长三角海洋法规差异冲突与协调研究

【出处】《法治研究》2010年第12期
【摘要】长三角海洋法规中存在不同程度的差异冲突现象，从一时一地看某些法规差异似乎有道理，但是放到区域整体和区域一体化目标上看却是一种非合作博弈，陷入了“囚徒困境”之境地，对区域整体乃至各地的经济发展均是不利的，极大地影响了区域经济一体化的法治进程，也成为了长三角区域经济一体化实现的制度性障碍。因此，需要采取有效措施和对策改变这一现状。
【关键词】长三角；海洋法规；冲突；协调
【写作年份】2010年


【正文】

　　一、长三角海洋法规差异冲突的现状

　　（一）浙江省、江苏省和上海市《海域使用管理条例（办法）》之比较

　　1．海洋功能区划公布时间的差异。对于海洋功能区划，浙江省和江苏省向社会公布所用的时间存在差异。上海市没有具体的规定。见表一：

　　表一：海洋功能区划公布时间差异表

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　　│省市 │公布时间 │

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　　│浙江省│海洋功能区域规划自批准之日起60日内向社会 │

　　│ │公布，但涉及国家秘密的部分除外[1] │

　　├───┼────────────────────────┤

　　│江苏省│海洋功能区域规划自批准之日起20个工作日内 │

　　│ │向社会公布，但涉及国家秘密的部分除外[2] │

　　├───┼────────────────────────┤

　　│上海市│没有具体的规定 │

　　└───┴────────────────────────┘

　　5个工作日为1个星期，20个工作日差不多是1个月。江苏省比浙江省快了1个多月。相对来说更早获得海域使用权。及时公布海洋功能区域规划有利于用海人员早些获得用海区域，实现其经济价值和利益。同样是用海人员，浙江省的就要比江苏省晚1个月才能获得用海区域，权利获得相对滞后，影响了区域公平，也不利于区域规则一体化的发展。另外，上海市对此问题没有作出具体规定，建议其明确立法。

　　2．编制海域使用论证报告书规定的用海项目方面的差异。浙江省、江苏省和上海市对编制海域使用论证报告书规定的用海项目范围存在差异。浙江省规定，自然保护区范围内必须编制海域使用论证报告书，而上海市规定的是毗邻海洋自然保护区，江苏省则规定不改变自然属性使用面积在700公顷以下的贝类护养用海和使用面积在400公顷以下的其他渔业养殖用海。见表

　　长三角两省一市对提交海域使用论证报告书所规定的项目范围不同，不利于区域海洋资源利用的协调管理，也不利于区域海洋环境保护的一体化发展。

　　表二：海域使用项目范围差异表

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　　│省市 │海域使用项目范围 │

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　　│浙江省│省级以上自然保护区范围内的用海项目[3] │

　　├───┼──────────────────────┤

　　│江苏省│不改变海域自然属性，使用面积在700公顷以下的 │

　　│ │贝类护养用海和使用面积在400公顷以下的其他 │

　　│ │渔业养殖用海[4] │

　　├───┼──────────────────────┤

　　│上海市│毗邻海洋自然保护区、港口区、航道区的项目[5] │

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　　3．海域使用申请实行分级审批规定方面的差异。浙江省：规定围海50公顷以上、100公顷以下的项目以及不改变海域自然属性的用海500公顷以上、700公顷以下的项目用海由省人民政府审批，围海50公顷以下以及不改变海域自然属性的用海200公顷以上、500公顷以下的项目用海由设区的市人民政府审批。不改变海域自然属性200公顷以下的项目用海，由县（市、区）人民政府审批。[6]

　　江苏省：规定围海60公顷以上、100公顷以下的项目由省人民政府审批，围海40公顷以上、60公顷以下的项目以及不改变海域自然属性400公顷以上、700公顷以下的项目用海由设区的市人民政府审批，围海40公顷以下以及不改变海域自然属性400公顷以下的项目由县（市、区）人民政府审批。[7]

　　上海市：没有详细的规定，建议其完善相关立法。见表三：

　　表三：海域使用分级审批范围差异表

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　　│省市 │海域使用分级审批范围 │

　　│ ├────────┬────────┬───────┤

　　│ │省人民政府 │市人民政府 │县（市、区）人│

　　│ │ 审批 │ 审批 │民政府审批 │

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　　│浙江省│50公顷＜围海＜ │围海＜50公顷； │用海＜200公 │

