能动执行——基层人民法院推进社会管理创新之思考

【摘要】当前，基层人民法院从社会管理创新的高度，对法院在社会管理中的功能作用进行探求，认真把握执行工作的规律，力求在推进社会管理创新中有所作为。本文在阐述人民法院参与推进社会管理创新具有必要性后，对执行过程中遇到“执行难”案件进行类型化分析，着重提出基层人民法院在执行过程中，要做到能动执行，并从树立正确的执行理念、内部管理要跟上、外部管理要配合、社会信用体系要完善、司法建议制度要重视、社会救助体系要完备共六个方面总结执行过程中形成的经验。
【关键词】社会管理创新；人民法院；司法能动；执行
【写作年份】2012年


【正文】

　　社会管理创新，是指根据国际经济、政治、文化和社会的发展态势，遵循社会运行规律，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术和方法等，对传统社会管理模式及管理方式进行改造和革新，构建新的社会管理机制和制度，实现社会管理科学化的全部活动的总和。[1]改革开发以来，我国经济发生了天翻地覆的变化，国内生产总值已跃居世界第二，人民生活也逐步走向小康，社会发展也已进入工业社会中期阶段，现社会管理主要面临如下形势：（1）现阶段社会结构急剧变动积聚的社会矛盾类型多元化；（2）当前社会利益阶层的表达和潜在的利益冲突有加剧的趋势；（3）当前普遍存在的诸多的社会矛盾中，党委政府及国家工作人员已经成为这种社会矛盾的主要方面。[2]面对这样的社会背景，党中央对社会管理提出了新要求，在党十六届四中全会上提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”；后在党的十七大上提出：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。”近期，中央又提出：“根据当前中国社会发展阶段的基本特征，要把社会管理和社会建设放到与经济建设同等重要的高度来认识。”由此可见，社会管理创新是当前形势下党和国家作出的重大战略决策。同时在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中明确提出，深入推进社会管理创新是人民法院的重大战略任务，是当前和今后一个时期的工作重点之一。可见，参与社会管理创新是法院及其他政法部门的一项重点工作。

　　一、基层人民法院参与社会管理创新的必然性

　　一般狭义上认为社会管理只是政府行政职能的组成部分，或是从“被动司法”、“消极司法”的角度认为，司法权仅是一种判断权，比如法院审判部门仅负责审理依法提起诉讼的案件，并不认为与社会管理有多大关系，法官的形象就是“立法者所设计和建造的机械操作者，法官本身的作用也是消极的”[3]。但若从宏观上审视，即可发现司法是国家实施社会管理的一项最重要、最有效的手段。面对如今公民社会的逐步建立和完善，社会自治功能得到强化，社会管理主体也日益多元，不仅仅限于政府及其他国家机关的管理，还包括其他社会主体的管理，比如各种行会、协会等社会组织和企事业单位等，这种社会管理主体的多元化，导致社会管理方式多样化，其中有些社会管理是显性的，有些社会管理是隐性的。如最高院发布的司法解释对整个社会产生影响便是一种显性的社会管理，而通过一则案例的审判可以起到规范、指引社会行为的作用，这可看作是一种隐性的社会管理。[4]可见，司法是国家运用法律手段管理社会的重要渠道，而人民法院在推进社会管理创新中具有重要地位。

　　（一）基层人民法院参与社会管理创新是其自身职能之要求

　　司法是中国法治建设中的核心环节，法治的关键在于法律的实施和实现，司法使法有了真正的意义。[5]人民法院作为国家的司法机关，通过行使审判职能，调节各种社会关系，保障法律的指引作用、评价作用、预测作用、教育作用、强制作用的实现，规范人们的行为，促进社会秩序的建立保障社会生活的正常运行。[6]人民法院的基本职能主要有以下两个方面：

