中国稀土贸易问题的法律研究

【出处】国际经济法网
【摘要】2009年“中国原材料出口限制案”经世界贸易组织争端解决机构专家组裁决中国败诉后。2012年3月13日，美国、欧盟和日本再次联手就中国稀土等原材料出口限制措施向世界贸易组织提起诉讼。在这样的国际局势中，中方表示会积极主动应对。然而中国如何从根源上摆脱各国之间稀土需求矛盾的困扰，尽可能的缓和国际间稀土贸易纠纷，避免中国稀土出口限制政策重蹈原材料出口限制案败诉的覆辙，本文对此将进行深入的探讨和研究，旨在提出具有针对性的见解和建议，以帮助国家和相关部门更好的处理WTO规则之下的稀土贸易纷争，捍卫国家的尊严和正当的国家利益。
【关键词】稀土贸易；出口限制措施；法律研究
【写作年份】2012年


【正文】

　　2011年7月5日，世界贸易组织（WTO）争端解决机构发布美国、欧盟、墨西哥诉“中国原材料出口限制案”专家组报告，裁决中国对9种原材料采取出口限制措施违背WTO相关规则以及中国对WTO的承诺。世贸组织这一极不利于中国的权威裁决在国内资源出口行业和学术界引起强烈反响。紧接着在2012年3月13日，美国、欧盟和日本再次将中国稀土等原材料出口限制措施诉诸于WTO。鉴于两个案例从所涉及标的到控诉内容的相似性，人们普遍担忧中国现行的稀土出口限制政策会重蹈原材料出口限制案败诉的覆辙。对此，本文欲借鉴WTO相关规则，深入分析和研究中国稀土贸易所涉及的有关法律问题，旨在提出具有针对性的见解和建议，以帮助于国家和国家相关部门以及国内相关企业和业内专家学者更好的处理WTO规则之下的稀土贸易摩擦和争端，捍卫国家的尊严和正当的国家利益。

　　一、世界稀土需求格局与中国稀土贸易面临的局势

　　（一）世界各国正在为更多拥有和占有而调整稀土贸易策略

　　20世纪80年代以前，美国的稀土产量一直为世界第一，占全球产量的50%以上。此后，“中国廉价稀土冲击波”形成，作为世界第二大稀土国的美国借机调整稀土战略，实施“对本国资源只探不采，优先进口外来资源”的战术，力主面向全球建立“多元化的矿产资源供应保障体系”。2010年7月28日，美国能源政策分析家Marc Humphries向国会提交了一份《稀土元素：全球供应链条》的报告清晰显示：2009年中国稀土储量为3600万吨，占世界36%；产量为12万吨，占世界产量的97%。而美国当年的稀土储量为1300万吨，占世界13%，其产量却为零。报告还提到美国加州的芒登帕斯稀土矿，该矿年产量曾达2万吨。美国为了囤积更多“中国廉价稀土资源”则将该矿进行了封存。而该报告中抛开美国到处争夺稀土资源事实于不顾，尖锐地指责和批评中国“减少开采、采取配额和出口税”等限制出口措施使全球形成了巨大的稀土供需“缺口”，呼吁世界各国急需寻求其它稀土进口渠道，以应对来自中国的“失信之举”。

　　（二）中国稀土出口过剩而国内资源现状不容乐观

　　当今世界，中国的稀土储量和产量均位居全球第一，但其应用技术和研发水平落后，稀土资源和产品的出口依存度逾年攀升。尤其是进入20世纪90年代以来，在国际市场所形成的“中国廉价稀土冲击波”旷日持久，延续时间达20多年。在这期间，世界各稀土需求国，特别是美国、欧盟、日本、韩国等发达国家很容易且不间断的从中国进口大量的廉价稀土资源和原材料，或用于发展本国的高新技术，或用于军事产品和高端武器的研发制造，或用于战略资源储备。根据有关数据分析，1985年到2007年，中国每年的稀土出口量都在5万吨以上，其中1990年到2005年的15年间，中国稀土出口贸易量增长了800.65%，世界各国稀土需求总量的90%以上都来自于中国。同时，中国的国内稀土应用量也由原来的每年1000吨增长到每年的7.26 万吨，净增了72.6 倍。

