气候变化相关技术要求的WTO合规性分析

【出处】《华东政法大学学报》2011年第4期
【摘要】与气候变化相关的技术要求包括提高能源使用效率和降低排放水平的技术要求、与产品相关的技术要求和基于产品性能的技术要求，与气候变化相关的环境或能源标签制度和合格评定程序被普遍采用。TBT协议内容包括与气候变化相关的技术要求。其WTO合规性需要从非歧视原则、“避免不必要的贸易壁垒”、透明度要求和协调一致要求这四个方面加以检视。
【关键词】气候变化；技术要求；WTO；争端解决
【写作年份】2011年


【正文】

　　气候变化已经成为国际社会普遍关注的热点问题。与气候变化相关的规则和标准主要是为了改善产品和工艺的能源效率；减少它们的能源消耗或在产品生产期间或使用期间排放的温室气体数量。从20世纪80年代起，各国逐步采用强制性规则和自愿性标准来推广高效能源设备和电器的使用，以此降低使用这些设备排放温室气体的水平。{1}

　　一、与气候变化相关的技术要求

　　（一）与气候变化相关技术要求的主要类型

　　提高能源使用效率和降低排放水平的技术要求主要是在国家层面制定和实施的。标准和技术规则，特别是旨在提高能源利用效率的标准和技术规定，已经为大多数发达国家和更多发展中国家所接受。此类国家措施或者是公开性的，如加拿大联邦政府制定的主要针对国内设备的最低能源效率绩效标准；或者是保密的，如美国绿色建筑理事会制定的能源与环境规划标准（LEED）。另外，国家措施既可以是强制性的也可以是自愿性的。例如，澳大利亚针对电器的最低能源绩效标准（MEPS）属于强制性规定；而美国的能源之星（Energy Star）则属于自愿性标准。此外，技术要求还会在一国境内地区层面制定。旨在提高能源效率和降低排放水平的标准同样会在国际层面制定。此类国际标准通常成为了国家层面制度标准的依据。

　　目前，国际标准在与气候变化相关规则实施中的运用例子有：(1)衡量能源效率和温室气体排放的尺度和方法标准；(2)有关使用和开发的新高效能源技术和可再生能源来源的标准。监管者通常会出台各项措施具体规定，以实现减排或其他提高能源效率为目标的产品、过程和生产方法的要求。

　　与产品相关的技术要求通过消费者的购买选择和售后消费行为，会产生间接的效果。在气候变化的大背景下，这些与产品相关的要求主要是为了解决与产品使用有关的能源使用效率和温室气体排放问题的。同时，针对生产方法的技术要求会在生产期间导致直接的环境结果，这主要是因为他们提高了能源使用效率或者将温室气体排放限制在了一个特定水平上。

　　基于产品性能的技术要求旨在减排或提高能源效率的性能标准，其规定了产品或生产过程应达到的性能标准，或规定单位生产的具体环境结果（如它会将每千瓦时发电需要排放的CO2限制在一个特定的数值上）。换言之，它会对产品或生产方法带来的环境结果做出规定，而不宣布这些结果是如何造成的。此类要求特别在致力于提高电器、建筑和交通领域的能源使用率方面运用非常普遍。标准的设立可以以最大CO2排放水平、最低能源消费水平、最低能效水平等方式进行。

　　（二）与气候变化相关的环境或能源标签制度

　　贴标签主要是为了向消费者提供信息，使他们考虑特定商品的环境结果、做出理性的选择，并且鼓励制造商设计高于最低标准的产品，最终刺激有关能源高效产品的市场创新。贴在购买产品上的标签，通过告知消费者使用特定产品的环境结果以及产品制造过程对环境的影响，鼓励与能源使用有关的负责任的行为。标签通常结合标准一起使用。

　　能源标签的一个主要目标是通过确保消费者认可产品的优点，从而鼓励制造商开发和出售最节能的产品。通过增强能源消耗的可视性和提供一个能源基准（如比较产品之间的能源绩效的参考点），贴标签可以刺激能源高效产品的市场创新，并使供应商从能源高效产品的“市场补缺者”转型为市场的领导者。

　　贴标签的方法已经在许多国家的不同行业中采用。经济合作与发展组织（OECD）成员国已经使用高效能源标签很多年了，同时，越来越多的非OECD成员国现在也在实施此类措施。例如，南非、阿根廷、加纳、斯里兰卡和突尼斯已经采取此类措施。然而，世界能源理事会（WEC）所作的一项研究表明，标签在非洲、中东或非OECD成员国的亚洲地区并不普及：例如，这些区域中少于20％的国家拥有冰箱标签，而这种高效能源标签在其他地区的应用是十分普遍的。