　　1、解决社会矛盾纠纷之职能

　　作为国家的审判机关，人民法院最直接的司法功能便是定纷止争，人民法院在审理民商事案件中，通过调节社会各种经济关系，起到防止社会转型引发的利益冲突扩大化的作用；人民法院审理刑事案件，通过打击刑事犯罪，来保护人民群众生命财产安全；人民法院审理行政案件，依法审查诉讼双方的权利和义务关系，维护人民的正当利益。可见，人民法院对社会矛盾的化解是人民法院参与修复被破坏的社会关系的直接社会管理。故，人民法院解决社会纠纷的过程，也是增加社会和谐，减少不和谐的社会管理过程。

　　2、维护社会秩序之职能

　　人民法院适用法律处理社会纠纷，保护当事人的合法权利，保障正常的社会经济生活，打击犯罪，制裁违法行为，使得人们的思维方式也在法治框架内运行，达到引导规范社会正常有序和谐发展。“当代社会控制机制正在经历由意识形态控制向法律控制的转变过程，需要具备理性规约能力的控制机制来满足社会发展的需要，客观上催生和促进了法律或司法控制的发展。”[7]运用法律进行裁判的法院，在控制社会关系中必将具有重要的地位。又如庞德所言，“法院具有控制社会的功能，其实质在于维护社会秩序的政治权威，通过运用作为社会控制的手段或方法之法律，对每个人所施加的压力迫使他自己行为维护文明社会并阻止他人从事反社会行为。”[8]所以，从人民法院维护社会秩序的角度来看，这种社会管理具有更深层次、更持久力的效果。

　　所以，从人民法院自身的基本职能看，人民法院作为社会管理的重要主体，必须做到紧跟社会发展的步伐，积极参与社会管理创新，为司法工作更加契合社会发展、满足人民需要发挥应有的作用。

　　（二）基层人民法院积极参与社会管理创新是实践司法能动之要求

　　最高人民法院王胜俊大法官提出，“人民法院是党领导下的人民法院，是人民民主专政的重要国家机关，是中国特色社会主义事业的建设者、捍卫者，担负着巩固党的执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业、服务经济社会发展的重要职责。”[9]“人民法院的本质是人民性，为人民司法，为大局服务，是人民法院一切工作的根本出发点，人民法院的任何决策，制定的任何政策，都要从实际出发，从满足人民群众的实际需要出发，要体现民意，反映民意，服务民意。”[10]“各级人民法院要切实把人民群众的诉求作为加强和改进工作的重点，把人民群众的满意度作为衡量和评判工作的根本标准，不断满足人民群众的新要求新期待。”[11]这些“司法为民”的理念是司法能动的现实基础。司法能动要求人民法院在履行参与立法、规范秩序、保障权益、实现全社会的公平正义的宪法职责中，必须与时俱进，主动工作，跟踪研究社会经济发展中出现的新问题、新情况，面临新形势、早谋划、早研究，在进一步强化解决矛盾纠纷，维护社会稳定直接功能的基础上，强化“为大局服务、为人民司法”的能动司法观。[12]

　　从司法必须贯彻和落实“党的事业至上、宪法法律至上、人民利益至上”的角度，司法具有政治性、法律性和人民性的统一性，总的来说，司法是以人民群众的根本利益为中心的政治事业。司法制度的本质属性和我国司法发展的阶段性特征，决定了人民法院必须坚持能动司法。坚持能动司法与推进社会管理创新是内在统一、相辅相成的，能动司法是推进社会管理创新的必然要求，推进社会管理创新是能动司法的应有之义。[13]

　　二、基层法院参与社会管理创新过程中存在的“执行难”问题

　　通常，权利人通过法院的裁判使权利得到确认，并希望义务人按照法律文书自动履行义务，使权利得到实现，而现实中常常出现义务人总是拖延甚至恶意逃避履行，使得权利人不得不依法申请法院强制执行。“司法权威是法律权威的实现机制，而执行权威是司法权威从法律上的权威向事实上的权威转化的根本环节”[14]，而执行过程中的“执行难”便成了横亘在司法权威从法律上向事实上转变的一道沟壑，使人民法院所作的判决确定的法律权威黯然失色。

