论刑事执行权的合理配置

【出处】《法学论坛》2010年第1期
【摘要】我国现行的刑事执行权在配置上存在一些缺陷，如行刑权过度分散、行刑权的非均衡性、非监禁刑的执行缺乏专门化和专业性、对行刑权的监督制约机制不够完善等。刑事执行权的合理配置应从以下几个方面着手：构建统一行刑权，建立专门的非监禁刑执行机构，将死刑执行权转交给监狱机关，强化检察机关的行刑监督权，有条件地引入对监狱管理行为的司法审查机制，将看守所移交刑事执行系统管理等。
【关键词】刑事执行权；行刑；配置；监狱；非监禁刑
【写作年份】2010年


【正文】

　　刑事执行（简称行刑），是国家专门机关将已经生效的刑事裁判付诸实施的法律活动。刑事执行是刑事法运作中十分重要的一个环节，刑事执行权（简称行刑权）的配置是否科学合理，直接关系到刑罚效益能否得到最优实现。然而，我国现行的行刑权架构尚存在诸多不合理之处，亟需加以改进和完善。当前，我国正在启动新一轮司法改革，并将刑事司法职权的优化配置作为一个基本内容。作为国家刑事司法系统的不可或缺的部分，行刑权的合理配置与科学重构，应当成为刑事司法职权优化配置的题中应有之意。

　　一、我国刑事执行权的配置现状及缺陷分析

　　根据我国现行刑法、刑事诉讼法和监狱法的有关规定，监狱、人民法院和公安机关都担负着刑事执行的职能。监狱负责有期徒刑、无期徒刑和死刑缓期二年执行的执行；人民法院负责死刑立即执行、没收财产和罚金的执行；公安机关负责管制、拘役、剥夺政治权利的执行以及缓刑、假释的监督考察。此外，人民检察院对刑事执行活动依法进行监督。这一刑事执行体制随着时代的变迁，其缺陷日益显现出来。存在的主要问题是：

　　（一）行刑权的过度分散性

　　在现行法律框架下，人民法院、公安机关、监狱都在一定范围内行使行刑权。行刑权主体的过度分散，不利于行刑机关权威的树立，也不利于行刑权的有效行使和行刑效益的最大发挥。另外，人民法院作为审判机关，同时行使一定的刑事执行权，不符合权力制衡的现代法治原则，也与法院的相对中立地位不相协调。在民事法领域，鉴于“执行难”与日趋严重的执行腐败现象，将民事执行权交由司法行政机关来行使的呼声颇高。笔者认为，在刑事领域，亦有必要实行“审执分离”，取消法院的刑事执行权，这样不仅可以使刑事权力的架构更趋合理，还可以消除“审执不分”带来的某些弊端。例如，在目前体制下，法院享有财产刑的执行权，一些刑事法官在决定缓刑的适用时，往往与被告人能否缴纳罚金相挂钩，这显然违背了缓刑适用的条件和宗旨。

　　（二）行刑权的非均衡性

　　国家刑罚权包括制刑权、求刑权、量刑权及行刑权，这四大部分相互依存，同等重要。但就我国现状而言，行刑权的地位和作用还没有受到充分关注。难以同侦查权、公诉权、审判权等形成有效的制衡和协作关系。在我国，监禁刑是适用最为普遍的刑种，但在人们的传统观念中，犯罪人被判刑入狱，就意味着正义的实现，很少有人关注大墙背后的行刑状况。至于管制、缓刑等开放性刑罚措施，由于立法设计不完善、执行机制不健全等原因，长期以来存在执行效果不佳的问题，甚至于许多人误认为被告人被判处管制、缓刑就“没事了”。直到近年来，随着社区矫正试点的启动，这种局面才逐渐有所改观。

