中国合同能源管理的法律与政策分析

【出处】中国法学会能源法研究会
【摘要】为达到节能降耗的目的，国家出台了多项政策，大力支持，推广发展清洁能源的利用和节能技术的革新改造，并积极推广各处先进节能管理方法，合同能源管理（EPC）就是我国现在正在推广实施的方式之一。国家每年拿出上百亿的资金，支持EPC机制项目，但是，EPC机制的发展前景并不乐观。截止到2011年3月底，在国家发展改革委员会备案登记并公布的EMCo公司仅只有1025家，这个数字还包括在上个世纪80年代末和90年代初期在各个省（直辖市、自治区）经济信息委员会直属的节能中心及其全资的EMCo公司。EPC机制发展迟缓，究其根源，是EMCo公司经营风险太大，市场诚信度不高所致。应当改进相应的法律政策，制定强制性的环保标准，建立公正权威的节能量认证机构，推进EPC项目融资，并与碳交易相融合。
【关键词】EPC；ESCo；节能；碳交易；法律；政策
【写作年份】2012年


【正文】

　　一、中国合同能源管理的现状

　　Energy Performance Contracting（EPC）机制起源于20世纪50年代。经过十几年的时间，在美国逐渐发展成熟起来。美国曾运用CPM（Critical Path Method）和PERT （Program Evaluation and Review Technology）技术，使得阿波罗登月计划顺利实施。此后，项目管理做为一种新的投资管理形式，逐渐得以完善。1984年利用世界银行贷款的发电项目-鲁布革水电站，在国内首先采用了国际招标，实行了项目管理，从而缩短了工期，降低了造价，取得了明显的经济效益。我国上世纪80年代末引入该机制，1992年成立了部分Energy Management Company（EMCo）公司，专门进行EPC模式的投资经营，但发展过程并不理想。自2010年4月2日国务院办公厅发布《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》后，EMCo公司的成立呈现出井喷式的发展现象。

　　（一）我国EPC机制发展分析

　　1.EPC内涵

　　EPC是一种以未来节省的能源费用来支付节能项目全部成本的节能投资方式，这种节能投资方式允许用户使用未来的节能收益为工厂和设备升级，降低目前的运行成本，提高能源的利用效率，主要由节能公司（在国外为Energy Service Company，简称ESCo，在国内为Energy Management Company，简称EMCo）进行经营运作，以盈利为直接目的的专业节能公司。节能公司负责项目的设计、采购、施工、节能量的测量及合同期间的设备运行费用，承担节能与否的技术风险、客户诚信风险、政策风险、经营风险、及法律上规定的不可抗力风险。由于经营模式不同于代建，融资租赁等模式，节能公司经营风险也不同于其他经营模式。

　　2.EPC机制的发展机遇

　　2011年是“十二五”的开局年，也可以说是国家节能减排工作的奠基年。为应对全球气候变化，我国政府承诺到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放要比2005年下降40%-45%，节能提高能效的贡献率要达到85%以上，这也给节能减排工作带来巨大挑战。实现2020年我国GDP单位能耗下降45%的目标，需要各方面的努力，而运用EPC方式，是节能减排的重要方式之一。其最终目的，是建立一个可持续发展的，生态化的社会。国家节能减排的政策当下推广得如火如荼，从宏观上看，节能企业面临的是一个大展宏图的黄金时期。然而纵观国内市场，EMCo事业发展仍旧低于预期，节能概念尚未得到企业普遍的认同。究竟是什么原因导致大有发展空间的合同能源管理模式陷入尴尬的瓶颈位置？为什么在国外蓬勃发展的EMCo来到中国变得步履蹒跚？行业内对此的评论是EPC看上去很美，做起来很难。2010年注定是EPC机制在中国发展过程中特殊的一年，这一年国家出台了很多文件政策，鼓励EPC机制快速发展。并且拿出了真金白银，直接用金钱刺激该行业的发展。不过，有专家指出，金钱刺激是最简单最笨的方法，虽然短时间内能够取得一些效果，但并不能从根本上解决问题。