　　1999年最高人民法院在给中央的《关于解决“执行难”问题的报告》中形象地将其概括为“四难”，即“被执行人难找，被执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动”。、[15]面对执行难，近20年来，国家颁布或修改相关法律法规来应对执行难问题，如《民事诉讼法》中加大执行力度的修改，以及法院自身采取了各种方法，然而这些方法只是在局部或表面上对“执行难”有一定程度的缓解，总体成效并不尽如人意。当下，从全国范围来看，执行积案“案台高筑”现象依然严峻，一些生效法律文书得不到实际有效执行，无形中助长了恶意逃债的不良社会风气，司法裁判的权威和公信力遭受贬损，因执行不到位引发的信访和涉法上访也大量出现，一定程度上影响了法治社会、和谐社会和平安社会的建设。[16]

　　通过对近几年的执行积案进行梳理、归纳，“执行难”案件类型主要分为以下几类：

　　一是民间借贷执行案件

　　改革开发以来，我国以市场经济为导向的改革，创造了大量社会财富、集聚了大量民间资本，国家提出要重视发挥民间资本作用，自2008年全球金融危机爆发以来，民间融资市场日益活跃，使得各地民间借贷案件或多或少的出现增加现象。以扬州市邗江区人民法院近三年新收民间借贷案件为例，2009年为189件，占全年新收案件的11.4%，2010年为227件，占该年新收案件的16.77%，2011年为，291件，占该年新收案件20.11%，每年新收该类案件数及其占该年新收案件总数的比例都呈上升趋势。进入到执行阶段的民间借贷纠纷案件，其执行难体现在：1、执行标的数额大，许多案件执行标的动辄为几十万元；2、被执行人或无履行能力偿还，或被执行人已于诉前外逃，即使有财产可供执行，但远不足以清偿所负债务；3、此类案件的被执行人往往是多起执行案件的同一被执行人，即被执行人多处借贷无力偿还所致。

　　二是交通事故损害赔偿执行案件

　　此类案件在审判过程中，若未能达成调解协议并快速了结的话，绝大部分终将进入执行程序，且执行难度也会相当的大。此类案件的执行难体现在以下四个方面：1、此类案件的被执行人及其财产不易查找，尤其涉及被执行人为外省、外市人，将更加增加此类案件的执行难度；2、此类案件的执行标的往往比较大，远远超过被执行人的承受能力，若肇事者所驾驶车辆未买保险或不在受保险范围之内，也势必加大执行的难度；3、在意想不到的交通事故发生之后，被执行人往往选择逃避责任，不主动履行义务，反而想方设法转移财产，躲避法院的执行；4、此类案件的申请执行方当事人，对未能执行到位他们期待的款项，表现为情绪激动，认为法院执行不力，动辄上访，增加了社会的不安定因素和影响平安建设。

　　三是行政非诉执行案件近些年来，行政非诉执行案件呈逐年增加趋势，主要涉及国土局、计生委、药监局、工商管理局、环保局等部门。此类案件的执行难度体现如下：1、行政机关及时化解矛盾意识不强，过分依赖法院强制执行，行政机关在执行过程中未能及时发现违法事实，或发现违法事实后，也没有采取相应措施对其进行整改等，待到违法损害扩大后，也不主动与当事人进行沟通，做好释明督促工作，而是通过一纸处罚决定书将所有矛盾推向法院，这势必增加执行工作的负担和压力；2、非诉执行案件中涉及计划生育处罚案件，被执行人往往采取常年在外务工的方式躲避执行；而对于劳动仲裁类涉诉案件，主要表现为涉及面广、社会影响大，如有不慎便会引发涉诉上访。

　　四是刑事附带民事诉讼案件这类案件的执行难度也一直比较大，已成为传统执行难中的老大难问题，其执行难主要有以下原因：1、被执行人自身经济情况状况差，其中很多人为农民，自身收入低，家中财产多为家庭共有财产，且财产权不明晰，即使刑满出狱，亦难以履行义务；2、若犯罪分子为异地作案、流窜作案的，执行法院与被执行人财产所在地相去甚远，这也势必增加调查、控制被执行人财产的难度；3、因刑事附带民事案件中很少采用财产保全等措施，致使被执行人及其亲属完全有时间在侦查、起诉、审理等阶段将财产转移；4、有的被执行人刑满出狱后即使有财产也不履行义务，因被执行人已在监狱内接受过最严厉的强制措施，故而心理上对民事案件中的拘留，甚至对拒不执行判决、裁定罪都不在乎。