　　中国稀土资源的过度出口和国内应用量的与日俱增，从而造成中国国内的稀土储藏量急剧减少，目前状况不容乐观。根据“2010国际稀土峰会”的有关数据，中国现有已探明的稀土资源储藏量仅能维持未来15至20年的国内需求。

　　（三）中国紧缩稀土出口政策其贸易摩擦和争端频繁发生

　　随着全球科技水平的发展和进步，世界各国特别是以美国为首的科技发达国家对稀土这种重要战略资源的需求欲望越来越高，而且其需求量也越来越大。面对这样的国际局势，中国政府对国内稀土资源的管理和出口贸易的管制也就显得极其重要和迫切。对此，近几年来，在这个方面中国政府连续制定出了一系列新的政策和重要措施。其中有实行出口许可证制度、稀土产品加征出口关税制度、禁止或限制外商进入稀土矿的开采和冶炼措施等。同时，国家相关部门专门编制了中国稀土15年发展规划即《中国稀土工业发展的专项规划(2009—2015)》。该规划对国家15年内的稀土产业发展、新建稀土矿山、新上稀土冶炼加工项目、对外出口贸易等都做出了具体的规定和安排。2011年2月，国土资源部又将江西赣州划定为国家首批稀土矿国家规划区。近期还要出台有关稀土行业更加严格的政策性文件。中国政府连年对稀土行业所下的这些“猛药”，一方面不仅有效遏制了国内稀土资源的无序开采和过度出口的局面，而且有力的推动了国内稀土资源和稀土产业健康可持续发展。但另一方面也触及到了国际市场的需求“神经”和一些发达国家的资源需求利益，相应的增加了国内稀土贸易发生摩擦和争端的频率。

　　二、中国现行稀土政策之简析

　　1、出口配额制

　　中国政府在国内稀土这种不可再生的自然矿藏开采无序、出口过滥的情况下，2004年开始实施稀土出口配额制。据商务部有关数据，2004年至2009年，中国政府所制定的稀土出口配额是按年度递减10%以内的幅度进行安排的，其中，2004年为6.6万吨，2005年仍为6.6万吨、2006年递减为6.2万吨、2007年递减为6.0万吨、2008年递减为4.7万吨、2009年又回升到5.0万吨。而2009年之后，中国政府对稀土资源的监管更加严格，其稀土出口配额基本上是每批次都要限定一个出口量值，2010年比2009年的出口配额一次性下调了40%。2010年，中国对外出口的稀土量为3.22万吨。

　　2、出口许可证制

　　中国对稀土资源出口实施许可证制并非独创，这也是国际贸易中的一种常规做法。中国实施这种做法的程序是，由国家行业主管部门经过对具有经营资质企业的申报和申请进行严格审查后，给予符合条件的企业颁发出口许可证。然后再按照国家安排年度出口配额的指标安排出口任务。实践证明，这种做法对于中国来说既精干了稀土出口的相关企业，膨胀了企业个体的出口规模，提升了出口稀土资源的质量，又抑制国内出口秩序紊乱和资源消耗严重的不良局面。同时还有效的保护了稀土这一稀缺的自然资源。据中国商务部的资料，2010年全国获得稀土出口许可证的企业有32家，2011年减少为31家，其中增加外资企业10家。

　　3、出口关税制

　　中国开展稀土出口贸易始于20世纪80年代初期。其中1984年到2010年间，国家征收的稀土出口关税一直处于低微状态。由于稀土关税的低微，从而造成国内稀土资源在廉价的态势中大量外流，并使国内出口企业因无利可图而形成彼此之间的恶性竞争。2010年，中国政府为了扭转这种局面，开始对出口的稀土加征15%-25%不等的出口关税，并将稀土原矿和41种稀土产品列入加工贸易禁止类目录。2011年又进一步明确规定稀土产品单一品种的出口关税率。如稀土金属矿的出口关税率为15%，稀土金属钕的出口关税率为25%，稀土金属钪及钇的出口关税率为25%，氧化稀土品种的出口关税率为15%。这样按品种、类别、品质、梯级、属性分别制定出的个性出口关税额度，不仅为外贸企业注入了活力，同时也较好的避免了国内稀土资源廉价外流的尴尬局面。