　　│ │100公顷；;500 │200公顷＜用海＜ │顷不改变海 │

　　│ │公顷＜用海＜700 │500公顷不改变 │域自然属性 │

　　│ │公顷不改变海 │海域自然属性的 │的 │

　　│ │域自然属性的 │ │ │

　　├───┼────────┼────────┼───────┤

　　│ │60公顷＜围海＜ │40公顷＜围海＜60│围海＜40公 │

　　│江苏省│100公顷 │公顷；400公顷＜ │顷；用海＜400 │

　　│ │ │用海＜700公顷不 │公顷不改变 │

　　│ │ │改变海域自然属 │海域自然属 │

　　│ │ │性的 │性的 │

　　├───┼────────┴────────┴───────┤

　　│上海市│没有具体的规定 │

　　└───┴─────────────────────────┘

　　浙江省大于500公顷小于700公顷的不改变海域自然属性的项目用海由省人民政府审批，而江苏省大于400公顷小于700公顷的不改变海域自然属性的项目用海由设区的市人民政府审批。差不多范围的项目用海，审批的上级部门却不同。另外．同级别的审批部门，如县（市、区）人民政府的用海审批范围标准也各不相同，浙江是200公顷以下的项目用海，江苏却是400公顷以下的项目用海由县（市、区）人民政府审批，区域规则的不一致，不利于长三角地区对用海进行统一的协调管理。

　　4.临时海域使用方面的差异。浙江省和上海市对于临时海域使用在能否续期的问题上存在差异，江苏省没有涉及到临时使用海域的条例。见表四：

　　表四：临时海域使用续期差异表

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　　│省市 │临时海域使用续期 │

　　├───┼──────────────────────┤

　　│浙江省│无特殊理由不得续期，有特殊情况需要续期的，应│

　　│ │当重新办理临时用海批准手续，且续期不得超过3 │

　　│ │个月，超过3个月的，应当依法办理长期用海审批 │

　　│ │手续[8] │

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　　│上海市│临时使用海域不得续期[9] │

　　├───┼──────────────────────┤

　　│江苏省│没有作具体的规定 │

　　└───┴──────────────────────┘

　　上海市直接规定不得续期，而浙江省有特殊情况存在可以续期。相比之下，浙江省的规定显得更为合理。而江苏省对此没有作出具体规定，建议其完善立法。．

　　5．行政处罚方面的差异。浙江省：规定违反《浙江省海域使用管理办法》第30条第2款规定，应当办理登记、备案手续而未办理的，由海洋行政主管部门责令限期改正，逾期不改正的，处以所使用海域面积每公顷1000元以上5000元以下的罚款，但最高不得超过5万元。[10]第49条规定违反本法第38条规定，应当办理临时海域使用证而未办理的，由海洋行政主管部门责令限期改正，逾期不改正的处以1万元以上5万元以下的罚款。[11]

　　上海市：规定违反《上海市海域使用管理办法》第19条第1款，临时使用海域不按规定进行备案的，责令限期改正，并处以1000元以上1万元以下的罚款，临时用海毗邻军事用海区、航道区、海底电缆管道保护区不按规定办理临时海域使用证的责令限期改正，并处以3000元以上3万元以下的罚款。[12]

　　江苏省：没有同一类别的行政处罚规定，建议其完善相关行政处罚规定。见表五：

　　表五：行政处罚差异表

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　　│省市 │行政处罚力度 │

　　│ ├─────────┬─────────────┤

　　│ │未办理登记、 │未办理临时海域使用证 │

　　│ │ 备案手续 │ │

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　　│浙江省│所使用海域面积每 │1万元＜处罚＜<5万元 │