　　刑罚的效益在很大程度上取决于行刑的效能。如果刑罚执行不力，即使是公正的量刑判决，也难以实现预期的刑罚效益；同时，在刑罚的设定和裁量时全然不考虑行刑效果问题，势必影响刑罚目的的实现。我国现实的刑事法运作，主要表现为一种单向运作模式，即犯罪态势制约刑事立法、刑事立法制约刑事司法、刑事司法制约刑事执行；作为刑事法运作最后环节，刑事执行处于消极和从属的地位，难以对其他环节发生影响和作用。储槐植教授基于刑事一体化理念，指出健全的刑事法运作机制应是双向制约关系，我国目前这种单向制约的机制是有缺陷的。[1]欲改变这种局面，必须重新认识并着力提升行刑权的地位，适当强化行刑权对量刑权等的反向制约作用。由此出发，法官在刑事裁决中确定刑种和行刑方式时，不仅应当考虑行为人已然的罪行，也应当考虑其人格状和再社会化问题，甚至应适当考虑监狱的容量问题。（注：监狱的容量在一定时期内是有限的，法官在量刑时，有必要适度考虑这一因素，以合理调整刑种与执行方式的选择。例如，如果出现判刑人数激增、监狱拥挤的现象，则应适当增大缓刑、罚金等非监禁措施的适用比例。在一些国家，建立了行刑机关与法院的沟通与互动机制，由监狱定期通报在押人数与矫正状况以及监狱的剩余床位等，供法官在量刑时考虑。如果一定时期内犯罪人数激增，法官会有意扩大非监禁刑罚措施的适用量，对那些罪行较轻、人身危险不大的罪犯，更多地判处罚金、缓刑、社区服务、在家监禁（电子监控）等措施，还可以通过假释、赦免等方式将已经服刑一定期限的罪犯提前释放，以避免或缓解监狱人口爆满的现象。但在我国刑事实践中，缺乏量刑权与行刑权的这种互动机制，我国目前也面临一定的监狱拥挤现象，同此不无关系，而监狱拥挤必然影响到行刑与矫正的质量。这一问题在“严打”期间更为突出。）一些国家的刑事立法对此有明确的规定，有的还实行了由社区矫正官员向法官提交量刑人格调查报告的制度，这充分体现了刑事裁判同刑事执行之间的互动关系。在我国社区矫正试点工作中，也有些地方进行了类似的探索，在一定程度上促进了量刑的规范化和合理化。在未来的刑法及刑诉法再修改中，可考虑将此种做法予以立法化、制度化。

　　（三）非监禁刑的执行缺乏专门化和专业性

　　我国目前尚没有建立专门的非监禁刑执行系统，也没有形成类似于西方的缓刑官、假释官那样专业化的社区刑罚执行队伍，这大大地影响了非监禁刑的行刑质量。在现行体制之下，除了罚金刑、没收财产刑等由人民法院负责执行外，缓刑、假释、管制等非监禁措施的执行均由公安机关承担，但公安系统内部没有建立专门机构负责刑事执行工作，实践中一般由基层派出所执行刑罚。由于公安机关担负着刑事侦查、治安保卫等职责，任务十分繁重，在非监禁刑的执行方面往往力不从心，同时，过多地承担教育改造职能会分散公安机关的精力，影响其履行法律赋予的主要职责。此外，从刑事司法系统内部的分工与制约关系看，公安机关属于侦查机关，让其再承担部分行刑职能，不利于体现“分工负责、相互配合、相互制约”刑事诉讼基本原则。非监禁刑执行体制的不健全反过来制约着非监禁刑的适用。按照现行体制，人民法院在适用缓刑和假释以及监狱在提请假释时，均要征求罪犯户籍所在地公安派出所的意见，而公安机关因警力紧张、无力承担监管改造任务，常常作出否定性的答复，这在客观上限制了非监禁刑的适用。假释适用受公安机关意见左右的这种状况，被有人称之为“释与不释，公安在管”。

　　（四）对行刑权的监督制约机制不够完善

　　作为行刑职能主要承担者的监狱系统，是一个具有高度封闭性的机构，而在一个高度封闭的环境中，很容易滋生腐败行为；同时，罪犯的人身置于狱方的直接控制下，其权利易受到监狱及其管理人员的侵犯。因此，必须加强对行刑权的监督制约，以保障行刑公正、防止行刑权滥用。在我国现行司法体制下，检察机关作为法定的法律监督机关，依法对监狱行刑工作进行法律监督，目前，我国检察机关基本上在各监狱都派驻了从事行刑监督的检察人员，他们在维护罪犯权利方面担当着重要职责。但是，从实际效果看，检察机关对刑事执行的监督状况并不尽人意，相当一些行刑过程中发生的违法违纪问题得不到及时发现和纠正，如应当交付监狱执行的却放在看守所、应当收监的而不收监、法院责令被告人判前预交罚金等。行刑权失范、滥用现象背后，折射出检察机关的行刑监督的力度有待提高。另一方面，我们也应当认识到，仅靠检察机关的监督是不够的，有必要适度发展社会监督及司法审查机制，以进一步完善我国现行的行刑监督体系。