　　4、最低出口限价制

　　实施稀土资源和产品最低出口限价，是中国政府针对外贸企业彼此之间相互拆台、竞相压价、无序竞争的局势所采取的一项补救性措施。其执行的主要手段，即由国家行业主管部门根据不同时期和阶段国际贸易稀缺产品的市场行情，核算出其出口产品的最低价格，以此严格监管出口企业参照执行。这样以来，出口产品有了最低限价的“红线”，也就抑制了出口企业对出口产品私自论价、私自定价的自由行为，优化了国内稀土行业的出口环境。

　　三、中国限制稀土出口与WTO规则相符性的法律比较

　　1、与入世承诺之比较

　　中国加入世贸组织的法律文件主要有两个，即《中国加入WTO议定书》和《中国加入工作组报告书》。在这两个文件中，中国就有关产品出口限制问题向WTO做出了明确承诺。其中《中国加入WTO议定书》第7条是中国政府在取消非关税问题上对WTO做出的承诺；《中国加入工作组报告书》第157段、第162段、第165段是中国政府在出口程序和出口限制方面向做出的承诺；《中国加入工作组报告书》第170段以及《中国加入WTO议定书》第11条第3款是中国政府针对出口产品征收出口税率方面对WTO做出的承诺。

　　分析以上三方面的承诺，前两项体现了中国政府遵循WTO规则要求，认真履行成员国的义务和所承担的责任。而第三项则体现的是中国政府承担的“超WTO义务”。中国加入WTO时并未将稀土资源或稀土资源类产品纳入《中国加入WTO议定书》附件6所罗列的84种允许征收出口关税的产品目录。也就是说，中国在未就稀土及稀土产品的限制对WTO作出具体承诺的前提下，而要对其实施出口限制表意上就违反了《中国加入WTO议定书》第11条3款以及第1条2款所纳入的《中国加入工作组报告书》第342段所承担的成员国义务。但是，面对这样的情况，中国若要论证对稀土和稀土产品所采取的出口限制措施符合WTO规则，完全可以依据《中国加入工作组报告书》所对《中国加入WTO议定书》附件6注释中所规定的条件，即“中国确认将不提高现行实施税率，但例外情况除外。如出现此类情况，中国将在提高实施税率前，与受影响的成员方进行磋商，以期找到双方均可接受的解决方法”。由此看来，“中国原材料出口限制案”之所以败诉，其重要的一条原因就是事前中方没有进行认真的沟通与协商。所以，在处理稀土贸易纠纷时必须汲取“中国原材料出口限制案”败诉的教训。

　　2、与GATT1994第20条之比较

　　GATT1994第20条即“一般例外”（g）款规定，“与国内限制生产与消费的措施相配合，为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施。”这就是说，每个国家实施的贸易措施只要具备三个条件：即保护可用竭的自然资源；与保护可用竭的自然资源有关；与限制国内生产或消费的措施相同，就不构成武断的或不合理的差别待遇或对国际贸易的变相限制。由此看，中国对稀土实施的出口限制政策就属这类范畴。其理由：

　　（1）稀土实属一种可用竭的自然资源

　　稀土资源是地壳长期演化的产物，其形成历史漫长且不能再生。目前全球的稀土储量一直处于蜕减状态，尤其是中国的稀土储量已经蜕减到令人担忧的境地。在这种情况下，中国政府为了切实保护这种不可再生的自然资源，对其采取出口限制措施只是套用国际贸易惯常做法而已，且无可厚非。

　　（2）中国限制稀土出口是为了切实保护可用竭资源

　　若要证明中国限制稀土资源出口措施与GATT1994第20条“一般例外”原则的相符性，完全可以用“保护可用竭的自然资源”和“与保护可用竭的自然资源之间有密切而真实联系的措施”作为举证的理论支持。就目前世界稀土贸易状况讲，中国是全球最大的稀土资源输出国，欧盟、美国、日本等国家对中国稀土资源有很大的依赖性，而且都会把中国稀土资源作为重要的进口目标。但是，中国政府若是采取放任自流的态度，对国内的稀土资源和相关产品的出口不加以限制和管控，也就无法实现这种可用竭资源的可持续和健康的发展。

