人民法院案件负担实证研究

【关键词】人民法院；案件
【写作年份】2012年


【正文】

　　2009年3月10日，首席大法官王胜俊在向全国人民代表大会报告工作时不无担忧地说：

　　随着形势任务的发展变化，法院工作也遇到了一些新挑战和实际困难。2008年全国各级法院审结案件数是1978年的19.5倍，在数量大幅增长的同时，案件类型更加多样，处理难度越来越大，但人员数量仅增加了1.68倍，案多人少的矛盾日趋突出。

　　报告的表述是否言过其实？现阶段人民法院案件负担的现状到底如何？是否已经影响了人民法院的正常运转？……这些问题需要我们作出及时的回答。

　　一、人民法院遭遇“案件危机”？

　　（一）案件总量变化情况

　　早在2002年，何兵博士就用“案件危机”一词来描述我国法院面临的案件负担居高不下的局面[1]。他列举了以下数据来证明他的论断：

　　1979年全国法院审结案件52万件，1989年则涨至260万件，是1979年的五倍。此后的十年间，法院审结的一审、二审、审判监督案件数全面、持续地上涨，1999年达623万件，又翻一番。案件飙升的直接结果是：一、法院案件负担极其沉重，积案居高不下。虽集中清理，至今年7月底全国法院仍有未结案件185万件，其中不少是超审限案件。

　　应当承认，上述数据客观地反映了人民法院审结案件数量持续飙升的事实。不过作者的论证却存在三个逻辑漏洞：第一，这些数据无法证明人民法院在案件剧增的情况下已不堪重负；第二，不能把大量积压案件[2]的出现作为法院不堪重负的证据，因为可能是法官办案效率太低甚至是故意消极怠工等因素导致了案件的积压；第三，案件总数的增加可能包含了法官自己的“贡献”，比如一审质量不高自然会增加二审、再审的数量（也因此单独考察一审案件数量就十分必要）。

　　如此看来，何博士几年前的论述颇有危言耸听之嫌。那么，在最高司法当局高调关注人案矛盾的今天，情况是否已经发生了变化？人民法院是否已经步入了“案件危机”、“诉讼爆炸”、“案件起飞”时代？

　　图 1[3] 

   

图1反映的是1978年至2008年间全国法院一审案件受理数量变化情况：自1978年以来，一审案件数量变化的总体趋势是持续快速增长，2008年的一审受案数量（6288831）是1978年（447755）的14.05倍；除了2008年，一审受案数量的最高峰出现在何兵先生关注的1999年（5692434），此后受案数量一度有所回落，直至2007年再度回升[4]。不过尽管一审受案数量的总体趋势是持续快速增长，但还是有三个平缓阶段。第一个阶段是1983年至1985年；第二个阶段是1989年至1991年；第三个阶段是2002年至2006年——这是最长的一个平缓阶段，而且是一个回落阶段。需要注意的是，尽管1996年至2006年间有一个高峰，但这十一年的受案数量一直在500万至560万区间波动，因此可以认为这是一个相对稳定的调整阶段。
　　综上所述，可以认为：第一，全国法院一审受案数量的增长伴随了改革开放和市场经济发展的全过程，且增长速度在1996年前比较快；第二，随着市场经济逐渐深化、成熟，案件数量的增长速度已明显放缓，一度出现回落。从图1可以看到，1996年至2006年的案件数量变化曲线呈倒V字形。第三，从2006年开始，一审受案数量再次迅速飙升，其增长速度比1996年前更快。当然，这个趋势会否持续还有待进一步观察。

　　（二）人均办案数量

　　如前所述，案件总数的增加无法证明人民法院已不堪重负，因为案件总数增加的同时可能伴随了法官数量的增加。因此，要考察人民法院的案件负担，法官人均办案数量是一个更好的指标。

　　遗憾的是，要获得全国法官的总数尤其是一线办案法官的精确数字并不是一件容易的事情。通过对各种数据加以比对，笔者认为一项有关全国法官性别比的统计数据比较准确且年代较新。该统计数据表明，2006年我国共有法官19万人。[5]而2006年全国各级法院审结的案件总数为8108675，其中包括执行案件2149625。[6]进行简单的数学运算后可知2006年全国法官的人均办案数为42.7件；如果办案总数不计算执行案件，则人均办案数为31.4件。[7]

　　人均办案42.7（或31.4）件意味着什么？

　　笔者认为可以通过三把“尺子”来评价。一把是“纵尺”，即和历史数据比较；一把是“横尺”，即和法治先进国家比较；一把是“理论尺”，即从应然角度来考量。

　　1.“纵尺”

　　用“纵尺”来衡量，我国法官的人均办案数显然上升了。估计这也是很多法官抱怨案件负担过重的直接理由。不过这样的比较没有多少意义，因为过去办案少现在办案多并不能证明人民法院已经不堪重负了，因为可能是原来案件总数本来就少，法官的办案潜力并未用尽，甚至可能是他们过去工作过于清闲。