　　（二）EPC机制发展桎梏

　　1.EMCo的成长差异

　　我国的EMCo数量少，至2010年12月，在国家发展改革委员会和工业与信息化部备案的EMCo只有502家，到2011年3月，又增加了523家。其中多家是各省市的具有行政背景和能源效率执法权力的节能中心全资所属的节能公司，这种公司特殊的背景，造成在其所在的区域内，具有其他普通法人形式的EMCo所不能竞争的优势。在利益冲突的情况下，优劣显现更甚。如在申请国家的相关奖励资金的过程中，评审专家多是节能中心的工作人员，大部分专家和节能中心具有千丝万缕的联系，加之程序相对繁琐，普通的EMCo在申请过程中有微小的纰漏就会导致其出局，出现只有节能中心所属节能公司申请奖励资金的独角戏现象。这也是2010年财政部拔款几十亿专项节能奖励资金花不出去的原因所在。在这一千多家备案的名单中，节能中心全资所属的节能公司近30家，还有北京，沈阳，济南三家上市的节能公司。在这些备案的公司名单中，很多公司法人或经营管理人都和本地节能中心有各种各样的关系，有的人员直接来自节能中心或国家的相关部门，以发改委和经信委有员居多。在起点上的不公平，经营中的弱势，以及国家政策宣传的不到位，是EMCo发展的桎梏。

　　2.EMCo的自身缺陷

　　成立EMCo的原因多种多样，从其性质上来讲，第一，成立于20世纪90年代的节能公司，多是政策的需要，在节能中心下面成立一个专业的节能公司，除沈阳、北京、济南三家试点单位外，其他公司经营状况一般，多做一些小的节能项目，主要以帮助企业包装项目，申请国家技术改造奖励资金为主，这一类节能公司占第一批备案公布名单里的大部分，因其有极其浓厚的行政性质，让其进入市场公平竞争，发展壮大尚需大力改革。第二类节能公司多是自己生产某种节能产品，先是做类似EPC模式的合同，然后又成立了专门的EMCo进行经营。这种类型的公司数量并不多，在成立时间上长的也就是3－5年时间，形成规模的只有几家而已。多数公司受其产品限制以及对EPC理解上的偏差，现在规模不大。第三类是最近一两年内成立的节能公司，这类公司是专业的以EPC模式运作的EMCo。但这类公司现在多处在发展初期，规模较小，还需要一个发展成长的过程。在2010年国家对EMCo激励政策出台后，EMCO成立的数量将出现一个高增长的阶段，除少数集团公司拥有雄厚的财力外，绝大多数的EMCO规模小，受融资、技术、人才及理念的限制， EMCo在短期内除了数量上有所增加外，质量及规模很难有大的突破。从EMCo总体上看，现在处在一个有产品、无思路，有思路、无基础，有基础、无人才，有人才却无经济基础的现状。这道出了现在EPC推广的症结所在。

　　从经营模式上划分，也有三种：一是节能效益分享型；二是节能量保证型；三是能源托管型。我国现在主要推行第一种模式，即节能效益分享型，只有这种模式的EPC才能获得国家的奖励资金，其他形式虽然没有说不能享受这种奖励政策，但因为这种政策性的障碍，申请起来相当困难。《合同能源管理财政奖励资金管理暂行办法》第2条明确规定：“本办法所称合同能源管理，是指节能服务公司与用能单位以契约形式约定节能目标，节能服务公司提供必要的服务，用能单位以节能效益支付节能服务公司投入及其合理利润。本办法支持的主要是节能效益分享型合同能源管理”。根据此条规定，其他类型的合作模式基本上被排除在享受奖励资金的范围之外。

　　3.企业诚信度制约了EPC机制的发展

　　EPC机制的发展，最终要靠被改造企事业单位把改造过后的节能效益按EPC合同约定，按一定比例，按月支付给节能公司（EMCo）。这个机制运行的前提是法制健全，守法意识强，诚信度高。在EPC机制推广中，并不是所有的企业领导都对此了解，实际情况是绝大多数企事业单位的负责人对此并不了解，多数的EPC推广谈判被企事业的中层管理人员挡在门外，或是以传统模式操作要求灰色收入而告吹。其真正的原因是，这种新的模式损害了某些人的灰色收入和黑色收入，如减少额外的收入、回扣、提成、剥夺部分人的采购权、合谋的损公利已等。还有很大比例的企事业单位以为是骗局，拒绝EPC推广人员的任何解释，抵触情绪高。当EPC合同历经波折签订后，分享节能改造的效益时，企业面对每个月都向节能公司支付的节能效益，逐渐产生一种心理不平衡的感觉，其表现出来的行为就是支付迟缓，以各种理由拖欠，想各种办法消减节能量，转移节能量，造成节能公司资金回收困难，资金链断裂，阻碍了节能公司的良性发展。