　　（3）中国限制稀土出口与限制国内生产和消费具有一致性

　　众所周知，近年来中国政府在对外实施稀土贸易限制措施的同时，对内也采取相应的措施进行行业治理整顿，整合全国400多个稀土开采矿为116个，对稀土企业实行资质管理，明显压缩年度稀土计划。中国政府对国内企业和稀土行业实施的这些严厉政策，与对外输出产品的生产和限制贸易措施是对等的和匹配的，而且也是符合GATT1994第20条（g）款所指的“与国内限制生产与消费的措施相配合”条件的。因此，中国限制稀土出口贸易的做法并不构成GATT1994第20条前言中的“明显歧视”行为，并应视为一种正常合法的国际贸易的做法。

　　四、对中国稀土产业和贸易发展的法律思考和建议

　　从“中国原材料出口限制案”到如今的中国稀土等原材料出口限制措施被诉，再联系到欧盟、日本等国与中国稀土纷争以及其他潜在的类似贸易摩擦与争端，表面上好像是彼此之间的利益冲突，实质则是WTO成员国之间的资源“攻守”博弈。随着世界尖端科技的日新月异，全球对类似稀土这种稀缺资源需求的矛盾将会越来越突出，中国在其中的作用也将显得越来越重要。面对这种趋势，笔者结合以上几个方面的讨论并结合WTO规则和以往争端解决实践，对中国稀土产业和贸易发展提出以下几点法律思考和建议：

　　（一）参照WTO规则，进一步完善国内相关的法律法规

　　1、完善《对外贸易法》

　　中国实施自然资源保障措施的国内立法依据一直沿用2004年修订后的《对外贸易法》。但当前国际贸易形势已经发生了很大的变化，同时也出现了不少新的情况和新的问题。在这样的情况下，由于该法中的一些条款与国际相关的法律法规没有很好的衔接或是国际法没有准确的转化为国内法，这样就相对的增加了国际贸易操作的难度，并不同程度的激化了国际贸易矛盾。比如说，该法第16条与GATT1994第20条相比就明显存在不衔接问题。该法第16条第4款规定：“国家基于下列原因，可以限制或禁止有关货物、技术的进口或者出口：（4）国内供应短缺或为了有效保护可能用竭的自然资源，需要限制或禁止出口的。” 而GATT1994第20条（g）款规定，“与国内限制生产与消费的措施相配合，为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施。”两者相比，国内法规定的条件比较宽泛，而且没有要求“与限制国内生产或消费的措施一同实施”。也没有与GATT第20条序言中“禁止武断的、不正当歧视或对贸易造成变相的限制”相对应。这样就容易造成国内的一些贸易措施符合国内法却不符合国际法。所以从现行国际贸易的实际需要考虑，非常有必要对2004年版本的《对外贸易法》进行补充和完善。且有必要将《中国加入WTO议定书》和《中国加入工作组报告书》中所做的承诺准确的转化为国内法的具体条款。

　　2、制定《稀有矿产资源保障法》

　　中国是一个矿产资源比较丰富的国家，尤其是类似稀土这样的稀有资源储藏量也比较多。在全球范围，有稀土这类资源储量的国家仅有美国、俄罗斯、加拿大、印度近10个国家，而中国是全球稀土资源大国，其储量占全世界的30%以上。同时中国还储藏有近百种的其他类稀有资源，诸如铝土、焦炭、镁、金属硅、黄磷等。这些资源都是不可再生资源，而且随着世界各国需求量的增加，这些资源在地球上的储量越来越少。有些资源已经到了面临枯竭的地步。所以说，这些关乎人类科技发展和世界进步的稀有资源，也已经到了需要用立法手段进行保护的时候了。关于中国对稀有资源的立法问题，国家颁布的《刑法》、《矿产资源法》以及国家国土资源部制定的《保护性开采的特定矿种勘查开采管理暂行办法》均已制定出了一些间接的法律条文。但是这些法律条文都存在没有专一所指，概念模糊，操作性不强，且不具备一部专门法的法律效力。对此，鉴于稀土等这些稀有特种矿产资源的战略重要性和特殊性，作为国家有必要制定出一部专门的《稀有矿产资源保护法》。制定这部法律，以有效的弥补社会发展所带来的法律滞后现象，提高治理特种矿产资源私挖、滥挖的防控力度，更加有利于稀有矿产资源的可持续发展。