表 1 重庆市法官办案情况[8] 

  

年份	1978	1984	1990	1998	2003	2008
案件数（件）	29446	51135	103820	225038	179540	235575
办案法官（人）	约1000	约1240	约1790	2744	2565	3202
办案法官人均办案（件）	29	42	58	82	70	74

 

 

　　表1反映了重庆市各级法院法官的办案情况：1978年，重庆法官人均办案29件；1998年，法官人均办案数量最多，为82件；1998年后，人均办案数量有所下降，但也维持在70件以上。显然，重庆法官人均办案数量增加了。也就是说，重庆法院的案件负担比以前更重了，但如上所述，这并不能证明重庆法院目前的案件负担过重了。

　　2.“横尺”

表 2 美国联邦地区法院和上诉法院法官人均案件数量[9]

    

 

 

 

 

图 2
　　从表2可以看出，只有1950年的联邦上诉法院人均案件数（Filings per judge）[⑩]低于我国2006年的全国法官人均办案数；1990年以来，联邦上诉法院的人均案件数至少是我国法官2006年人均办案数的11倍以上；在所有年份，联邦地区法院的人均案件数都远远高于我国法官2006年的人均办案数，最高甚至达21.8倍。图2是表2的形象反映，可以看出美国联邦地区法院法官的人均案件数量一直维持在400件左右，而且一直比上诉法院忙。

　　横向比较差距似乎比较明显，但我们还不能武断地说美国法官的办案负担远远高于中国法官，因为可能有其它因素影响了两者的可比性。这些因素包括：美国审前程序解决的案件数量较大；美国法官有法律助手；中国法官的总数里面包含了不办案法官的数量。不过同样需要注意的是：美国有很大一部分案件在庭前解决了，没有进入审理程序，而异曲同工的是中国很多案件是按照简易程序审理的[11]，且调解比例较高；美国法官有助手，中国法官亦有书记员协助工作，并且近年来开始为法官配备助理，不少大城市法院还经常有法学院实习生帮忙。此外，美国法官在庭审和文书撰写上花费的功夫可能要远远超过中国法官。因此，综合起来说，美国法官的案件负担确实要比中国法官重。[12]

　　而且我们还可以用人口和法官比来补强上述结论。2009年，美国人口约为3.6亿[13]，我们大方地去掉“零头”按3亿计算，法官按29000名[14]（包括联邦法官和州、地方法官）计算，美国的人口法官比为10345/1，即10345人中有1名法官；如果中国的人口按13亿计算，法官按2006年的19万计算，人口法官比为6842/1，即6842人中拥有1名法官。美国经济比中国发达，法治水平比中国高，人口法官比也远远高于中国，而一般认为中国人没有“好讼”传统，两相比较，中国法官当然要比他们的美国同行轻松得多。

　　当然，美国法官案件负担比中国法官重，这并不能说明中国法官案件负担就不重，因为完全可能是美国法官超负荷工作了——事实上美国法官“叫苦”的呼声在近些年就没有停止过。不过置身其中的波斯纳法官却给了我们意想不到的解释：

　　“（今天的联邦法院）系统并没有被不堪忍受的工作负担压垮，仍然没有达到它们的能力极限……即使是所有联邦法院中最繁忙的地区法院，也没有达到它们的能力极限。”[15]

　　美国法官没有超负荷运转，对案件负担比他们轻的中国法官来说，结论自然不应该不同。

　　限于篇幅，笔者不再赘述其它国家的情况，仅将几个国家每1名法官对应的一审案件数列举如下：

表 3[16] 

国别	英国	德国	法国	日本
数量	766	140	314	177

　　3.“理论尺”

　　根据《全国年节及纪念日放假办法》的规定，全年的工作日为250天。因此，全国法官平均办案的时间就是：250÷42.7=5.9（天）。也就是说，平均约六天办一个案子。六天时间是否紧张？对重大复杂案件来说可能比较紧张，但对绝大多只开一两个小时庭甚至适用简易程序审理的案件来说，六天的时间不但不紧张，而且算得上绰绰有余。

　　不难看出，三把“尺子”衡量的结果就是：从整体上讲，人民法院的案件负担并不严重，至少在目前还没有成为一个严重制约其正常运转的社会问题；中国的“案件危机”时代还没有到来。

　　二、非典型的人案矛盾

　　既然“案件危机”时代尚未到来，那么人案矛盾何以存在？难道现阶段的人案矛盾被有意夸大了？

　　笔者在对相关数据和资料进行分析后发现：人民法院现阶段的人案矛盾是真实存在的，但不具有普遍性和典型性，而是带有浓厚的中国特色。换句话说，现阶段的人案矛盾没有想象的那么严重，司法机关高调关注人案矛盾当属策略性过度反应。但是根据案件增长规律来判断，“案件危机”时代或许即将到来。