　　二、我国刑事执行权合理配置的路径选择

　　（一）构建统一行刑权

　　从国外的情况看，刑事判决的执行大都由一个部门统一管理和全面负责，一般均由司法部负责（有的国家的最高司法行政部门被称为法务部、法务省等）。如在法国，司法部不仅对监狱系统实施管理，还负责解决缓刑、监外执行、犯人刑满后重返社会等一系列有关刑事判决执行方面的问题。在美国，司法部（包括联邦司法部和州司法部）管理和监督全国所有监狱及其他惩戒机构，包括管理对缓刑犯、假释犯等进行矫正的社区矫正中心。在日本，罪犯改造机构分为矫正局和更生保护局两大部分，二者均受法务省领导，矫正局主要负责监狱行刑，而更生保护局主要负责缓刑、假释等社会改造措施的监督管理。[2]在俄罗斯，1998年完成了刑事执行体制的改革，将行刑职责由内务部移转给了司法部，基本上实现了行刑体制的一体化，即中央司法部及地方各级司法局（所）是俄罗斯刑事执行的主体，而内务机关即俄罗斯的侦查机关不再参与具体的刑事执行工作，法院除了执行剥夺专门称号、军衔或荣誉称号、职衔和国家奖励的刑罚外，也不参与其它刑事执行工作。[3]综上，虽然各国在刑事执行机构的具体设置上各具特色，但都注重行刑权的统一性，以及行刑机构同其他刑事司法机构的有机协调、合理分工和相互制衡。

　　行刑权在本质上属于行政权的范畴，是由司法权延伸出来的一种特殊的行政权，由司法行政部门统一行使是较为合适的。（注：关于刑事执行权的法律性质，学界主要有三种观点：第一种观点认为刑事执行权与量刑权一样，同属于国家的司法权；第二种观点认为刑事执行权不属于司法权，而属于行政权；第三种观点则认为行刑权是一种司法权和行政权的统一。笔者曾主张第三种观点，现在则倾向于第二种观点。）从长远看，将行刑权集中由司法行政部门行使，应是我国刑事法治发展的方向，这对于推动行刑工作的科学发展具有多方面的意义。一方面，这有助于加强狱内改造同狱外改造的衔接配合。如何鹏教授指出的，社区矫正同监狱制度有着不可分割的联系，因为他们的基本任务是相同的，即在于矫正犯罪人，同时，监狱行刑本身也离不开社区矫正，在对犯罪人的处理上有时两者构成一个统一的程序提升行刑机关的法律地位。[4]由此出发，将监狱行刑工作与社区矫正工作整合于一个统一的权力系统之中，有利于加强二者之间的联结和互动。另一方面，这也有利于提升行刑机关的权威和地位，缓解目前存在的行刑权的非均衡性问题。

　　（二）建立专门的非监禁刑执行机构

　　在构建统一行刑权的基础上，应在司法行政系统内部着手建立专门的非监禁刑执行机构，可考虑在最高司法行政机关——司法部内设刑事执行一局和刑事执行二局，由刑事执行一局（即原监狱管理局）负责死刑（包括死缓）和监禁刑（包括无期徒刑、有期徒刑和拘役）的执行；刑事执行二局负责除驱逐出境外所有非监禁刑的执行，包括罚金、没收财产两种财产刑和管制、缓刑、假释、剥夺政治权利、监外执行五种社区刑罚措施的执行。在地方各级司法行政机关内也应设立相应的非监禁刑执行机构。