　　│ │公顷罚款1000元＜ │ │

　　│ │处罚<5000元，但最 │ │

　　│ │高不得超过5万元 │ │

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　　│上海市│无 │临时使用海│临时用海毗邻 │

　　│ │ │域未备案 │军事用海区、 │

　　│ │ │ │航道区、海底 │

　　│ │ │ │电缆管道保护 │

　　│ │ │ │区不按规定办 │

　　│ │ │ │理临时海域使 │

　　│ │ │ │用证 │

　　│ │ ├─────┼───────┤

　　│ │ │1000元＜处│3000元＜处罚＜│

　　│ │ │罚＜1万元 │3万元 │

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　　│江苏省│没有同一类别的行政处罚规定 │

　　└───┴───────────────────────┘

　　浙江省和上海市两地相同的违法行为给予的罚款力度不同，相差悬殊。未办理临时海域使用证，浙江省的下限是1万元，上限是5万元，上海市的下限是3000元，上限是3万元。两地区的罚款力度悬殊会导致罚款不公，一方面不利于长三角地区政府部门对用海的统一协调管理。另一方面，惩罚不公会引起用海人员的不服，导致用海人员的不配合．有损法律威信．不利于长三角法治一体化的发展。

　　6．设施拆除规定方面的差异。浙江省：规定海域使用权终止后，原海域使用权人应当按照规定拆除用海设施和人工构造物（永久性建筑除外）。[13]

　　上海市：规定海域使用权终止后，原海域使用权人应当在海域使用权终止后60日内，拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物。[14]

　　江苏省：没有作出相应的规定。建议其完善相关规定。

　　对于用海设施的拆除，浙江省的规定相比上海市更强硬，浙江省规定除永久性建筑以外都要拆除，而上海市规定对海洋环境以及其他用海项目有影响的用海设施和建筑物要拆除。此规定的差异对于海洋环境的保护不能做到统一。从经济利益角度看，浙江省海域使用权人的付出成本更大，因为设施拆除需要花费一定的人力和物力。

　　7．招标、拍卖方案方面的差异。江苏省：招标、拍卖方案由对海域使用申请有审批权的地方人民政府的海洋行政主管部门制订，并征求有关部门意见，报本级人民政府批准后组织实施。单位和个人参加招标和拍卖，不受单位住所地和个人户籍所在地的限制。[15]

　　浙江省和上海市对此都没有具体的规定，建议其完善相关规定。

　　江苏省规定单位和个人参与海域使用申请招标和拍卖不受单位住所地和个人户籍所在地的限制，有利于三地经济互动。而浙江省和上海市没有作出同样的规定，阻碍了三地经济互动，不利于经济一体化的发展。

　　（二）江苏省和浙江省的《海洋环境保护条例》之比较（上海市暂时还未制定该保护条例）

　　1．行政处罚方面的差异。(1)未经批准引进海洋动植物物种对海洋生态环境造成危害的处罚差异。

　　浙江省：规定违反本条例第22条第1款的，没收引进的海洋动植物物种，造成危害的责令采取措施消除危害，并处5000元以上5万元以下的罚款。[16]

　　江苏省：规定违反本条例第23条第1款规定，未经批准引进海洋动植物物种对海洋生态环境造成危害的，由海洋行政主管部门处以2万元以上5万元以下的罚款。[17]

　　对比两省的处罚规定，江苏省处罚规定的起点处罚额高出浙江省的4倍之多，其结果一是容易出现同事不同罚，导致处罚不公。二是导致区域海洋处罚规则不统一，影响了区域海洋法治一体化的实现。

　　(2)擅自改变海岛地形、岸滩及海岛周围海域生态环境的处罚差异。

　　浙江省：规定违反本条例第40条第2款，擅自改变海岛地形、岸滩及海岛周围海域生态环境的，责令限期整治和恢复，没收违法所得；情节严重的，处5万元以上10万元以下的罚款。[18]

　　江苏省：规定违反本条例第21条第2款，擅自改变海岛地形地貌、岸滩及海岛周围海域生态环境的，由海洋行政主管部门责令停止违法作业、采取补救措施，并处以5万元以上20万元以下的罚款。[19]见表六：

　　表六，法律责任罚款力度差异

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　　│省市 │法律责任罚款力度 │

　　│ ├──────────┬──────────┤

　　│ │未经批准引进海洋动植│擅自改变海岛地形、岸│

　　│ │物物种对海洋生态环境│滩及海岛周围海域生态│

　　│ │造成危害 │环境 │

　　├───┼──────────┼──────────┤

　　│浙江省│5000元＜罚款＜5万元 │5万元＜罚款＜<10万元│

　　├───┼──────────┼──────────┤

　　│江苏省│2万元＜罚款＜5万元 │5万元＜罚款<20万元 │

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　　两省的惩罚力度相差悬殊，浙江省对于未经批准引进海洋动植物物种对海洋生态环境造成危害的起点处罚额是5000元，而江苏省的起点处罚额是2万元，浙江省对于擅自改变海岛地形、岸滩及海岛周围海域生态环境处罚的上限是10万元，而江苏省的上限是20万元。相同责任惩罚力度的不同将造成处罚不公。