　　（一）“司法不均衡”

　　我国地域辽阔，不均衡一直是制约各地区协调发展的难题：人口分布不均衡、资源分布不均匀、经济发展不均衡、文化教育科技水平不均衡……近年来，司法领域的不均衡现象也日益突出（如司法资源分配不均衡、司法水平不均衡、诉讼意识不均衡、纠纷解决机制不均衡等），我们姑且称之为“司法不均衡”。在“司法不均衡”的大格局下，各地法院的人案比自然也会存在较大差异。因此，从整体上讲全国法院案件负担不重并不能否认部分地区、部分法院、部分业务庭案件负担过重；全国法院人均办案数量适中并不能否认部分法官办案数量过多。事实上正是因为“司法不均衡”的存在，人案矛盾在部分地区、部分法院才显得格外突出。就目前的情况来看，经济发达地区法院、城市基层法院、人民法庭的人案矛盾十分突出，尤以民事审判领域为最。

　　1.经济发达地区法院

　　据《广东法院队伍存在的问题和建议》：2002年至2006年，广东法院以全国5%的法官审理了占全国10%的案件。2006年，广东全省法官人均办结案件72.52件，其中珠三角七市法官人均结案135.25件，高出全国水平3倍。为了缓解日益严峻的人案矛盾，广东省法院系统已连续多年向海南、四川、贵州、江西等省“借法官”。[17]江苏省高级人民法院院长公丕祥透露，江苏省法院审判人员年均办案在300件以上的比比皆是，有的甚至达六七百件；而山东省高级人民法院院长周玉华更是直言法官压力太大，“我到医院去看病号，多次看到法官带着案卷，住院期间也在办案子。”[18]

　　需要指出的是，笔者所谓经济发达地区不仅指京津、长三角、珠三角这些整体发达地区，也包括局部发达和相对发达地区。比如重庆市并非一个整体发达地区，但重庆都市区却非常发达，当属局部发达地区；新疆石河子市并非一个发达地区，但相对于新疆自治区内的其它地区，石河子市就是一个相对发达地区。目前各地人案矛盾突出的法院几乎都位于这些经济发达地区。

表 4 2005年省级司法区一审结案数量排名[19] 

全国排名	省份	审结数量
1	山东	538037
2	广东	391058
3	江苏	332650
4	浙江	308922
5	河南	277371

　表4是2005年省级司法区一审结案数前五强的排名。可以看出，除了人口大省河南（事实上河南也是GDP大省），其余四省都是我国经济最为发达的地区。

　　2.城市基层法院

　　在北京法院系统向来有“朝海丰”的说法，意指北京基层法院办案数量最多的朝阳、海淀、丰台三个法院。其中，朝阳法院近几年更是多次成为受案冠军：

　　“自2001年以来，我院受案量以平均每年约5000件的速度攀升，连续多年位于全国法院系统前列。2005年突破5.1万件，受案数、结案数、人均结案数、审均结案数四项数字均名列全市法院系统第一位，一线审判人员的年结案数平均达到293件，是全市审判人员人均结案数的2.6倍。‘诉讼爆炸’现象成为朝阳法院的代名词和社会各界关注的焦点。……为了完成审判任务，我院连年加班加点，长期的超负荷工作使大多数人员出现各种疾病，亚健康状态更为明显。该情况引起了上级领导的高度关注，中央政法委和北京市委政法委曾到我院进行专题调研。”[20]

　　朝阳法院的人案矛盾可谓城市基层法院人案矛盾的一个缩影。2009年3月，《法制日报》刊发了一组“最忙的基层法院”的报道，生动展现了广东、北京、江苏、上海、浙江5省市最忙基层法院的人案矛盾。这些基层法院尽管位于不同地区，但都属于城市基层法院。中国80%的案件在基层法院[21]，而基层法院很大一部分案件又在城市基层法院。尽管目前还没有反映全国基层法院城乡差距的统计数据，但一些数据已经证明了这一点。如：2008年，重庆市主城九区基层法院新收案件总数占全市40个基层法院的40%强，而办案法官数仅占全市基层法院办案法官总数约25%。[22]

表 5 部分城市基层法院办案情况[23] 

法院名称	受案数【办结数】	人均数【办案人员平均数】	“办案状元”数
北京朝阳法院	6万以上	【293】	1134
北京丰台法院	【35439】	175.4
上海闵行法院	【31800】	146	1481
深圳宝安法院	50046	577
江苏昆山法院	【18035】	301	925
苏州工业园区法院	4644	103.82【189.38】
浙江义乌法院	22250【19531】		669
厦门思明法院	17880	【298】	838