　　社区行刑机构的建立，并不需要从零起步或者另起炉灶，而有现成资源可以挖掘、利用。在我国，1979年以后各级人民政府都恢复成立了司法行政机关，但由于职权配置的不合理，基层司法行政机关的作用没有充分发挥出来，例如，我国监狱基本上直属于省级司法厅（局），基层司法行政部门一般不参与监狱的领导管理；同时，基层司法机关主管的律师、公证工作等正朝着行业自律的社会化管理模式演变，这使基层司法机关在一定程度上出现了因权力资源配备不足而导致的“虚置”现象，被人们看作一个可有可无的机构。但在另一方面，我国乡镇与街道一级的基层司法所经过多年的发展，目前已经形成了较为健全的组织体系。基层司法所具有贴近社区、面向群众的优势，在预防违法犯罪、维护社会治安等方面，起到了积极作用。但由于缺乏法律规制、职责定位不清等原因，其潜在的巨大功能并没有发挥出来。应当整合现有的基层司法行政体系资源，通过立法赋予其刑事执行方面的职能，并对其工作人员进行行刑方面的专业化培训，逐步将其改造成为以执行非监禁刑为主要职责的专门执法机构。这是完善我国社区刑罚执行机制、实现行刑资源合理配置的一条便捷途径。值得注意的是，我国于2003年启动的社区矫正试点工作中，实际上就是由各地的基层派出所具体承担社区矫正工作的，但由于缺乏法律依据，导致了所谓的“工作主体”与“执法主体”不一致的尴尬局面，这在很大制度上制约着社区矫正工作的深入开展。故应及时修订刑法、刑事诉讼法等相关法律，将非监禁刑的执行权移转司法行政部门，以解决目前社区矫正工作中面临的法律瓶颈。

　　如前所述，我国现行的由人民法院负责罚金、没收财产等刑罚的执行的做法，显然不利于体现刑事司法权力的合理分工，同时有损法院作为裁判机关的消极和中立的形象。从实践看，这种执行体制的实际效果也差强人意，在刑事领域同样存在“执行难”的问题。据调查。由于法院力量不足、被执行人不配合等原因，致使许多法院判决的财产刑流于书面形式而得不到执行。所以必须剥离法院所承担的刑事执行职能。有学者建议，将目前由法院承担的罚金、没收财产等刑种的执行任务，移交人民检察院执行。[5]笔者认为，这种观点值得商榷。我国人民检察院承担着公诉、法律监督和对特定案件的侦查等多重职能，任务繁重，不宜再加重其工作负担，同时，身兼过多职能不利于体现分工制衡原则。所以，将罚金、没收财产交由司法行政系统内设的专门机构执行更为合理。

　　驱逐出境在我国既是刑罚体系中的一种只适用于外国人的特殊刑种，同时又是对违反出入境管理法的外国人实行的一种行政制裁措施。公安机关作为专门的社会治安管理机关，最有条件执行这一刑种，所以在行刑权统一化的问题上，应将驱逐出境的执行视为一个例外，继续维持公安机关对这一刑种的执行权。

　　（三）将死刑执行权转交给监狱机关

　　死刑的执行应当秘密进行、不能公开示众，是现代各国普遍接受的行刑原则，对此我国刑事诉讼法亦有专门规定。许多国家选择监狱作为死刑执行场所，但我国死刑执行场所大都选择在城市郊区较为固定的地方，往往为不少群众所熟知，加之死刑往往在公判大会后即押往刑场执行，常引来不少到现场围观的群众，导致个别地区事实上的公开行刑。所以，应借鉴国外的做法，将死刑放在监狱内执行，这样从安全性和秘密性两方面考虑，都是较好的选择。尤其是近年来，我国逐步在推广死刑的注射执行，但因各种原因，很多地区难以建立固定的死刑执行场所，如果将死刑的执行权交给监狱，则有助于解决这一问题。

　　我国有学者还从死刑控制的角度探讨将死刑执行权从法院剥离出来的问题。如刘仁文教授指出，讨论死刑的执行主体可否与宣判主体相分离，在当前严格控制死刑的语境下具有特别的意义，因为如果死刑的宣判是一回事，执行是另一回事，那就可以改变我国目前凡是被判处死刑（不包括死缓）的就一律将在短期内被执行死刑的局面，这对减少死刑实际执行数是有好处的。[6]笔者认为，这一见解有可取之处。从国外情况来看，在一些尚保留死刑的国家或地区，法院有关死刑判决作出后，死刑执行令须由法务部长等行政长官签发，这种判决与执行分离的模式，在一定程度上起到了限制死刑的实际适用的作用，我国若借鉴此种模式，有助于更好地体现严格控制死刑的立法精神。此外，从法院的地位与角色看，由其负责死刑的执行也是不合适的。