　　（二）依据GATT1994规定，进一步调整国内稀土贸易政策

　　1、尽快开征稀土资源税

　　中国对自然资源的出口贸易，采取征收出口税、出口配额、出口许可证、最低限价等措施，具有管理便捷和成本较低之特点。而且在规制可耗竭资源的贸易方向上发挥了很明显的作用。事实上，这些可耗竭的自然资源不管是出口还是内销，其开采和生产过程对环境的污染是没有区别的。因此，中国很有必要借鉴发达国家在环境保护和保护可耗竭自然资源的规制方法，在符合WTO 规则的前提下对自然资源贸易进行规制。对此，笔者以为，中国应对现有的自然资源贸易管理的规制模式进行改革。其改革的方向之一，就是对可耗竭自然资源尽早开征资源税。尽快征收资源税，可根据稀缺资源稀缺程度或使用程度不同，征收不同的开采税率，通过税收杠杆提高稀缺资源的国内国际价格，使得其他国家再也难以使用廉价的中国稀缺资源，迫使其稀缺资源来源多元化。

　　2、建立稀土储备制度

　　中国虽然是当今世界稀土储量大国，但近年来由于过度出口和应用，其国内储量一直在锐减。目前，中国的稀土储量在世界的比例已从原来的85%下降至58%，也就是说，世界其他国家原来只占15%，现在则上升为42%，几乎是原来的3倍。中国稀土流失国外，很大程度上是利益驱使所致。对于国家来说，稀土是重要的战略性资源，应多囤少卖；可对于商人而言，稀土只不过是利润的代名词，有利可图就可不择手段。在一些地区，很多私营矿主缺乏专业知识，因不了解其开采的矿产中含稀土元素，而将这些矿产品视为废料，以极其低廉的价格进行买卖。还有一些不法商人低价买入再高价卖往国外或进行“走私”，赚取其中的差价。与其让稀土资源流失国外，国家不如集中收购，以相对合理和优惠的价格回收稀土矿产进行储备。这样，既避免了国内稀土资源的大量外流，也为稀土的贸易开辟了一条新的合法途径。因此，中国建立统一的稀土回收储备机制非常必要。

　　（三）借鉴世界各国经验，进一步规范国内稀土管理和生产秩序

　　中国的自然资源企业的分布总体上处于一个以行政区划分加资源地理分布相结合的存在状态。以稀土生产和集中度为例，中国稀土资源总量虽占世界的30%，但资源的储藏比较分散，中小型稀土企业数量繁多，而且行业之间的矛盾也相对突出。2011年5月，国务院发布《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》后，通过开展以稀土为主的行业专项整治行动，国内的稀土矿山已从400个整合为116个，稀土出口企业由200多家减少了19家，国家公布的稀土出口企业为20家。这样一种整合的效果对中国自身来说确实是一个极大地进步，但在国际范围仍没有形成巨大的产业优势。像中国的石油行业国内仅有3大巨头企业，中国的电力行业国内仅有5大巨头企业，中国的通信行业国内也仅有4大巨头企业。而这三大行业的国际地位都非常显赫，并都属于世界百强企业。所以说，对国内稀土行业的资源整合也应当借鉴中国石油、电力、通信这三大行业的成功经验，组建起在世界上叫得响、规模大、竞争力强的国有特大型企业集团。这样才能使中国的稀土摆脱当前世界需求矛盾的困扰，既在国内形成满足需求的巨大战备容器，又在国际上形成一致对外的“拳头”。