　　从表5可以看到：这些城市基层法院的人均办案数远远超过全国法院人均办案数。其中，深圳市宝安区人民法院以人均办案577件位居榜首，这个数字是全国法院人均办案数的13.5倍！办案最多的是上海市闵行区人民法院的一位法官，年度办案总数高达1481件，是全国法院人均办案数的34.7倍！用该数除以全年工作日，可以得知这位“办案状元”平均每天办案5.9件。一天办案5.9件也许不算难，因为浙江义乌法院一位法官在2009年3月19日曾经开庭35个[24]，但要是250天平均每天都要办案5.9件，义乌法官也要自愧不如了。

　　3.人民法庭

　　根据《人民法院组织法》第十九条的规定，人民法庭是基层人民法院的组成部分。前文已专门论述了城市基层法院的人案矛盾，似乎不必再多费笔墨了。不过因为人民法庭目前仍然处于边缘位置，公众对人民法庭的工作及其案件负担还存在诸多误解之处，且人民法庭有设置在城乡结合部的城市人民法庭和设置在农村的农村人民法庭之别，因此颇有探讨之必要。

　　（1）城市人民法庭

　　城市人民法庭容易出“办案状元”。表5中上海市闵行区人民法院的全国“办案状元”是该院颛桥镇法庭的法官彭雄辉，北京市朝阳区人民法院的“办案状元”是该院双桥法庭副庭长陈红。《法制日报》记者在朝阳区人民法院双桥法庭采访时看到了陈红的“排期本”——“这本工作日历上，从今年1月至今的每一个工作日，密密麻麻地填满了一个挨一个的开庭日期，从早上8点半直到晚上5点，每天安排的开庭都在6个以上。陈红审理的这些案件，大部分都是法律关系相对复杂、难度较大的案件。”[25]

　　（2）农村人民法庭

　　人们往往认为农村人民法庭很清闲，但实际情况并非如此。一些农村法庭因为法官较少——最少的只有1人，案件负担反而比其所属的基层法院重，甚至远远高出全国法院平均水平。比如全国先进人民法庭内蒙古呼伦贝尔市阿荣旗人民法院那吉中心人民法庭和贵州省贵阳市息烽县人民法院养龙人民法庭的年人均受理案件数都为164件[26]，是全国平均水平的3.8倍。农村人民法庭受理的案件并不一定复杂，但处理起来并不容易，因此，其工作负担并未因此而减轻。[27]

　　（二）“不办案的法官”

　　一提到法官，人们的第一反应就是“办案的”，殊不知人民法院部分“法官”是不办案的。这些不办案的“法官”有的具有法官职务，有的没有法官职务；有的属于职责要求不同，比如办公室、研究室、政治部、纪检监察处等部门的工作人员；有的是因为行政事务缠身无法办案，比如院领导。因此，按照法官总数计算出来的人均办案数看起来可能很低，但一线办案法官的案件负担却很重。也就是说，部分未办案法官“分担”了办案数量。这首先意味着，真实的人均办案数要比统计出来的人均办案数高；其次，一线办案法官的心态可能因此失衡，他们会更加“觉得”自己负担过重了。

　　“不办案的法官”到底占法官总数的多少？以重庆市Z县法院为例：该院有在编“干警”102人，包括审判员53人、助理审判员9人、法官助理6人、书记员22人、其他行政人员5人、法警7人（另有非法院编制的事业单位聘任制法警9人）；其中院领导4人（不办案）、综合部门人员15人（此处的综合部门只包括办公室、政治处、监察室、技术室，而立案庭、研究室、审监庭等在法院系统被当作业务庭，但基本不承担办案任务）。不难看出，该院共有法官62人，但一线办案法官只有37人（不含立案庭、审监庭法官9人），一线办案法官占法官总数的60%，占全部工作人员的36%。也就是说，该院有40%的法官不办案，64%的工作人员不办案。

　　另据统计，重庆市基层法院一线办案法官仅占编制的43%；有38个基层法院一线办案法官人数占编制比例低于50%，其中有12个基层法院一线办案法官人数占编制比例低于40%。[28]重庆法院的情况在全国是否具有代表性？也许，人民法院没有“另类”。[29]

　　（三）附加性事务

　　法官不办案已经让人觉得不可思议了，可更奇怪的是，人民法院还要承担许多附加性事务。这些附加性事务可能和审判业务毫不沾边，甚至可能和人民法院的法定职责毫不沾边。大致说来，这些附加性事务包括两部分。一部分属于非审判性事务，比如业务会议、业务学习、政治学习[30]、行政管理事务，和审判业务有一定关系。而另外一些附加性事务的合理性、合法性就颇有商榷之余地了。比如维稳、信访、社会治安综合治理、“送法下乡”、法制副校长、协助政府行政工作、录制法制节目、撰写法制报道、演讲比赛、体育比赛、征文活动、捐资助学、义务植树……[31]

表 6 重庆Y中级法院2009年3月新闻[32] 