　　此外，还存在其他疑难复杂的案件，如离婚案件、村委会为被执行人案件、企业改制、兼并案件等，在此不再一一列举。

　　三、发挥能动执行，推进社会管理创新之思考

　　面对执行难问题，法院将何去何从？王胜俊强调，各级法院必须增强忧患意识和风险意识，高度重视经济运行中涉及司法领域的突出矛盾和问题，充分发挥能动司法的积极作用，为有效应对国际金融危机促进经济社会发展提供更加有力的司法保障，能动司法是新形势下人民法院服务经济社会发展大局的必然选择。[17]沈德咏强调，深入推进社会管理创新，不仅不是法院的分外事，而且是人民法院解决工作难题、实现科学发展提供了良好契机，各级法院要紧紧抓住这一历史机遇，认真贯彻落实中央的重大战略部署，坚持以“为大局服务，为人民司法”工作主题，积极参与社会管理创新。[18]为此，各地人民法院迎难而上，积极探索与创新，在实践中做到能动执行，为解决执行难问题和推进社会管理创新总结出许多经验。

　　1、能动执行，理念先行。在2010年全国高级法院院长会议暨全国法院队伍建设工作会议上，王胜俊强调，能动司法是人民法院司法理念的重大创新。这要求我们执行人员不能只着眼于办案，还应当着眼于社会管理目标的实现；不仅注重司法工作的良好法律效果，还要服务于大局、服务于政治、服务于人民，在服务大局中维护国家和人民群众的根本利益，树立便民、亲民、利民的司法理念[19]；不能机械式工作，而应在工作中发挥主观能动性，积极探索最优解决方案。

　　2、能动执行，内部管理要跟上。能动执行要求做到加强内部机制管理，为实现执行工作高效有序打下良好的基础。在执行庭或局内部，做到统一执行人员配置、统一警用车辆管理，构建动态可控、人岗匹配、人事相宜的集约化人力资源管理体系；批量集中办理诸如调查身份信息、工商登记情况，查询银行存款、土地使用权、房屋、机动车等常规性执行行为；加强内控机制建设落实，保障执行公证廉洁，制定符合实际、能够覆盖执行全过程的流程管理，设计详尽具体的办案流程图表，明确各个环节的任务、期限和责任[20]，实现各个环节的环环相扣，无缝衔接，使每个执行人员的行为都有章可循，每个执行行为有据可查，案件的入口和出口管理井然有序。依靠内控机制管案，避免消极执行、违法执行，同时也有效的防治执行工作中存在的执行不公、执行腐败的现象。同时，在法院内部，实现审执部门互动，信息互享，有利于执行人员迅速了解案情以及被执行人履行能力状况，大大提高执行效率。

　　3、能动执行，外部管理要配合。能动执行要求其他部门积极配合，为法院开展执行工作创造良好的外部环境。最高人民法院发布的[2010]15号《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》明确规定，为形成执行工作新格局，建立健全解决执行难问题长效机制，确保生效法律文书得到有效执行，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护法律权威和尊严，推进社会诚信体系建设，建立和完善执行联动机制。[21]因此，人民法院应积极与其他部门建立联动机制，在日后的执行过程中将被执行人的情况向联动单位通报，并通过联动单位系统查询，迅速、准确地获得执行信息，或由联动单位采取行动。如与公安部门建立联动，可以通过定位系统查询到老赖们的藏身之地或其车辆；与民政部门建立联动，可以对生活特别困难的申请执行人按照相关规定及时做好救助工作；与检察部门建立联动，可以对拒不执行法院判决、裁定以及其他妨害执行构成犯罪的人员依法从严追诉。另外，可以借助车辆管理、金融信贷管理、工商登记、出入境管理等联动，使被执行人履行义务前，在车辆买卖、贷款、注册公司、出入境等方面受到限制。法院与其他部门建立的联动机制，对督促被执行人自动履行义务，起到了很大的威慑作用。如今，基层法院通过整合社会资源，运用多种渠道、多种手段、多种方式，形成合力，已成为解决“执行难”，推进社会管理创新的一种重要方式。诚然，执行联动机制需要联动单位的积极协助配合才能得以成效，为执行工作创造良好的外部环境。对不协助或拒不履行法律义务的党政干部在一定范围内予以通报，并将此作为考察提拔任免干部的依据之一。