　　对于同一事项各地的处罚力度不同．导致了区域处罚规则不一致，不利于区域协同执法活动的开展，影响到区域的统一协调管理，也不利于经济一体化的发展。罚款额度过底时，法律的威慑力发挥不出应有的作用，而罚款额过高又会过度损害海域使用人的经济利益，所以在区域立法协调中有必要根据实际情况统一协调罚款力度及规则。

　　2.海洋污染事故通报方面的差异。浙江省：规定海洋污染事故可能威胁人体健康和海洋生物安全的，当地人民政府应当及时将有关情况向可能受到污染损害的单位和公众通报或者公告。[20]

　　江苏省：没有作出相应的规定，建议其完善相关规定。

　　3．保守商业秘密方面的差异。浙江省：规定行使海洋环境监督管理权的部门应当为被检查者保守商业秘密。[21]

　　江苏省：没有涉及，建议其完善相关规定。

　　浙江省在其《海洋环境保护条例》中，关于海洋污染事故通报和保守商业秘密都有明确的规定，而江苏省对于这两点均未涉及。这两点都是对行政工作人员义务的规定，有利于维护行政相对人员的利益。江苏省没有作出规定，出现立法空白，导致权利义务不对等和无法可依，建议其完善相关立法。

　　（三）《江苏省渔业管理条例》、《宁波市象山港海洋环境和渔业资源保护条例》以及《上海市鳗苗资源管理办法》和《上海市水产养殖保护规定》差异的比较

　　1.鳗苗捕渔期的差异。宁波市象山港和上海市的鳗苗捕渔期存在差异。见表七：

　　表七：鳗苗捕渔期的差异表

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　　│省市 │鳗苗捕渔期 │

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　　│宁波市象山港│每年3月15日至翌年1月15日为鳗苗禁 │

　　│ │渔期，即捕渔期为每年的1月15日至3月│

　　│ │15日[22] │

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　　│上海市 │每年2月1日起至4月30日[23] │

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　　通过画数轴，可以发现宁波市象山港和上海市对鳗苗捕鱼期的规定存在差异，只有在2月1日至3月15日期间两个地区是相互吻合的。上海在宁波的上方，拥有着同一片海域，鳗苗的捕渔期却不同，不能合理统一地利用鳗苗资源，不仅带来一定的鳗苗生态破坏而且会影响鳗苗资源的协调管理，不利于区域海洋资源的统一管理和发展。

　　2．渔政检查人员工作资格规定方面的差异。上海市和江苏省都对渔政检查人员的资格作出规定，而宁波市象山港没有作出相应规定。见表八：

　　表八：渔政检查人员工作资格规定差异表

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　　│省市 │渔政检查人员工作资格规定 │

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　　│江苏省│省以上人民政府渔业行政主管部门考核合格，取得 │

　　│ │渔业行政执法证件[24] │

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　　│上海市│市渔政监督管理机构统一考核，发给渔政检查员证。│

　　├───┼───────────────────────┤

　　│宁波市│没有对检查人员作出规定 │

　　│象山港│ │

　　└───┴───────────────────────┘

　　上海市和江苏省对行政主体都作出了规定，而宁波市象山港却没有。现代法治强调依法行政，渔业管理条例不仅涉及到渔业从事者的利益，而且涉及到海洋渔业资源以及海洋环境保护等问题，所以建议宁波应该对渔政检查人员工作资格作出严格统一的从业资格规定。

　　3．国有水域和滩涂养殖使用权转让问题上的差异。江苏省：规定依法取得的国有水域和滩涂养殖使用权，可以转让、出租。水域和滩涂管辖权有争议的，违反水产养殖证管理规定的，未经水域、滩涂养殖使用权共有人书面同意的，因水产养殖规划调整等原因，决定收回养殖水面的，法律、法规禁止转让、出租的，均不可以转让出租。[25]

　　上海市：规定依法划定的渔业水域的使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。[26]

　　江苏省明确规定依法取得的国有水域和滩涂养殖使用权可以转让、出租，而上海市只是规定依法划定的渔业水域的使用权受法律保护，没有明确说明养殖使用权是否可以转让出租，不利于长三角地区政府之间的统一协调管理。