序号	事件时间	新闻标题
1	03-02	挪威最高法院秘书长格纳.伯格比来我院考察
2	近段时间	三项举措协助（本院）全国人大代表履职
3	“近日”	行装处完善窗口设备，方便群众诉讼
4	03-02	2009年度挂职锻炼干部到我院报到
5	03-02	（本院）全国人大代表携带八件议案和建议积极履职
6	03-04	注重民意促公正 科学选人重公认（全院干警大会）
7	03-04	院长赴大学城、微电子园调研
8	03-04	院长赴某法庭视察指导工作
9	03-02	某区法院未成年人审判庭荣获“市三八红旗集体标兵”称号
10	近段时间	本院“对话”赢得社会和谐
11	不详	（本院全国人大）代表——痛！少年犯罪成人化
12	03-07	本院服务大局 审务进民企
13	03-05	六项举措部署辖区两级法院2009年工作
14	03-09	本院召开反腐倡廉建设工作大会
15	“近日”	民一庭同志与市工商局市、消协同志座谈
16	“近日”	某区法院：围绕“两个强调、三个确保”扎实开展“审判管理年”活动
17	不详	（本院全国人大）代表：因敬业而美丽
18	03-13	房屋买卖陷阱多 本院法官为你来支招
19	03-13	团市委书记莅临我院指导机关团委工作
20	“近日”	两中院民一庭联合召开第四次审判长联席会议
21	近段时间	四项措施贯彻落实国发〔2009〕3号文件精神
22	03-16	诉讼费可以POS刷卡收费 本院便民诉讼凸显新亮点
23	03-17	召开辖区两级法院规范诉讼收费工作会议
24	03-20	本院中干竞争上岗笔试工作顺利结束
25	03-20	本院审判员选任笔试开考
26	03-21、22	本院在市管领导干部乒乓球赛再获佳绩
27	03-20	本院履行社会职责 法律服务进商会
28	03-23	本院召开辖区2009年“健康•某地”杯篮球友谊赛领队会
29	不详	民一庭审判员某同志被市妇联聘为妇女儿童法律服务志愿者
30	03-19	市纪委副书记到本院检查指导反腐倡廉工作
31	03-24	本院中干竞争上岗面试工作顺利结束
32	03-25	院长到某法院调研指导工作
33	03-23	公开审理典型案件 发挥庭审延伸职能
34	03-26	“健康•某地”杯篮球赛正式开赛

　　（四）山雨欲来？

　　人民法院目前尚未步入“案件危机”时代，但这并不意味着一直不会步入“案件危机”时代。事实上由于中国目前正处于纠纷高发的转型阶段，市场经济亦相当活跃，随着法治社会的逐渐形成，公民法治意识的逐步提高，“案件井喷”的出现将不可避免，整体性的、典型的“案件危机”时代必将到来。因此，对于即将到来的“案件危机”时代，我们必须具备基本的预测能力以便未雨绸缪。

　　那么，如何来预测呢？波斯纳认为，把案件负担当作人口和GNP等诸多社会因素集合的机械函数是不适当的，应将司法服务视为一种产品，其数量的多寡由供求关系决定：当产品价格对消费者下跌或者产品价值对消费者上升时，司法服务需求就会增加。[33]但是我们认为，完全忽视人口、国内生产总值等和案件数量的相关性也是不科学的。一份研究报告发现，人民法院案件数量与GDP总量基本成正比，以GDP总量0.5万亿为基础，GDP每增长0.5万亿，法院案件数量增加约10万件。即GDP达到1万亿左右，案件数约为30万件；GDP达到2万亿左右，案件数约为50万件；GDP达到3万亿，案件数将超过70万件。[34]

　　为了进一步考察影响法院受案数量的因素，笔者对1978—2007年30年间人民法院一审结案数量与（不变价）国内生产总值、人口数量、城市化水平（城镇人口比例）、基尼系数[35]进行了相关分析：

表 7 相关分析结果 

		受案数量	人口数量	不变价GDP	城市化	基尼系数
受案数量	Pearson Correlation	1	.956	.844	.849	.905
	Sig. (2-tailed)		.000	.000	.000	.000
	N	30	21	30	21	21
人口数量	Pearson Correlation	.956	1	.870	.940	.884
	Sig. (2-tailed)	.000		.000	.000	.000
	N	21	21	21	21	13
不变价GDP	Pearson Correlation	.844	.870	1	.974	.893
	Sig. (2-tailed)	.000	.000		.000	.000
	N	30	21	30	21	21
城市化	Pearson Correlation	.849	.940	.974	1	.749
	Sig. (2-tailed)	.000	.000	.000		.003
	N	21	21	21	21	13
基尼系数	Pearson Correlation	.905	.884	.893	.749	1
	Sig. (2-tailed)	.000	.000	.000	.003
	N	21	13	21	13	21

　　从表7可以看到，一审结案数量与人口数量、不变价GDP、城市化、基尼系数的相关系数分别为0.956、0.844、0.849、0.905，说明一审结案数量与4个变量的相关程度非常高。即，人口数量越多，不变价GDP越高，城市化水平越高，贫富差距越大，则一审结案数量越多。