　　二、中国合同能源管理机制存在的法律政策问题分析

　　EPC机制在实际的推广应用中存在很多法律空白，难以用现行的法律规定来对一些实际问题进行规范和引导。在EPC合同的签订，节能量的测量，节能量监测，节能量的计算，改造投入的设备融资以及国家对节能公司的奖励资金的资格审核、发放等方面均存在很大的问题，需要法律的规范和政策的引导。

　　（一）2010年大量政策出台带来的负效应

　　自2010年4月始，国家针对EPC的推广出台了很多激励政策及引导扶持办法，可以说是对EPC模式的推广及发展注入一针强心剂，也是对节能公司的发展起到了极大鼓励作用。但是，在推动EPC发展的同时，也正是EMCo最混乱的时期，负作用逐渐显现出来。

　　1.EMCo的混乱时期

　　为了推广EPC机制，国家专门出台鼓励成立更多的EMCo，其发展目标为：“到2012年，扶持培育一批专业化节能服务公司，发展壮大一批综合性大型节能服务公司，建立充满活力、特色鲜明、规范有序的节能服务市场。到2015年，建立比较完善的节能服务体系，专业化节能服务公司进一步壮大，服务能力进一步增强，服务领域进一步拓宽，合同能源管理成为用能单位实施节能改造的主要方式之一”。

　　在政策的支持下，2010年8月31日审核备案通过EMCo有502家，2011年3月3日，国家发展改革委、财政部组织对地方上报的节能服务公司进行了评审，审核公布第二批节能服务公司备案名单，共计523家。如此快的发展速度，难免良莠不齐，并且各个地方政府对EMCo有不同的要求，对EMCo的奖励也不相同，如上海，节约一吨标准煤的奖励金额达到了600元人民币。与西部地区的320元人民币相差几乎一倍，这就使得在上海通过EPC模式进行经营，相同的业务量获得的奖励资金几乎增加了一倍。这样，一些实力雄厚、技术强的企业都把目标放在上海。同时，一些只注册而不真实经营的公司也充斥其间，其成立公司的目标就是骗取国家奖励资金。

　　国家对EMCO的要求很低，注册资金500万元人民币，有相当的技术人员即可，在推荐EMCo时：“参加评选推荐的节能服务公司的基本条件是：（一）具有独立法人资格；（二）公司注册资金300 万元以上；（三）公司注册成立时间2年以上；（四）近2年来，工业领域“合同能源管理”项目投资额1000万元以上或成功实施3个以上合同能源管理项目；项目年平均节能量在400 吨标准煤以上”。把注册资本的数额降到了300万元人民币，这对于那些不真正进行经营的节能公司来讲，真不失为一条利好消息。相对于当下的社会经济情况，这个门槛规定是很低的。再加上政策优惠力度强，从形式上来看，获利较易，因此，在今后一段时间内，EMCo的设立会成井喷现象。

　　2.EMCo类型多样

　　EMCo成立的目的多样，主要有以下几类：第一，设立的目的不是为了社会的节能事业，而是盯着通过EPC模式而得到的国家奖励资金。这类节能公司功利性较强，没有长远的发展计划，其做的多是些违法乱纪之事。其营利模式为其与被改造企业联合起来，订立虚假的EPC改造合同各种单据，用来骗取国家的对EPC的奖励资金。因此，相关的法律和政策应当加以改进，权利、义务、责任应当明确、具体，对骗取国家EPC奖励资金的不法企业和责任人员进行严厉制裁，发挥其威慑作用，使得国家的奖励资金真正地用到节能减排这种造福子孙的事情上，也使生态环境得以可持续发展。