　　此外，能动执行，要求运用外部舆论手段，以党委宣传、司法等部门和媒体为主体，加强破解执行难的正面报道，对拒不执行生效法律文书、暴力抗法的典型案例予以公开曝光，以起到教育、震慑作用[22]；同时，要求建立健全外部监督制度，在大力推行执行公开下，建立顺畅的举报、检举、控告渠道和强有力的违法违纪、违规行为的查纠机制，加强当事人、社会公众及媒体对执行工作的监督。

　　4、能动执行，社会信用体系要完善。能动执行要求法院积极参与社会信用体系的建设。执行难问题的成因复杂，其中社会诚信的缺失是非常重要的司法体制外因素。如果社会没有信用体系，就不可能有持久、有效的社会评价体系，如此，势必惩恶扬善就行之无据，法院依据法律作出的判决会受到社会的质疑，进而，便会产生被执行人拒不履行法律文书所确定的义务，带来执行难问题。因此，破解执行难，树立执行权威，必须积极参与到社会信用体系建设中来。一方面，法院要做到自身诚信，即司法公信。法律作为社会规则的最低底线，也是社会公平正义的最后一道防线。法院若是做不到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，甚至干出大量破坏诚信的事，诸如徇私枉法、索贿受贿，大办“关系案”、“人情案”、“金钱案”等，必定会造成人民心中司法诚信的破坏。因此，在执行过程中，执行人员自身要做到遵守公务员职业道德，秉公执行，同时对守信者进行鼓励，对失信者予以惩戒，加大拒不履行义务的成本，树立执行权威和诚信；另一方面，社会诚信监管部门可以从法院获得其需要的相关诉讼诚信信息，有助于这些部门更好行使社会管理职能，完善整体社会信用体系；同样，社会信用体系的完善有利于人民法院扩大与相关部门、单位协作的广度和深度，构建执行工作联动威慑机制，变解决执行难问题单一的工作方式为社会合力的联动、综合治理执行难问题的多元化局面。

　　5、能动执行，司法建议制度要重视。能动执行要求人民法院重视司法建议制度。最高法院王胜俊院长指出，人民法院和广大干警要把结合执法办案提出司法建议作为一项重要的工作职责，克服就案办案的思想，善于从执法办案中发现社会问题，提出切实可行的司法建议。[23]人民法院在执行过程中，势必会遇到这样或那样的阻碍，以及发现可能危及经济社会发展的法律风险、法律问题和社会管理中存在的漏洞，这时就需要执行人员理清思路，找出症结，预测趋势，积极提出司法建议，为社会矛盾的顺利化解和社会管理的创新工作进言献策，如今，这项工作以及取得了良好的社会效果。同时，“完善司法建议工作程序和工作机制，提升司法建议工作的实效，从而促进社会管理体制机制制度的进一步完善，不断提高社会管理科学化的水平。”[24]

　　6、能动执行，社会救助体系要完备

　　能动执行要求社会救助体系要完备。最高法院2007年1月15日出台的《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》（法发【2007】2号），提出要“完善司法救助制度，彰显司法人文关怀”。如今，程序性终结留下的积案中，绝大部分为无财产可供执行案件，而这些结案中的部分申请人因受到不法侵害造成身体伤残、财产损失或自身长期生活贫困等原因，生活极度贫困，急需用钱解决目前基本生活、住房、看病、就业等涉及切身利益问题。[25]对此，许多法院都建立了执行救助体系，在自身力所能及的范围内，通过司法救助的方式发放一部分救助资金予以帮助，但往往也只是杯水车薪，起不到根本性解决问题的作用。而如今，我国拥有着一套日渐成熟的社会救助以及医疗保障体系，如由政府主导，法院推动，民政和社保、卫生等部门相互衔接，把进入法院视野的涉诉特困人员纳入到现行的社会救济保障体系中，实现对涉诉特困人员的救助与国家救济体系的对接，即法院借助国家现有的医保、低保制度和社会救济体系对困难群体进行救济，这不仅对有效解开无财产可供执行造成执行难“死结”，更重要的是保障了困难群众的基本生活，维护了社会稳定。