　　二、长三角海洋法规差异冲突产生的原因

　　长三角海洋法规差异冲突产生的原因可以从本位主义、地方利益法制化倾向、政府考绩制度不合理、“囚徒困境”以及没有区域统一的立法等方面来分析。

　　（一）本位主义的存在

　　目前长三角在不同程度上仍然存在地区封锁和经济割据的现象，尚未形成符合市场经济发展需要的共同市场及共同法律规则，各地发展仍然固守地方本位主义。出台的政策和法律往往以有利于本地区的经济发展为出发点。[28]浙江省、江苏省以及上海市都会各自以有利于自身海洋经济发展的实际情况为出发点来制定相应的法规、政策以及规章制度。各地本位主义的存在必然导致各地法规的差异冲突。

　　（二）地方利益法制化倾向

　　地方利益法制化倾向体现为地方政府发布的行政措施、决定、命令等政策性规范以及地方性法规和地方性规章对于利益的规定均倾向于本地区。[29]《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定：在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会可以制定和颁布地方性法规，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，可以制定地方性法规与规章。也就是说在和上位法不相抵触的前提下，各省可以制定有利于本地海洋经济发展和海洋环境保护的相关法规及规章制度，加上省际之间实际情况的不同和地方利益法制化倾向的存在，导致区域海洋法规之间的差异冲突。

　　（三）政府考绩制度不合理，导致各种短期行为的出现

　　改革开放以来，地方政府一个重要的行政目标就是要促进并保护本地区的经济发展。与此相对应的政府考核也主要看其是否有效地促进了本地经济的发展。而人们在对政府及其公务人员的行政绩效予以评价时，也会从自身实际出发，更看重他们是否为本地区谋取了充分的经济利益。上级政府的考核标准也同样局限于地方政府为本地创造的GDP和物质财富。本地区的经济增长率因而就成为对地方官员评价的首要指标。这样就迫使地方政府将工作重点放在发展本地区的经济上，使得地方政府片面强调“任期”内以GDP、招商引资额、经济增长速度、上缴利税等硬指标为核心的“政绩”，从而导致各种短期行为的出现。例如，制定地方性政策争夺市场资源，制定政府规范性文件限制外地企业的同类产品进入本地市场，制定“优惠政策”争上高利税产业等等。同样，区域内各省市政府为了自身海洋经济发展的需要而制定地方性法规政策来争夺海洋资源等，必然导致区域海洋法规差异冲突的产生。

　　（四）长三角海洋法规的“囚徒困境”

　　“囚徒困境”（prisoner's dilemma）是博弈论中一个经典模型，它反映了个人理性和集体理性的矛盾，是社会结构中普遍存在不合作现象的最好、最简单的抽象。[30]在“囚徒困境”博弈中，机会主义或侥幸获取利益的动机，结果就是“个体对自身利益的追求将损害整体的利益”。“困境”主要体现在个体的理性导致双方得到的比实际可能得到的少。从个人的角度考虑，背叛是最好的选择，但双方背叛会导致不甚理想的结果。例如对于长三角地区海洋环境的治理，各地区当然会制定利己的相关规定，如果各地政府协议共同出台治理长江三角州地区海洋环境的相关规定，则海洋环境污染问题会大大改善。问题在于，如果浙江省和江苏省为了保护环境共同出台了利于海洋环境保护的规章制度，上海市却只制定利于本市的规章制度，却也可以搭便车享用浙江省和江苏省治理环境后获得收益。所以，每一方的选择都是制定有利于各自地区的规章制度，结果导致各地区的海洋法规产生大量差异冲突。

　　（五）没有区域统一的立法

　　目前我国还没有处理跨区域事务的法律或法规。虽然国家制定了《环境污染法》、《水法》等立法，为长三角环境保护提供了一定的法制保障，但全国性的立法满足不了特定区域环境治理的特殊需要。就跨区域环境污染，总体来说，我国地方政府在处理跨区域海洋环境污染问题上基本无具体的协调规定。因此，各地只能根据各省发展的实际情况来制定海洋环境保护的规章制度。由 于缺乏跨省市的区域性海洋环境保护的协调立法与统一管理，从而导致区域海洋法规的差异冲突。