　　（四）重构假释决定权

　　根据现行法律，假释决定权由人民法院行使，监狱只享有提请报批的权利。但近年来，关于假释决定权的归属问题，在理论上引起很大争议。有人对现行的假释决定体制提出质疑，认为假释不属刑事审判的范围，而是属执行刑罚阶段的法律事务，是刑事执行制度的一种，因而假释决定权应归属于行刑机关。也有人主张维持现行的假释决定体制，坚持假释应属刑事审判裁定的范围。[7]

　　笔者赞同假释权不属于审判权的观点，因为假释并不改变原判决，而只是刑罚执行方式的变更。但笔者认为，将假释决定权完全归属于行刑机构的观点是不可取的，这样虽然有助于提高假释的适用率，但由行刑机构直接决定假释，不利于对假释权的制约，容易导致假释滥用的倾向。从国外的情况看，许多国家倾向于建立一个相对独立的假释委员会来行使假释决定权，这样有利于促进假释适用的公正和效率。例如美国的假释委员会主要有两种模式，一种是独立的模式，这种模式是建立一个完全独立于法院和矫正机关的委员会，州假释委员会的成员一般由州长直接任命。另一种是联合的模式，这种假释委员会设在州矫正局中，但委员会仍独立行使权力。[8]

　　笔者以为，上述第二种模式更为可取，应是我国假释决定体制改革的趋向。完全独立的模式虽然能保持客观性，却未必能体现公正性，因为假释委员会同矫正机关的衔接、沟通不够，其成员缺乏对有关的矫正政策、计划等的全面了解，难免作出不当的假释决定。联合的模式则克服了这一缺陷，采取这一模式的假释委员会仍保留在矫正系统中，保持着对监狱行刑中某些问题的敏感性，同时又具有相对独立性，能较为客观地作出决定。在假释委员会成员的组成上，除了给矫正官员分配一定的名额之外，应吸收一定数量的心理学家、医学工作者等专家及社区代表参加，以体现假释决定系统的开放性和专业性，强化假释决定权的社会化色彩。例如，加拿大的国家假释委员会就是一个相当开放的机构，该委员会由来自加拿大全国的男女公民组成。他们的职业背景非常广泛，包括矫正官员、警察、法学家、律师、心理学家、商业界人士、心理学家、社会工作者等，此外还吸收一定的土著民族代表参加，这样可确保委员会成员能代表不同的阶层和社区。每当委员会的职位出现空缺，就在加拿大政府公报上刊登招聘广告，面向社会公开选拔。[9]在重构假释决定权的同时，还应考虑相关的程序问题。假释委员会的决定应建立在听证的基础上，应保障假释申请人充分发表意见的权利，对于不利于自己的裁决，假释申请人还应享有司法救济的权利，请求法院对假释委员会的决定予以审查。

　　（五）强化检察机关的行刑监督权

　　首先，应完善检察机关有关行刑监督的内设机构。目前，人民检察院内担负行刑监督的业务部门只有公诉检察、监所检察两个部门，公诉检察部门负责死刑立即执行的法律监督，监所检察负责死刑缓期执行和监禁刑（无期徒刑、有期徒刑和拘役）的执行，而对缓刑、假释、管制、暂予监外执行等非监禁措施的执行却没有专门的业务部门负责。为此，有必要设立专门的机构，对非监禁刑罚措施的执行进行监督，以保障监督的成效，推进社区矫正的健康发展。

　　其次，应扩大行刑监督部门的相关权力，以提高监督力度。当前，检察机关在履行行刑监督职责的措施上缺乏刚性，如对认为违法或者不当的行刑方式变更、刑期变更的裁定，只能提出纠正违法建议，但这种建议并不具有约束力。建议借鉴域外立法经验，明确检察机关在刑事执行过程中具有调查权，同时规定行刑机关对检察机关的调查进行配合的义务。如日本有关立法规定，刑务所等刑事执行机关的工作人员都应协助检察官，按照检察官的指挥和决定执行刑罚。[10]为避免执行机关对具有证人身份的被执行人的干预和影响，还应当建立执行回避制度，赋予检察机关对被执行人调换执行机构的权力。