　　第二，很多实力较强、规模较大的的公司成立EMCo，主要是为自己的公司服务，如宝钢成立的节能公司。这种内部的运作模式，导致其在市场竞争中先天不足，竞争意识弱，规避风险的意识更弱，很多这类EMCo在市场上签订EPC模式的合同后，对客户节能量的测量、计算根本就没有规范，结果导致其投资无法收回。因其主要业务在集团内部，风险相对小的多，节能量也是真实的，其业绩较突出。但是，这种类型的EMCo在社会上经营时缺少竞争力，在谈业务时，大客户可能谈不下来，小客户又不屑于谈。这种公司看似其部门齐全，实际其对国家的政策领会不深，在奖励资金的申报的可行性研究报告书和面对专家答辩时，没有显现出应当有的优势。笔者有幸参加了几次这样的答辩，充分显现其准备不足，和对国家的法律政策一知半解，这类公司参加答辩的人员说的最多的话就是：我的技术人员没来，财务的事我不懂，签合同时他不是当事人等。所以其答辩时通过率极低。这种EMCo如果能对国家的政策充分学习领会，克服上述问题，在市场上应当是有很强的竞争力的。

　　第三、具有生产节能产品的能力，并且在市场上占有相当的份额，在市场销售中积累了大量的潜在客户，其成立EMCo后，业绩可以说是如日中天，但其最大的缺陷是，只做自己生产的产品，销售品种单一，节能产品推广的少，当下的业绩不错，但从对EMCo的长远发展来讲，其要做大做强，尚需改变经营模式，争取生产更多的产品。传统理论认为，大而全的企业不一定发展得好，但EMCo的经营模式不同，在中国是一项刚刚推广的反传统模式，所以，传统的经营发展观念在EPC模式中是要被重新认识的。

　　（二）奖励资金：激励方式过于简单

　　1.金钱激励：最笨最懒的激励方式

　　为发展EPC机制，达到既定的节能减排目标，国家拿出了最简单的办法，经济刺激，用金钱直接奖励EMCo。除运用市场机制外，主要是政策激励：“一是坚持发挥市场机制作用。充分发挥市场配置资源的基础性作用，以分享节能效益为基础，建立市场化的节能服务机制，促进节能服务公司加强科技创新和服务创新，提高服务能力，改善服务质量。二是加强政策支持引导。通过制定完善激励政策，加强行业监管，强化行业自律，营造有利于节能服务产业发展的政策环境和市场环境，引导节能服务产业健康发展”。这种金钱刺激的方式，其实是最笨也是最懒的一种方法，如果只是技术支持，就会使得现在有实力的公司发展的更快，更好，其他公司也会凭借国家支持的技术，使得自己稳步发展。而政策刺激加金钱奖励，就会给很多投机钻营者机会，这也使得很多以骗取国家奖励资金为目标的伪EMCo得以生存。实际上它们与以骗取国家出口退税款生存、或以出口退税为主要赢利目标的公司没有实质上的区别。国家应当在奖励资金方面进行政策完善，制定细致严密的程序，防止奖励资金被骗，把资金奖励给那些真正在市场上靠实力生存的EMCo，使其为节能减排事业做出更大的贡献。

　　2.奖励补贴刺激节能市场爆发竞争

　　国家的奖励政策并不是对所有的EMCo都是盛宴与狂欢，应当有较高的门槛和严格的技术要求，让其在加速成长的过程中成熟起来，让众多为销路发愁的节能设备商迎来峰回路转的春天，使得节能产品真正的推广开来，真正的向低碳社会迈进。EMCo眼前的蛋糕虽然足够大，但也要市场参与者懂得这是一把双刃剑，市场前景光明不言而喻，但同时也暗示着即将涌现大量的竞争对手，要在这一新兴市场搏击，仅“先入为主”并不能保证其竞争优势。这样的政策目的，是让EMCo进入“群雄逐鹿”的时代，才算是真正的达到了目标，但这也需要看各部委以及地方各级政府的后续政策的严格程度。

　　（三）急待规范的节能量测量

　　EPC合同的成功与否，主要参考的指标是EMCo对节能效益的回收率，现在除了双方能约定的节能效益外，很多合同的节能效益无法确定。至今尚无解决的方法。

　　1.无法确定的节能量

　　节能量无法确定，理论界认为这种情况是不会出现的，然而在现实中却有很多实例存在，因节能量无法确定，EPC模式也无法操作。笔者亲历一案例，具有相当的代表性，其详情如下：一家制砖厂，月消费电量约几百万度，其生产规律为白天停工，晚上生产，白天停工是为了避过电价高峰，电价分为三个时段，晚上电价最低。其所处地区经常停电，停电后靠发电机进行运转，其单位如进行电力系统的节能改造，实际节能量在现实中却无法计算。节能电机按厂家出具的节能量的百分比，如采用计时方式，则在其用发电机时计时器却不能停用，如能停用，则EMCo对此的真实性无法确认，在电力正常的情况下不能避免厂家也停用计时器，这样其则无法收回节能效益。如按年产量来计算平均用电量，则其用发电机时也无法出具让双方信服的产能比例。厂方还提出，在天气好的情况下，砖坯天然风干的程度高，因此产量高而用电量少，在阴天或雨天，砖坯风干的程度低，则导致产量低而用电量多。这种情况下，实现采用EPC模式的可能性为零。