　　从前述统计结果，我们可以得到什么启示？除非中国的人口减少，中国的经济发展衰退，中国城市化水平降低，中国贫富差距缩小，否则人民法院的受案数量会继续增长。换句话说，如果不出意外，在未来的几年甚至相当长一个时期内，人民法院的受案数量会继续增长。“案件危机”时代正向我们走来。

　　三、人案协调长效机制之展望

　　对于一个研究者而言，解释问题远远比解决问题更重要。为避免研究者的自负和狭隘把简单的问题复杂化、把复杂的问题简单化——目前的应对措施似乎就有这个倾向[36]——笔者不准备抛出一个看上去很美的一揽子计划，而宁愿站在问题面前谨慎展望。

　　（一）人案动态平衡机制

　　现行政法编制有两个弊端，一是长久不变，二是制定依据不合理——根据户籍人口而不是常住人口确定。[37]人案动态平衡一方面要求改变前述成例，另一方面要求在人员结构性短缺、区域性短缺时调整人员结构和司法区域，在人员实质性短缺时增加编制。也就是说，增员实际上分为三种。一曰实质性增员，即在人员实质性短缺的时候，增加新的编制。如果一个法院全部法官满负荷地办案还是不能满足案件增长的需要，那么这个法院应该考虑实质性增员。二曰结构性增员，即在人员结构性短缺时，通过调整结构实现人案协调。类似前述Z县法院的人员结构情况当在调整之列。当然，科学合理地设置法院内设机构才是治本之策。[38]三曰区域性增员，即在人员出现区域性短缺时，跨越司法区进行调整，以实现人案协调。区域性增员分为两种方式，一为法官流动，即让富余法官流动到短缺法院；一为司法区合并，即在一个更大的司法区内实现人案协调，产生“规模效应”。[39]

　　此外，延长法官退休年龄甚至在高级以上法院实行法官终身制也是一项不错的选择。

　　（二）效率提升机制

　　提高办案效率也是解决人案矛盾的有效方式：第一，提高法官学历水平。知识不代表能力，但是知识肯定会制约能力的提高。目前，基层法院法官学历结构参差不齐，科班出身法官比例偏低[40]，在法学院毕业生供大于求的今天，应该趁机改变这个现状。第二，严格准入。《法官法》明确要求初任法官必须通过国家司法考试，但许多法院新近人员并未通过司法考试，这不但增添了法院培养人才的成本，而且势必影响法官队伍的整体素质。第三，改革法官招录体制。获得法律职业资格的公民可以直接参加法官招录面试，公务员考试为高素质的候选人进入法官队伍设置了不适当的障碍。第四，建立常规培训机制。理解法律和操作办案是两回事，因此，必须通过培训来提高法官的实际办案技能。第五，探索高效率的法官、法官助理、书记员组合方式。合理的人员组合方式有利于办案效率的提高，“男女搭配，干活不累”说的就是这个道理。第六，改革作息制度，延长有效办案时间。法院系统应该采用特别的作息制度，例如可将公休日放在周一、周二，每天的工作时间也可以分为三段——10时至12时、14时至17时、18时至21时。这样做的道理其实很简单，比如在偏远地区，早上八点到十点钟法官可能无所事事，而当乡下的公民赶了几十里山路到达法庭时，法官们又要下班了，因此设置“午间法庭”就十分必要；在城市，因为忙于工作，当事人以及其他诉讼参与人（比如证人）往往很难抽出充裕的时间来参加诉讼，因此，设置“晚间法庭”、“周末法庭”也十分必要。

　　（三）经费保障机制

　　这包括人员经费保障机制和运转经费保障机制两大部分。现阶段中国法官的收入从整体上讲是偏低的[41]，因此，适当的激励机制有利于挖掘法官的办案潜力，对于收入过低地区的法院尤其如此。笔者认为，绩效激励应该包括两部分：基本工资收入的增加和办案津贴的恢复。[42]此外，提高各级法院的运转经费保障水平亦有利于缓解人案矛盾。[43]试想一下：如果没有基本的现代办公设备、交通工具，提高办案效率谈何容易？

　　（四）案件减负机制

　　解决人案矛盾应当“加法”“减法”一起做。案件减负的方法包括：第一，充分发挥替代性纠纷解决方式的作用。例如劳动争议案件，《劳动争议调解仲裁法》设置了非常多样化的纠纷解决机制，但是部分地区劳动争议案件进入诉讼程序的比例却居高不下，这显然是其它纠纷解决机制“不作为”的结果。目前，民间纠纷解决机制、仲裁制度、行政纠纷解决机制在解决纠纷方面的作用都没有得到充分的发挥。第二，提高立案标准。应将事实清楚、法律关系明确、争议标的额过小的轻微纠纷排除在诉讼程序之外。第三，合理设置诉讼费用标准。过低的诉讼费用标准会导致滥用诉权行为的大量出现。第四，简易程序和调解的广泛适用。目前，部分案件负担较重法院适用简易程序、调解结案的比例相当高，这是条件反射式的应急还是有效的解决方案目前还有待考量。第五，案件执行工作的移交。法官应专于裁判事务，执行工作理应交由行政机关负责。