　　第三，行刑监督不应局限在对事后违法或不当行为的纠正，而应适当向前拓展，在有关行刑措施的决定做出前提出建议。近几年来，我国检察系统正在进行审判阶段提出量刑建议的改革试点。笔者主张，在刑事执行阶段，也应当赋予检察机关刑罚执行方式变更和刑期变更的建议权，以提高行刑措施适用的公正性和准确性。

　　（六）有条件地引入对监狱管理行为的司法审查机制

　　监狱与服刑人的关系，在传统意义上一直被定位于为一种特别权力关系，在这种关系中，监狱与罪犯之间属于一种绝对的命令与服从的关系，权力主体处在绝对的支配地位，个人主张权利的余地很小。在特别权力关系内发生的所有争议，都排除法院审查，因此，法院对犯人权利问题采取所谓的“不得干预”的态度。这种特别权力关系理论，实际上至今主导着我国的监狱行刑实践。但从国际范围看，二战以后，随着法治和人权思想的不断发展，特别权力关系理论有式微之势，法院司法审查的范围不断扩大，并逐步向监狱行刑领域渗透。在当前许多国家的行刑领域，加强对服刑人的司法救济成为一种普遍趋向。如在美国，20世纪60年代以前，法院曾对监狱实行“不得干预”的政策，认为管理监狱是监狱管理部门的事，与法院无关。20世纪60年代以后，这一政策有了明显的变化，法院逐步改变了对监狱管理和罪犯待遇不管不问的态度，各级法院，包括联邦最高法院作出了一系列保护犯人权利的判决，大大改善了监狱管理和犯人在狱中的境遇，尤其是在程序上保证了犯人基本的公平待遇。在德国，罪犯起诉监狱的案件在经过地区法院和高级法院裁决以后，如果罪犯仍认为执行机关或法院的裁决侵害其受宪法保护的权利，可向联邦宪法法院提出宪法诉讼。在丹麦，对刑罚执行过程中的处罚（处置）争议以及其他有关事项都纳入到司法审查的范畴，避免由行刑机构单方面作出终局裁决，并为此构建了相关的程序。对于法院复查后所做出的决定，当事人可以向高等法院提出上诉，如果案件具有十分重大影响的，还可以向最高法院提出上诉。[11]

　　虽然司法审查介入行刑领域已成为一些国家的动向，但从这些国家的情况来看，法院的介入都是有限度的。监狱对罪犯的管理行为毕竟有相当的特殊性，监狱担当着执行刑罚、矫正罪犯的职责，监管场所相对隔离于自由社会，罪犯的人身置于监狱的直接控制下，监狱对罪犯的日常管理涉及方方面面，而对罪犯的教育矫正又需要极大的灵活性，因此，必须赋予监狱相当的自主管理的权限，不能也不可能把监狱所有的管理活动都纳入司法审查的视野，这样做既不具有经济性和可行性，也会大大影响监狱行刑工作的效能，不利于行刑目标的实现。只有当监狱的管理行为对服刑人的权利或义务产生重大影响，司法干预方可启动。正如有学者指出：要将所有特别权力关系领域内的争议都纳入司法救济范围也有实质的困难。因为特别权力关系毕竟有着特殊的目的与功能，应该允许权力主体机关享有一定的不受司法干预的自治权限。但这种自治权限必须受到合理的限制，只有在一定的界限内，才可享有不受法院司法审查的自由空间。如果特别权力关系中权力主体的行为没有影响到相对人个人的权利义务，司法不能进行干预，应保持行政权的完整性。[12]

