温室气体排放的全球行动框架。




【作者简介】
刘萍，单位为西北政法大学。


【注释】
[1]ICAO. Environment Report 2010, p29. //www.icao.int/icao/en/env20l0/ Pubs/EnvReport10. htm，访问日期：2011年5月13日。
[2]据测算，飞机高空造成的温室效应大约比地面等量二氧化碳所造成的温室效应大2-4倍。参见刘莉：《给飞机插上绿色翅膀》，载《科技日报》2002年11月14日第4版。
[3]《京都议定书》第2.2条规定：“附件1所列缔约方应分别通过国际民用航空组织和国际海事组织作出努力，谋求限制或削减飞机和船舶用燃油产生的《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的排放。”
[4]国际民用航空组织根据《芝加哥公约》于1947年成立，是国际民用航空领域最为重要的国际组织，是联合国的专门机构，截至目前已有会员国190个，具有广泛的代表性。
[5]参见《芝加哥公约》第37条、第38条和第54条。
[6]Resolution A37-18: Consolidated statement of continuing ICAO policies and practices related to environmental protection-General provi-sions, noise and local air quality; Resolution A37-19: Consolidated statement of continuing ICAO policies and practices related to environmental protec-tion-Climate change. //www.icao.int/icao/en/env20l0/Index.html.
[7]ICAO newsroom: ICAO Member States Agree To Historic Agreement On Aviation And Climate Change, October 8, 2010. http：//www2. icao.int/en/Assembly37nwsroom-public/Site％20assets/NewsReleases. aspx.
[8]IPCC, Aviation and the Global Atmosphere, //www.grida.no/publications/ other/ipcc_sr/? src =/climate/ipcc/aviation/index. htm
[9]Sean Lengell, Europeans Eye Tough Emissions Rules for Airlines, Wash. Times, Dec. 21，2006, at A03.
[10]Vittoria Giugi Carminati, Clean Air＆Stormy Skies: The EU-ETS Imposing Carbon Credit Purchases on United States Airlines, 37 Syracuse J.Int'l L.＆Com. 127, Spring, 2010, p127.
[11]陈姗姗：《美航企告欧盟征碳排放费中国民航局吁区别对待》，载《第一财经日报》2009年12月22日第4版。