　　（四）运用国际法准则，进一步营造和谐双赢的国际贸易环境

　　中国作为WTO的主要成员国，在这个“国际大家庭”与其他成员国结成贸易伙伴，不仅使国内经济广泛地融入全球市场，也使中国人民和中国的企业有了更多的国际交流机会，在更广的范围和深度融入国际社会，为国家的发展创造了自由公平、互惠互利的良好外部环境，同时带来了国家对外贸易和外国投资的高速增长、外汇储备的急剧增加，经济规模和综合国力的明显提高。中国入世后不论是经济、政治、贸易等都可以说是WTO 成员中最大赢家。但是，中国又作为负责任的大国在充分享有国际性的权利和分享到国际权利所赐“福惠”的同时，更有义务遵守WTO规则来维护WTO多边贸易体制的健康发展。因此，中国必须要从“中国原材料出口限制案”和中国稀土纷争以及其他类似的贸易摩擦与争端中总结经验与教训，在国际贸易场合上严格的运用WTO规则和相应的国际法准则约束政府自身的贸易行为，改进政府的决策方式和管理模式，尽可能的减少政府或企业人为所造成的国际性的贸易争端和纠纷。就稀土贸易而言，主要是要做好三件事：第一，要以实现经济可持续发展，保护“这种稀缺资源持久的为人类进步需求而存在”为最重要的价值目标，搞好内需与外贸的统筹兼顾工作。并从稀土的开采、加工、内需、外贸各个环节搞好全流程监控，防止稀土资源的过度消费和消耗；第二，严格遵守GATT1994第20条“一般例外”原则和第11条例外所要求原则，处理好内需和外贸的关系。即使是由于国情原因而要采取一些出口限制措施，也应该增加这些限制措施的公开度和透明度。同时也要相应限制国内销售；第三，积极做好外贸政策的宣传与沟通工作。特别是对国内新出台的外贸政策或相关的其他政策，都要利用一定的国际场合和国际性的舆论媒体，做好宣传工作。同时做好国内企业与国外企业之间的沟通工作。通过宣传与沟通以争取WTO“大家庭”中的其他贸易伙伴的支持和理解，避免以此招来新的贸易争议和纠纷。总而言之，WTO是世界的，更是大家的，大家都有责任在WTO的大旗之下求同存异，和谐来往，互惠互利，共同发展。




【作者简介】
张媛媛，外交学院国际法系国际经济法专业研究生。


【注释】
本文系外交学院学生科研创新基金项目成果。
[1]贺小勇，《WTO框架下中美原材料出口限制争端的法律问题》，载《国际商务研究》2010年第3期。
[2]石广生，《中国加入世界贸易组织知识读本(三):中国加入世界贸易组织法律文件导读》2001年版本，人民出版社。
[3]李晓玲，《WTO成员限制自然资源产品出口的权利——中国原材料出口措施案评述》，载《国际商务研究》2010年第1期。
[4]韩立余，《GATT/WTO案例及评析》上、下卷，中国人民大学出版社2002年版。
[5]朱榄叶，《世界贸易组织国际贸易纠纷案例评析1995-2002》上册，法律出版社2004年版。
[6]《中华人民共和国加入议定书》，世界贸易组织，2001-11-10。
[7]赵维田，《世贸组织的法律制度》，吉林人民出版社2000年版。
[8]梁咏，《WTO框架下稀土纠纷可能引致之争端与解决》，《太平洋学报》第19卷第5期。
[9]李广辉、刘小勇、李正伦，《WTO下我国稀土资源出口限制法律问题探析》，载《汕头大学学报（人文社会科学版）》，2011年第6期。
[10]《美欧日将我稀土诉至WTO 商务部回应为保护资源环境》，载于//news.xinhuanet.com/fortune/2012-03/14/c_122831518.htm
[11]Reports of the Panel,CHINA-MEASURES RELATED TO THE EXPORTATION OF VARIOUS RAW MATERLALS,WT/DS394/12,adopted on 12 September 2011.
[12] Reports of the Panel,CHINA-MEASURES RELATED TO THE EXPORTATION OF VARIOUS RAW MATERLALS,WT/DS394/11、WT/DS395/11、WT/DS398/10, adopted on 2 September 2011.