　　（五）事务减负机制

　　不光案件需要减负，其它事务也应该减负。第一，办公自动化、信息化的实现必然有利于减轻法官的办案压力。比如诉讼文书标准化文本的采用，通过传真、电子邮件送达传票[44]都是有益的探索。第二，行政性事务之分离。将法官从繁琐的行政事务中解脱出来，一方面有利于法官专注于审判业务，另一方面也会增加一线办案人员。我国应设立一个类似于美国联邦法院行政管理办公室（the Administrative Office of the U.S. Courts）[45]的机构，专门负责人民法院的行政事务。第三，附加性事务之剥离。法院应该专注于审判工作，和审判工作不相干的一切附加性事务都应该剥离。这不仅有利于树立法院独立公正的形象，而且有利于增加法官的有效办案时间。




【作者简介】
赵兴洪（1980—），男，汉族，重庆市梁平县人，西南大学法学院讲师。西北政法学院法学学士（2002），北京大学法学硕士（2006）。研究兴趣为刑事法学、司法制度、法律实证分析。


【注释】
[1] 何兵：《法院的案件危机与对策》，《法制日报》2000年11月26日。
[2] 事实上在审结案件更多的2003年，全国法院一、二审案件审限内结案率达依然达到了97.39%。肖扬：《最高人民法院工作报告——2004年3月10日在第十届全国人民代表大会第二次会议上》。
[3] 数据来源于《2008中国统计年鉴》，//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2008/indexch.htm，2010-12-28。
[4] 《诉讼费用交纳办法》的实施可能导致了案件数量的快速上升，但是目前还缺乏足够的实证研究成果来证实。
[5] 2000—2006年全国法官人数和性别构成，//acwf.people.com.cn/GB/99061/136280/137016/8231172.html，2010-12-28。另据《中国法律发展报告》（朱景文主编，中国人民大学出版社2007年版），2004年全国法官总数为190961（包括院长、庭长、审判员、执行员、助理审判员）。
[6] 肖扬：《最高人民法院工作报告——2007年3月13日在第十届全国人民代表大会第五次会议上》。
[7] 《中国法律发展报告》统计的人均一审办案数量为22.3。朱景文主编：《中国法律发展报告》，中国人民大学出版社2007年版，第196页。
[8] 唐信福：《如何化解审判人员与审判任务不相适应的突出矛盾》，重庆市高级人民法院内部报告。需要指出的是，表1统计的是办案法官的人均办案数量，没有将“不办案的法官”计算在内，因此，这个数据比全国法官人均办案数量要高很多。
[9] 节选自Richard A. Posner: The Federal Courts: Challenge and Reform, First Harvard University Press paperback edition。
[10] 这里的案件数虽然类似我国的立案数，但这些案件并不一定会进入审理程序。
[11] 国务院新闻办公室2008年2月发布的《中国的法治建设》白皮书提到，目前法院适用简易程序审理刑事案件已达38.87%，运用简易程序审理民商事案件达到71.26%。
[12] 人案矛盾非常严峻的东莞市中级人民法院的副院长也承认这一点。（陈斯：《我们需要什么样的法官——基层法官的忧思与展望》，//justice.fyfz.cn/blog/justice/index.aspx?blogid=265286，2010-12-28。）当然也有观点认为中美法官人均办案数量相当。（陈祥军：《我国法官员额比例问题研究》，//www.hicourt.gov.cn/theory/artilce_list.asp?id=1631，2010-12-28。）
[13] 美国人口调查局：//www.census.gov/，2010-12-28。
[14] Richard A. Posner: The Federal Courts: Challenge and Reform, First Harvard University Press paperback edition,p37.
[15] Richard A. Posner: The Federal Courts: Challenge and Reform, First Harvard University Press paperback edition,p86.
[16] 朱景文主编：《中国法律发展报告》，中国人民大学出版社2007年版，第196页。
[17] 傅汉荣、张莹璇：《案多人少立案忙似银行 广东频向外省“借法官”》，//www.ycwb.com.cn/big5/ycwb/2007-08/31/content_1602705.htm，2010-12-28；《珠三角“人少案多”如何解决？》，//epaper.nfdaily.cn/html/2008-03/11/content_4761563.htm，2010-12-28。
[18] 王斗斗：《受理案件破千万法院如何突围——代表建议向科技要效率向改革要人力》，《法制日报》2009年3月15日。
[19] 数据来源：//news.xinhuanet.com/photo/2006-03/19/content_4319002.htm，2010-12-28。