　　在我国，长期以来，普遍把监狱管理关系仅仅看作一种刑事法律关系，把狱政管理行为作为司法行为对待，因而实践中对此类行为一般不允许提起行政诉讼，导致罪犯权利因缺乏司法救济而难以充分实现。如曾经发生的一个案例：原告徐某因盗窃罪被判处有期徒刑4年，投送到某监狱服刑，刑期自1992年5月至1996年5月。1993年4月，该监狱二大队与徐某签订一份“承包协议书”，徐即按“协议”脱离监管从事海上捕鱼。当监狱得知情况后，通知徐某回监但遭到拒绝，1995年4月将其抓获。某监狱决定将徐某在外的时间不计入刑罚执行期，并就此向被告某省监狱管理局请示。某省监狱管理局作出批复，要求某监狱扣除徐某在外的时间。徐不服，以非法限制人身自由为由向某市法院提起行政诉讼。某市法院经审理认为：某省监狱管理局作出批复的行为，属于刑事执法活动中的司法行为，不属具体行政行为，遂裁定驳回原告徐某的起诉。徐某不服提起上诉，二审中徐某撤回上诉。[13]

　　笔者认为，监狱法律关系具有复合性特点，其中有些内容属于刑事法律关系的范畴，但也有很多内容具有行政法律关系的特点。对于那些具有行政关系性质的监狱管理行为，在发生争议时，不应一概排除纳入行政诉讼受案范围的可能性。在我国法治建设与人权保障事业迅速发展，刑事执行的法治化、文明化程度不断提高的背景下，有条件地实现监狱管理行为的可诉性是必要的，也是可行的。不过，鉴于监狱的特殊职能与罪犯的特殊法律地位，可纳入行政诉讼范围监狱管理关系应有严格限制，即只有当监狱管理行为涉及到罪犯基本权利问题时，才允许罪犯提起行政诉讼。对于一般的狱政管理行为所引发的争议，罪犯可通过监狱内部的程序来救济。

　　（七）建立民间人士巡狱制度

　　在国外，很多国家都建立了由社会上的独立人士巡视监狱的制度。例如，在英国，每个监狱都设有一个独立监管委员会，该委员会由社会上12到20个业外人士组成，他们来自各行各业，每天至少有一名成员去视察监狱。他们在监狱进出自由，任何犯人都可以要求见委员会的成员并投诉。[14]在德国，监狱顾问委员会成员可视察监狱并了解有关关押、劳动、职业培训、膳食、医疗及改造等各方面的情况，可在监房探访犯人，可接受罪犯的申请、建议和投诉，还可提出各种有关监狱改良的意见。该委员会成员与服刑人的交谈和通信不受监督。在我国香港地区，具有独立地位的太平绅士亦定期探访监狱，巡查有关设施和服务，并接受囚犯的投诉。

　　在我国，虽然有人大代表、政协委员巡视监狱，对监狱工作进行执法检查的做法，也有的监狱从社会上聘请执法监督员，以监督监狱工作。但这些做法并没有上升到制度化的层面，因而也不可能经常性地开展，甚至有的流于形式。为更好地保障服刑人的权利，可以借鉴国外及我国香港地区的做法，建立制度化的民间人士巡视措施，增强社会力量对监狱工作的监督，体现司法民主化与行刑社会化精神。可考虑强化监狱执法监督员的地位和职能，使之由政府直接委任而非监狱聘请，并由执法监督员组成独立调查委员会，接受受刑人的投诉、参与调查监狱官员的违法违纪行为，使执法监督员的监督行为更具有公信力。

　　（八）将看守所移交刑事执行系统管理

　　在我国，目前羁押场所归属公安系统管理，存在侦押不分的弊端，在这种侦查、羁押、改造主体一体化的管理模式下，看守所对侦查机关的讯问活动缺乏有效的监督，容易引发刑讯逼供、牢头狱霸等不良现象。近年来，“躲猫猫”、等一系列发生在看守所的恶性事件的发生，使得改革看守所管理体制的呼声日益强烈。从国外看，侦押分离是国际通行的惯例，对未决犯的监管与对已决犯的监管一般统一由刑事执行系统负责，这样有助于强化对被羁押人权益的保障，也有助于矫正工作向前延伸、前后衔接。在优化配置刑事司法职权的改革中，应着力解决侦押不分的问题，尽快将羁押部门从公安机关分离，交由刑事执行系统管理，以促进羁押机构的中立化，体现程序公正和控辩平衡的法治精神。




【作者简介】
冯卫国，西北政法大学教授。


【注释】
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