　　2.除约定节能量外，其他方式尚未被采用

　　在当下的环境下，EPC模式的合作多采用双方约定的节能量，双方协商好的节能量，发生歧义的比例会降低。如采用第三方给出的节能量，当下我国尚无使得双方都能信服的节能量专业测量、计量机构。EMCo提出的节能量是设备供应商向其承诺的，回收期过长会影响其资金的回收，还有可能引起资金链的断裂。所以EMOo是有节能率底线的，超过其底线的，合作是无法谈成的，节能率订的太高，则被改造企业亦无法接受。

　　约定的节能量，双方都有让步的可能，第一，EMCo让步，这是最普遍的情况，如产品真正的节能量为30%，其合同签订的节能量最多为25%，既给对方以更大的优惠，也给自己留出了回旋余地。第二，被改造企业对节能率无异议，只要EMCo对已投资，对节能量的约定没有其他要求。这时，EMCo则要打起百倍的精神，提防对方是否在引诱自己对其投资。因此，过于爽快的向EMCo承诺其诚意的，其表现出来的的合作意愿可能就是个陷阱。因此，在EPC模式下节能量如何确定和测量是至关重要的。

　　3.按能源总消费量确定节能率

　　在对建筑节能的改造中，如按其前三年的平均耗能为基准线，改造后在相同时段是用能耗下降比进行节能效益分享，被改造单位则会算一笔帐，如果其在一定的比例下多耗能，则会产生其支出反而减少的现象，如果采用这种方式确定节能量的，这种情况发生的比例会大增。如果发生这样的情况，则EMCo分享效益率降低。甚至出现亏损的局面，在这种情况下，EMCo节能效益回收期会延长，阻碍其发展计划，所以，EMCo会主动避免以这种方式确定和测量节能量。而避免这种情况发生的最好的方式，就是提高社会的诚信度。在当下，国家虽然一直也在提倡诚信社会的建设，但要让每个自然人和法人在利益面前约束自己，主动维护诚信公平，还是一个非常漫长的过程，也是一个社会整体素质提高的一个过程。

　　（四）EPC人才现状

　　人才是21世纪最重要的资源，是无法替代的资源。是否重视人才是一个企业、一个国家兴旺发达的重要标志。EPC的推广，亦不能脱离人才论，也是EMCo发展的最为关键的一环，其对人才的重视程度，决定着其发展方向与兴衰成败。

　　1.EPC人才的缺乏

　　当下对于EPC人才的需求有相当大的缺口。首先是EPC模式的特殊性，商业模式新颖而复杂。其次是我国目前市场环境不够成熟，诚信环境堪忧。使得EPC业务在中国呈现出管理上的高难度和运作上的高风险，双方的预期收益可能被潜在的风险吞噬。解决问题的根本是将项目风险防范与救济融入项目管理的整个过程。这就需要专业的熟悉EPC项目运作、具有实际操作经验，并且能够根据项目具体情况作出风险诊断、给出措施和救济方式的专业人才。但是，国家并没有专门培训这方面人才的地方，大多是以收取培训费用为主，学期两三天就可以获得能源管理师和能源审计师两个所谓的专业证书，每个收费在4000元人民币左右，两个证就是8000元，加上往返费用，每人近万元的消费，这也是培训机构乐此不疲，大力宣传的目的所在。而真正的懂得EPC之内涵者，寥寥无几。在实际操作中，多数专业公司的业务人员不能说清EPC真正的内涵及意义，普通公民大多数连合同能源管理的名字都无从得知。加强专业人才的培训是当务之急，但是以收费为目的的培训不办也罢。国家应当出台专门的政策文件，来规范EPC培训市场的行为。