[20] 李新生：《北京市朝阳区人民法院工作报告》（2006），//chyrd.bjchy.gov.cn/zhitc/shenybg/shenybg26832.htm，2010-12-28。
[21] 肖扬：《最高人民法院工作报告——2005年3月9日在第十届全国人民代表大会第三次会议上》。
[22] 唐信福：《如何化解审判人员与审判任务不相适应的突出矛盾》，重庆市高级人民法院内部报告。
[23] 数据来源于《法制日报》“最忙的基层法院”系列报道和其它相关报道。
[24] 于呐洋、袁定波：《办案“状元”从304件到669件——义乌法院挖掘潜力创新方式应对极限挑战》，《法制日报》2009年3月20日。
[25] 李松、黄洁：《破解案多人少难题急需政策倾斜》，《法制日报》2009年3月17日。
[26] 高其才等著：《基层司法——社会转型时期的三十二个先进人民法庭实证研究》，法律出版社2009年版，第354、356页。
[27] 可参见高其才等著：《基层司法——社会转型时期的三十二个先进人民法庭实证研究》、《乡土司法——社会变迁中的杨村人民法庭实证分析》，法律出版社2009年版。
[28] 唐信福：《如何化解审判人员与审判任务不相适应的突出矛盾》，重庆市高级人民法院内部报告。
[29] 陈建清、王宁：《中国法官制度改革研究》，//www.hicourt.gov.cn/theory/artilce_list.asp?id=5255&l_class=4，2010-12-28。
[30] 一些法院周五不上班，而是开展常规性的政治学习或者业务学习。据我所知，业务学习的情况是比较少的，主要是政治学习；如果没有政治学习，一些案件负担不重的法院就算提前放假了。
[31] 亦可参见高其才等著：《乡土司法——社会变迁中的杨村人民法庭实证分析》，法律出版社2009年版，第34—47页。
[32] 来源于该法院网站，作者对标题做了非实质性改动或说明。
[33] Richard A. Posner: The Federal Courts: Challenge and Reform, First Harvard University Press paperback edition,1999,p88.
[34] 唐信福：《如何化解审判人员与审判任务不相适应的突出矛盾》，重庆市高级人民法院内部报告。
[35] 数据分别来源于：《中国统计年鉴—2008》，//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2008/indexch.htm，2010-12-28；朱景文主编，《中国法律发展报告》，中国人民大学出版社2007年版，第59页。
[36] 最高法院的态度可参见：王斗斗，《“五马并驾”应对案多人少难题》，《法制日报》2009年3月28日。
[37] 《三五纲要》（《人民法院第三个五年改革纲要》）提出：配合有关部门制定与人民法院工作性质和地区特点相适应的政法专项编制标准，研究建立适应性更强的编制制度，逐步实施法官员额制度。
[38] 可参见汪丽、冯其江：《人民法院内设机构设置问题探讨》，//www.chinacourt.org/html/article/200511/07/184431.shtml，2010-12-28。
[39] 赵兴洪：《重庆市司法区域划分制度研究》，《西南政法大学学报》2009年第1期，第50页。
[40] 郝静宇：《法院人才结构的现状与发展——一种基于实证的分析与思考》，四川大学法律硕士学位论文，2006。
[41] 赵兴洪：《法官的“钱包”》，//article1.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleId=44444，2010-12-28。
[42] 《三五纲要》提出：完善法官激励机制。配合有关部门制定与法官职业特点相适应、与法官等级相匹配的工资政策，研究制定有利于稳定基层法官队伍的工资制度，完善法官定期增资制度；统筹解决法官岗位津贴、办案津贴和加班补助；提高法官岗位津贴、审判津贴在法官工资收入中的比例；适当提高法官因公牺牲、伤残的抚恤标准，制定患重病法官的生活补助办法。
[43] 《三五纲要》提出：改革和完善人民法院经费保障体制。配合有关部门改革现行行政经费保障体制，建立“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的经费保障体制；人民法院经费划分为人员经费、公用经费、业务装备经费和基础设施建设经费四大类，根据不同地区和人民法院的工作特点，确定各级财政负担级次和比例，实现人民法院经费由财政全额负担，落实“收支两条线”规定，杜绝“收支挂钩”；根据中央确立的分项目、分区域、分部门的经费分类保障政策，配合有关部门制定适应人民法院实际情况的经费分类保障实施办法；改革和完善人民法院经费管理制度，提高管理能力和水平。
[44] 《涉港澳民商事案件司法文书送达问题若干规定》已将传真、电子邮件等方式确定为法定送达方式。
[45] 也译为美国联邦法院行政管理局，成立于1939年，其职责在于为联邦法院在后勤支持、项目管理、政策发展等方面提供广泛的专业服务。可参见：//www.uscourts.gov/adminoff.html，2010-12-28。