　　三、长三角海洋法规差异冲突的协调原则

　　协调长三角海洋法规差异冲突，应遵循以下协调原则：

　　（一）与上位法不抵触原则

　　法律体系是由不同位阶的规范构成的有机整体，具有内在统一性。地方立法应当严格以上位法为依据，以维护社会主义法制的统一。对于依据的标准，我国宪法、地方组织法、立法法规定的是“不抵触”原则，即，有立法权的地方人大及其常委会“在不同宪法、法律、行政法规抵触的前提下，可以制定地方性法规”。[31]所以在制定有利于本地海洋经济发展以及海洋环境保护的法律法规以及规章制度的时候，要以《海洋环境保护法》、《渔业法》、《海域使用管理法》、《港口法》等上位法为依据。

　　（二）利益适当兼顾原则

　　通过调研得知，海洋环境执法受地方保护主义的干扰较为严重。地方保护主义只强调本地区的利益，而不顾国家和社会的整体利益，以牺牲环境为代价来换取经济的一时发展。[32]例如当对逾期未完成环境治理任务的企、业处以罚款，或者责令停产、关闭的时候，往往会遇到地方保护主义的严重干扰。按照环境保护法律法规的要求，海洋环境保护行政主管部门应把好建设项目审批第一关。在实际工作中，审批建设项目的第一关常常受到地方保护主义的干扰。有的政府领导人认为批文件、发指示，要是不按他的意见办，就是不按照法律规定办。地方保护主义损害了国家利益和社会利益，在制定海洋法规时同样要避免类似问题的发生。

　　法律是社会利益的调整器，这决定了它必须兼顾和平衡众多的社会利益。[33]因此在协调长三角海洋法规冲突时，应在尊重各地合法利益的前提下，兼顾利益之间的平衡。长三角地区在制定相关海洋法规及规章制度时要从区域整体效益出发，遵从整体利益原则，整体利益比个体利益更重要。适当考虑邻省的经济利益以及环保等问题，在不损害他省利益的前提下制定地方性法规。

　　（三）补偿原则

　　补偿原则是指当被侵权人发生损失时，通过侵权人的补偿使被侵权人的经济利益恢复到原来水平，被侵权人不能因损失而得到额外收益的原则。同样，对海洋法规差异冲突的协调也适用该原则。协调海洋法规的冲突，当三地利益达不到均衡时，就要运用补偿原则。比如对污染物的排放问题，即使长三角地区协作立法制定了相应的治理法规与政策，下游地区也难免不受到污染，就可以通过协调对受损地区进行利益补偿。

　　（四）共治共建共享原则

　　建议根据共治与共建原则建立与完善长三角地区海洋环境及经济联合治理机制。对于长三角生态环境一体化问题，苏州大学社会学博士宋言奇在题为《长江三角洲生态环境一体化的构想》一文中认为，当前的关键是建立和完善“区域环境联合规划机制、区域环境协调机制、区域环境应急合作机制以及区域环境市场机制等四大机制”。同理，对于长三角海洋法规冲突，也应该建立海洋法规冲突协调机制。该机制从整个区域协调发展的高度出发，整合各地海洋法规冲突，通过合作途径协调冲突。根据共享原则，有关部门根据各自职责形成的海洋环境监测、监视等资料应纳入全省海洋环境监测网络，实行资源共享，有助于各地海洋法规制定时兼顾邻省实际情况和利益，减少区域法规冲突。

　　四、解决长三角海洋法规差异冲突的协调对策

　　长三角地区是我国经济实力最强的区域，在社会主义现代化建设全局中具有重要的战略地位和带动作用。[34]长三角地区经济社会发展带动了周边城市的经济发展，为全国的经济发展作出了重要的贡献。然而长三角的海洋法规政策冲突却影响了区域海洋法治一体化进程，间接阻碍了区域经济一体化的发展与实现。因此，需要采取相应的措施协调解决好区域法规冲突，建议采取以下协调对策。