　　2.EPC人才的培养

　　合同能源管理师与能源审计师，在EPC模式运作中处于极其重要的位置，一个项目的成功与否，完全取决于对风险的控制与节能效率的测量与计算。现在国家对此类人才培训没有专门规定，只是由培训机构颁发一纸证书，能否达到其宣传的培训目的，到成了不重要的事情。只要把费用付完，其他只是一个形式上的过程而已。针对这种现象，国家应当在各地举办免费的相关知识培训班，每期培训固定数量的人员，期满严格进行考试，合格者颁发证书，不合格者允许其下期参加，这样凭兴趣才能培养出真正的EPC人才。对于举办培训班的费用，相对于巨额的EPC奖励资金，这些费用几乎可以忽略不计了。

　　三、破解中国合同能源管理发展瓶颈的法律政策建议

　　从市场经济的原理分析，利益高的行业，国家不用进行指导，资金会自然向高利益的行业流动，贩毒，走私等行为，皆是为获得高额利润。其也不用进行引导，市场资本会自然向高利润行业流动。国家用奖励资金，税收减免的方式来引导，刺激EPC机制的发展，因国内宣传普及方式的不细致，对国人来讲尚是一陌生事物。国家从《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》出台伊始，进入了EPC新政时期，EPC的发展却不尽人意，笔者从以下几个方面，试图解开EPC发展瓶颈，以加快节能减排的步伐。

　　（一）发展EPC的政策引导方式

　　政策完善是EPC在中国发展的强有力保障。EPC的推广，在当下中国是一个自上而下的行为，政府是从中央到地方。2010年4月后，EPC相关政策意见滚动出台，加上地方各级政府响应配套出台的政策法规，在不到一年的时间里，至少多达几百项。面对蜂拥而出的政策，EMCo经过国家发改委和工信部备案公布的已经达到1025家，其实国家现在已经调动起了全国相关行业对EPC模式的疯狂追捧，达到了初始的目标。中央政府现在应当考虑如何规范EMCo的行为和EPC模式下的良性发展。

　　第一、鼓励性的政策推出可以减缓速度，从EMCo注册门槛、规模上，现有的政策已经十分宽泛。但EPC模式下的盈利期限特殊，期间短的也要一两年，一般的也要6－8年，有的长达20年之久，如北京天壕公司与湖北三峡新型建材股份有限公司合作的余热发电项目，期限即为20年，甚至更长，国外很多合同期间也长达近20年，在这么长的期间内，有多少EMCo能笑到最后，结果还是未知数。现在如果不放缓鼓励政策出台的速度，两三年后，EMCo可能会出现成批倒闭的现象，甚或能影响金融行业及社会稳定。第二、规范性的政策则应当加快推出，同时加大监管力度，让EMCo开局就在十分规范的环境下运行，才能更好更快的达到节能效果。当下的EMCo处于摸索起步阶段，从市场运行规律来讲，成功的企业毕竟占的比例不大，EMCo也不会例外，既然是市场经济行为，EMCo也必需要遵守市场规则。国家的奖励资金，只会降低其运营成本，不会成为其主要的盈利来源。加大规范力度后，不仅能规范EMCo经营发展，还能预防和挽救许多人因套取国家EPC奖励资金而身陷囹圄。

　　在政策引导、规范经营的氛围下，EPC模式的市场才会做大做强，真正达到节约能源，保护生态环境可持续发展的终极目的。

　　（二）法律规制下的EPC发展

　　1.法规的完善

　　有法可依是基于市场化要求EMCo发展的基础。法律不仅应当对EMCo设立的门槛和管理进行规范，而且应当对EMCo的运作进行规范。当下，一个EPC项目的周期一般都在3年以上，EMCo作为投资和服务的一方，如何通过法律手段保证投入的资金能够有效地回收是EMCo的生存之本，这就需要从法律的高度，对EPC模式的操作进行细致规范，这个工作的重要性高于奖励资金政策的出台，奖励资金政策只是一种鼓励方法，而规范EPC的运行，使得EMCo公司经营项目良性循环，才能达到制定这项政策的根本目的。

　　2.制定强制性的环保标准

　　除对EPC项目和节能产业的激励机制以外，国家应当出台更多强制性的环保标准，让企业感受到更大的节能减排及环境保护的压力与动力，才能使得企业与EMCo更好的合作，这样能更好的保障EPC产业的发展。对主动降低GDP单位能耗的企业，应当在技术改造中提供更好的技术，这就需要国家从整个行业的提升来考虑了，EPC模式的本质就是需要行业最新的高科技的技术用到大多数的企业中去。