【作者简介】
钱仁伟，扬州市邗江区人民法院，法学硕士。


【注释】
[1]沈德咏：《人民法院推进社会管理创新的几点思考》，载《人民司法》，2010年第21期第5页。
[2]刘作明：《社会管理创新与司法行政工作》，载《中国司法》，第22页-23页。
[3]［美］梅里曼著：《大陆法系》，顾培东、禄正平译，法律出版社2004年版，第37页。
[4]沈德咏：《人民法院推进社会管理创新的几点思考》，载《人民司法》，2010年第21期第4页。
[5]高其才：《能动司法视野下人民法院社会管理创新思考》，载《广西政法管理干部学院学报》，2010年11月，第25卷第6期，第41页。
[6]吕瑶：《人民法院参与社会管理创新初探》，载《中共乐山市委党校学报（新论）》，2010年第12卷第4期，第89页。
[7]王继青：《人民法院参与社会管理创新的路径思考》，载《山东审判》，第26卷总第196期，第14页。
[8]［美］庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵等译，商务印书馆1984年版，第 10 页。
[9]王胜俊：《高举旗帜，与时俱进，努力开创人民法院工作新局面》，载《人民法院报》，2008 年8月7日。
[10]王胜俊：《人民法院必须牢牢把握社情民意》，载《人民法院报》，2008年 11月1日。.
[11]刘晓鹏：《王胜俊强调：用人民群众视角来审视人民法院工作》，.载《人民日报》，2008 年10月21日。.
[12]倪寿明：《人民法院在推进社会管理创新中的职能定位》，载《人民司法》，2010年第3期，第74页。
[13]孙晓光：《深刻把握能动司法与推进社会管理创新的关系》，载《人民司法》，2010年第11期，第52页。
[14]杨柳：《略论执行工作联动威慑机制的构建》，载《法律适用》，2009 年第4期总第277期，第94页。
[15]刘利娟：《论在社会信用体系下对民事“执行难”的攻克——以执行威慑机制为例》，2010年中国政法大学硕士论文，第2页。
[16]莫国繁、黎静：《法院判决“执行难现状、原因及对策研究——以基层法院的司法实践为视角”》，载《法律适用》，2009年第12期总第285期，第103页。
[17]贺小荣：《王胜俊：能动司法是人民法院服务大局的必然选择》，载《人民法院报》，2009年9月1日。
[18]沈德咏：《人民法院推进社会管理创新的几点思考》，载《人民司法》，2010年第21期，第8页。
[19]贾宇：《社会管理创新与能动司法》，载《法学杂志》，2011年第12期，第9页。
[20]以扬州市邗江区人民法院为例，制定了《扬州市邗江区人民法院执行流程管理规定》、《扬州市邗江区人民法院执行积案管理规定》、《扬州市邗江区人民法院统一查询流程管理规定》、《扬州市邗江区人民法院执行案件办案审限节点规定》等。
[21]法[2010] 15号：《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》，载《人民法院报》，2010年7月21日。
[22]杨柳：《略论执行工作联动威慑机制的构建》，载《法律适用》，2009 年第 4 期总第277期，第95页。
[23] 《王胜俊在全国高级法院院长会上提出：人民法院工作与“三项重点工作”的十个结合点》，来源：//www.chinacourt.org，发布日期：2010年04月25日。
[24]公丕祥：《人民法院参与社会管理创新大有可为》，载《法制咨询》，2011年第3期，第61页。
[25]茶莹：《执行救助 扶困解难保民生——对云南法院涉诉特困人员救助机制的调查》，载《人民法院报》，2010年5月27日。