　　（一）转变理念，加强区域公共利益的认同

　　理念是行动的先导。要有效协调区域海洋法规冲突，首先要进行理念创新，去除“各扫门前雪”的旧有治理理念，确立“共赢”和“协同”的理念。[35]现在各地方政府依然抱着本位主义，从传统的地方利益观念出发，导致区域内各省的海洋立法存在大量冲突。而区域海洋法规冲突的协调需要大家的“协同”。长三角各地方政府如果没有区域整体利益的观念，而只抱“独善其身”的心态，则不利于长三角经济一体化的实现。所以，重要的是通过改变独善其身的想法，树立起自己的利益是建立在他人利益基础之上的“唇齿相关”的理念，在互利互信基础上以实现区域整体的海洋经济共同利益。在涉及地方利益时，要从大局和长远利益出发，坚持区域公共利益的价值取向，以合作协调的态度来解决问题，从而实现区域海洋公共利益的最优化与最大化。

　　（二）清理修改现有长三角海洋法规冲突

　　为了化解海洋法规冲突，促进长三角经济一体化发展，应当对长三角存在的海洋法规冲突条款予以修改或废止，这样可减少冲突内耗，大量减少立法和执法资源的浪费，同时也能达到协调立法的效果。对于旧法规的修改和废止是一项技术性极强的工作，需要集合长三角各地立法专家开展研究和联合攻关。对有争议的、不适应长三角经济一体化发展的海洋法规规章应进行修改；对牵涉面广，存在严重冲突的法规规章则需要考虑重新制定，但这需综合全局进行全盘考虑。[36]这样可达到以相对较少的立法成本投入，获得较大的立法效益回报。另外，还可以充分利用社会的立法资源，通过专家立法和公民参与立法的方式来清理和修改法规。法律实践中，专家和普通公民与法规接触紧密，如果法规存在问题，最容易发现和感受到，而且发现、反馈的效率高且成本低。

　　（三）建立长三角海洋法规冲突协调机制

　　都市联盟是西方国家管理城市群区所创造的新型制度，圈域内各城市联合起来，通过建立市长论坛、城市联合行业协会等多层次区域发展协调机制来统一行使跨行政界线的管理和服务职能，以便协调政府间的利益，解决政府之间的公共服务问题。[37]同理，协调长三角地区海洋法规冲突也可以借鉴这种模式，建立海洋行政主管部门负责人论坛、区域海洋协同立法等区域性协调机制。具体的可以成立负责区域法规冲突协调的权威机构—区域法治协调管理委员会，该机构可由国家法律部门领导、立法专家和区域经济及公共管理方面的专家组成。具体负责区域协调工作，组织实施跨区域重大立法项目，研究和解决区域立法冲突问题，审查和监督区域政府间自主达成的区域合作规则的执行情况等等。法制协调的机制，是以上下级隶属关系和领导监督权为核心的国家权力机制，包括行政机制、法律解释机制和司法机制，以及由《立法法》所确立的法律、法规和规章审查机制。[38]通过这些机制，我们所要达到的目标，是法制的统一即一个法制体系。其实，上述协调机制是一种纠纷或冲突解决机制，具有事后性。这些协调机制对实现长三角海洋法规的协调一致是非常必要的，也是有重要意义的，但却是不充分的。对于长三角经济的一体化，事后冲突解决机制只能作为一种必要补充，更重要的是需要一种事先协调、避免冲突发生的法律机制。对此，也需要同时建立区域海洋法规冲突的事先协调机制。

　　（四）建立长三角海洋法规的共享网络平台

　　《浙江省海洋环境保护条例》第12条规定：“海洋行政主管部门应当根据国家海洋环境监测、监视标准和规范，对本省海洋环境调查、监测、监视和海洋环境综合信息系统实施管理，定期评价海洋环境质量，发布相关公报和通报，并抄送省环境保护行政主管部门。……有关部门根据各自职责形成的海洋环境监测、监视资料，应当纳入全省海洋环境监测网络，实行资源共享。”对此，建议长三角地区应建立一个专门的海洋法规网络平台，各省将制定的海洋法规以及规章制度纳入到统一的网络进行公布公示。网络治理模式打破了传统层级制的行政模式和自上而下的政策执行模式，强调治理主体之间通过交换而达到协调与合作。网络平台需要专门的管理人员，管理人员可以对各省上传公布的海洋法规进行比较研究，发现法规冲突应按经济一体化和法制协调的要求，对地方性法规和规章进行认真的清理，对不符合要求的依法予以废止或修改。在根据国家法律和行政法规清理地方性法规和规章时，各地应保持经常性的沟通，以便采取一致的行动，保证区域法制的协调一致。各省在制定相关海洋法规政策和规章制度时可以对网络平台上已有的海洋法律法规资源进行参考，以免发生冲突。