　　3.节能量认证的第三方

　　节能量的认证是EPC成功与否的关键，双方节能量的约定，只是当下发展的一种自发的行为，实际操作中易发生纠纷，影响EPC的实施。国家应当制定规范，按区域划分，建立公平的、权威的、双方认可的节能量的认证机构，这种机构可以类似于仲裁机构，双方自愿选择，选择后受其约束，对这种机构要从法律的层面来规范，其做出的节能量认证率全国各个司法机关应当认可其效力。当然，对那些机构中做出的不公正、不公平或者明显失衡的认证，双方可以向法院提起诉讼。司法，仍然是公平公正的最后防线。这种机构中可以聘请大量的各个技术领域的专家，可以不是专职的，预约后可以接受EMCo和企业的专业节能知识的咨询和节能量的确定。这样，既可以减少EMCo中专家的数量，减轻EMCo的人才支出费用，更是加大了专家知识的推广，可以说是一种多方共赢的模式。

　　（三）建立EPC模式下的金融制度

　　1.EPC项目融资

　　国家虽然对EMCo的业绩进行奖励，税收政策实行三年免税，三年减半的优惠，但是，融资渠道的完善才是当下EPC发展的推进器。目前资金瓶颈是阻碍EPC发展的主要原因之一。众所周知，EPC项目开发周期较长，近期获利能力弱，EPC负债率高及项目融资困难。新成立的EMCo多是中小企业，经济实力不强，在项目操作中，很难取得商业银行的贷款。因商业银行最关注的是商业贷款的安全性，融资渠道不通，导致好的节能项目无法实施。因此，国家应当对银行和其他金融机构进行协调，制定相应的融资政策及新的担保方式，避免EMCo在做几个项目后，就进入资金链断裂的尴尬局面。

　　2.推进EMCo融资方式制度

　　EMCo在做EPC运作中，国家首先应当就EPC项目的融资方式用政策固定下来，在保证金融资金安全的情况下，融资程序中给予改进，EPC做为一种新的经营模式，相应的融资模式规范应当专门制定。如用EMCo投入的设备抵押贷款，用EMCo在EPC模式下的应收帐款做抵押贷款。浦发银行上海分行因首推合同能源未来收益权质押融资产品获上海市第一批节能服务机构国家备案单位证书。浦发银行推出的合同能源未来收益权质押融资产品，是以“未来实现的收益”质押的方式向企业提供专项贷款，该项产品解决了目前节能服务机构因项目前期一次性投入较大、项目收益回笼期限较长而遭遇资金周转问题，受到政府和环保企业的高度认可。这些方式都需要政策与法律的规范，金融机构才能革新跟进。其次，加大对国际资金吸引的力度与广度，除现有的世界银行，全球环保基金外，尝试对国际金融公司、亚洲开发银行等资金的引进。最后，国家应当鼓励金融、风险投资机构，基金，种子资金等进入EPC节能领域，制定相应的政策，为EPC搭建更为广阔的融资服务领域的平台。

　　（四）碳交易与EPC的融合

　　在EPC模式下，除国家强制进行的项目外，有很大比例的项目可以进行CDM项目操作，其进行的的技改模式竣工后，都具有额外性，符合CDM的要求。国家在鼓励EPC发展的同时，应当制定政策，把二者有机结合起来，这样能提高EMCo的收入，也能成为其向国际发展的动力之一。

　　四、结语

　　EPC模式引入中国十几年来，没有像现在这样成为国家重点推动的方式，使其一夜成名。国家在推动这个项目的同时，其他一切配套政策法律都没有制定，这一点极像我国的改革开放，只要认准了方向，只管去闯就行了。边做边积累经验，国家政策与法律的制定，也是一边制定、一边完善的一个过程。EPC机制就是一个典型的代表，其最终发展结果，在政策引导与法律的规制下，一定能在中国生根发芽，成为节能减排的重要方式。




【作者简介】
曹明德，法学博士，中国政法大学民商经济法学院教授,博士生导师，研究方向为环境法。马洪超：西南政法大学经济法学院，环境法专业09级博士生。


【注释】
[1]曹晓瑾：《关于EPC项目管理模式在国内发展的思考》，载《科苑观察》，2008年第4期，25－26页。
[2]沈瑞花：《我国第一项利用外资的水电工程——云南鲁布革水电站引水系统工程》，载《国际贸易》1985年02期，23－24页。
[3]赵乾明：“合同能源管理专题分析报告：扶持政策掀开EPC大戏的帷幕”国金证券www.cnlist.com，（最后访问时间：2010/12/10）。
[4]《国务院关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》国发〔2010〕12号。
[5]曹明德：《生态法原理》，人民出版社，2002年8月第1版，第44－45页。
[6]自2010年4月起至2010年12月31日止，国家针对EPC出台专门文件8次：（国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知；财政部国家发展改革委关于印发《合同能源管理项目财政奖励资金管理暂行办法》的通知；关于合同能源管理财政奖励资金需求及节能服务公司审核备案有关事项的通知；节能服务公司备案名单（第一批）发布公告；国家发展改革委办公厅、财政部办公厅关于财政奖励合同能源管理项目有关事项的补充通知；国家发展改革委办公厅关于组织第二批节能服务公司审核备案有关事项的通知；关于开展节能服务公司推荐工作的通知；工业和信息化部推荐工业节能服务公司名单第一批）；标准规范1个，（GB/T24915合同能源管理技术通则）。地方配套鼓励政策至少在百部以上，仅北京市和上海市，就制定政策12部。在此不一一列举。
[7]《节能服务公司备案名单（第一批）发布公告》，国家发改委，财政部2010年第22号，2010年8月31日。
[8]《节能服务公司备案名单（第二批）发布公告》，国家发改委，财政部20101年第3号，2011年3月3日。
[9]2011年1月14－15日，在北京国家会议中心举行的“中国节能服务产业2010年度峰会”上，财政部查艾军处长发言内容。
[10]2010年12月，笔者实际调查共计43家EMCO，只有4家EMCO坦承自己公司与节能中心、发改委、经信委没有关系，在自己是否能适用优惠政策方面表示担心。有3家EMCO对申请国家奖励资金政策不太清楚。有13家EMCO表示只包装项目，不进行实际性的节能技术改造。
[11]如深圳嘉力达，宝钢节能公司等。
[12]国家发展改革委员会，工业信息化部，财政部，国家税务总局等相继出台对EMCO的扶持政策，税收减免政策，主要有：国家发展改革委办公厅财政部办公厅颁布的关于财政奖励合同能源管理项目有关事项的补充通知（2010年10月19日）；国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会颁布的中华人民共和国国家标准合同能源管理技术通则（2010年8月9日）；国家发展改革委办公厅、财政部办公厅颁布的关于合同能源管理财政奖励资金需求及节能服务公司审核备案有关事项的通知（2010年6月29日）；国家发展改革委财政部颁布的关于印发合同能源管理项目财政奖励资金管理暂行办法（2010年6月3日）；国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知（2010年4月2日）等。
[13]财政部、国家发展改革委：《合同能源管理项目财政奖励资金管理暂行办法》，2010年6月3日。
[14]节能访谈“节能形势与节能新机制”中国节能促进项目办公室主任王树茂，“//www.cedb.org.cn/Client/BBS/Bbs_Info.asp?CSType=1&ID=988”，（最后访问日期：2010年3月9日）。
[15]详见前注释7。
[16]《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知》国办发【2010】25号，2010年4月2日。
[17]《国家发展改革委，财政部》公告，2010年第22号，2010年8月31日。
[18]《将节能服务公司备案名单（第二批）公告》国家发展改革委，财政部公告，2011年第3号，2011年3月3日。
[19]《上海市合同能源管理项目专项扶持实施办法》第5条第3款。
[20]《工业和信息化部关于开展节能服务公司推荐工作的通知》，（工信厅节【2010】84号），2010年报告5月7日。
[21]曹明德：《生态法原理》，人民出版社，2002年第1版，154－155页。
[22]《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知》国务院办公厅，2010年4月2日。
[23]《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》国办发【2010】25号。
[24]《湖北三峡新型建材股份有限公司关于签订玻璃熔窑余热发电项目合作协议的公告》2009年2月18日，“//finance.qq.com/a/20090219/000643.htm”，（最后访问日期：2011年4月5日）。
[25]“浦发银行首推合同能源未来收益权质押融资产品”//www.emcsino.com/html/news_info.aspx?id=3075，（最后访问日期：2011-3-16日）。