　　（五）实施区域协作立法

　　目前在世界范围内已形成了几个以地域为标志的海洋环境保护的区域合作协议。比如，北美自由贸易区、欧盟和东盟的各成员国在联盟范围内签定了一系列加强海洋环境保护合作的协议。与此相关的主要国际公约有：1954年《防止海洋石油污染国际公约》（这是有关海洋环境保护的第一个多边公约）、1972年《防止倾废弃物及其他物质污染海洋的公约》（即伦敦公约）。所以，长三角地方人大或政府可以通过订立联合立法协议，制定区域统一的规则，通过长三角两省一市人大或政府的联合立法或协作立法，制定统一的海洋法规，减少区域内的多头立法或重复立法。[39]开展区域协作立法是解决长三角区域法规冲突最有效的途径之一。立法协作可采取两种方式：对于社会关注、群众关心的热点、难点、重点立法项目，两省一市人大可成立联合工作组联合立法，制定共同法规，然后各自公布；对于有共性的立法项目，由一省或一市牵头组织起草，其他省市予以配合，立法结果由两省一市资源共享，法规各自公布。这种立法协作的好处是：它是一种工作协作，不涉及立法权限的改变。这种立法协作既可节约宝贵、稀缺的立法资源，又能从源头上避免长三角区域立法冲突，从而有效规范和促进长三角区域经济一体化的法制进程。




【作者简介】
易凌，单位为浙江万里学院。


【注释】
[1]《浙江省海域使用管理办法》，第9条，2006年9月1日起施行。
[2]《江苏省海域使用管理条例》，第10条，2005年7月1日起施行。
[3]同注[1]，第12条。
[4]同注[2]，第20条。
[5]《上海市海域使用管理办法》，第7条，2006年3月1日起施行。
[6]同注[1]，第22条。
[7]同注[2]，第12条。
[8]同注[1]，第42条。
[9]同注[5]，第19条。
[10]同注[1]，第48条。
[11]同注[1]，第49条。
[12]同注[5]，第23条。
[13]同注[1]，第31条。
[14]同注[5]，第18条。
[15]同注[2]，第23条。
[16]《浙江省海洋环境保护条例》，第45条，2004年4月1日起施行。
[17]《江苏省海洋环境保护条例》，第40条，2007年12月1日起施行。
[18]同注[16]，第45条。
[19]同注[17]，第39条。
[20]同注[16]，第17条。
[21]同注[16]，第10条。
[22]《宁波市象山港海洋环境和渔业资源保护条例》，第53条，2005年7月1日起施行。
[23]《上海市鳗苗资源管理办法》，第5条，1991年10月1日起施行。
[24]《江苏省渔业管理条例》，第4条，2003年2月1日起施行。
[25]《上海市水产养殖保护规定》，第20条，1989年3月1日起施行。
[26]同注[24]，第13条。
[27]同注[25]，第9条。
[28]石忆邵：《世博会与长江三角洲经济一体化的发展和对策》，载《同济大学学报》2004年第1期。
[29]王伟奇：《一体化进程中地方利益的冲突和法制协调》，载《行政与法》2008年第3期。
[30]黄一涛：《基于府际治理的长三角流域环境有效治理研究》，载《中共杭州市委党校学报》2008年第1期。
[31]龚良柏、郑文金：《地方立法中的上位法依据及衔接问题探讨》，转引自湖北省人大门户网站，//www.hppc.gov.cn,2007年10月15日。
[32]韦冉：《困境及对策：我国海洋环境污染执法的完善》，载《山东省经济管理干部学院学报》2006年第1期。
[33]来婧华：《试论知识产权权利冲突的解决原则》，载《科学与管理》2006年第1期。
[34]《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（国发[2008]30号），转引自中国政府网，//news.xinhuanet.com, 2008年9月25日。
[35]同注[30]。
[36]易凌、王琳：《长三角区域法规政策冲突与协调研究—基于法经济学的视角》，载《浙江社会科学》2007年第6期。
[37]杨顺湘：《川渝合作方向选择：区域经济一体化及其经济联合体》，载《重庆大学学报》2006年12卷第2期。
[38]叶必丰：《长三角经济一体化背景下的法制协议》，载《公法研究》2006年第3期。
[39]同注[36]。