　　此外，贴标签既可以是强制的，也可以是自愿的。澳大利亚的家用电器能源分级标签；瑞士的新车CO2排放标签；或加拿大的新车油耗标签是强制标签的范例。同时，在一些国家也实施了相对自愿的标签，包括一些发展中国家，如泰国、印度和巴西。

　　大多数标签提供产品或生产过程的能源效率信息。能源效率标签属于附着在产品上描述其能源性能（如能源使用、效率或能源消耗）的信息类标签，为消费者做出理性决定提供必要的信息。许多国家引入了电器能源效率标签。能源效率标签还存在于建筑领域。例如，丹麦要求大型和小型建筑都贴上评估建筑物热、电和水消耗的标识。此外，如北欧天鹅（Nordic Swan）和德国蓝天使（German Blue Angel）这样的标签，将能源效率作为许多评判标准之一，奖励贴标签的产品。

　　此外，一些国家的标签还注明了新产品释放的CO2水平。例如，澳大利亚的新汽车在销售时必须在挡风玻璃上贴上标明该车油耗和CO2排量的标签。在欧盟，新车同样被要求贴上注明每公里CO2排量的标签。

　　大多数环境标签关注于一项产品在使用中的能源表现，如其能源效率或CO2排量。这些标签主要涉及家用电器和汽车领域。例如，澳大利亚、欧盟、加拿大和美国都要求几种家用电器贴上能源效率标签。当然，标签还能使用更广泛的标准，如产品的整个生命周期，包括其生产使用等领域。这种标签主要关注减少产品对整个环境影响的方法，包括改进能源效率。一些生态标志（eco-label），如北欧天鹅、德国蓝天使和欧盟的鲜花（Flower）等都包含了能源效率标准和生命周期分析。英国的碳减排标签是另一个显示产品整个生命周期的标签的实例。一些公司还引入了他们自己的标签来表明其产品制造过程中使用的能源。

　　贴标签还被一些公司用来表明产品的原产地、到达消费者手中所运输的距离以及在运输途中产生的气体排放。特别值得一提的是，“食品英里”（food mile）这个术语。其含义是指，食品从生长的地方运输到消费的地方的距离。然而，不同的国家对于用食品英里作为与农产品相关的能源使用和温室气体排放的精确指标的正确性或有效性产生了分歧。具体争议的问题包括，食品英里的高评定等级并不必然意味着在产品的生命周期内排放的温室气体更多，以及航空运输并不是一个环境破坏的指标等。

　　有两种主要的能源效率标签需要注意其区别：比较标签和批注标签。比较标签通过性能类别向消费者提供能使他们比较相似产品性能的信息（如一星到五星的评级）或连续的刻度（表明同类别中最耗能与最节能产品所处的位置）。

　　比较标签并不对不同产品或商标进行分级；它仅仅向消费者提供进行比较所必要的信息。大多数比较标签具有强制性，确保性能最低的产品也要贴上标签。例如澳大利亚、欧盟、加拿大和美国都要求在家用电器上贴上比较能源标签。比较标签还被引入一些发展中国家，如巴西、突尼斯、中国、印度、泰国和韩国。

　　批注标签从本质上是独立方提供的认可批注，确保消费者知道产品符合某项标准。批注标签通常是自愿的。批注标签的一个实例是美国的Energy Star标签，目前已经在60个产品类别中使用。Energy Star标签多年来已经被许多国家接受，来提供一个单独的能源效率资质标准。许多发展中国家采用他们自己的、类似Energy Star的批注标签项目：例如巴西、泰国和中国。中国标准化研究院中标认证中心（CSC）从1998年起就开始采用“中国节能产品认证”标签。批注标签还可以与比较标签一起使用，例如在美国，Energy Star标签通常和Energy Guide标签一起使用。此外，还有一些标签是用来标注产品的生产方法，如英国的碳减排标签。

　　（三）与气候变化相关的合格评定程序

　　合格评定程序是用来确定强制性或自愿要求是否得到满足的程序。合格评定程序给了消费者认定产品完整性的信心，并增加了制造商交易索赔的价值。合格评定程序涉及检验、检测、认证、认可和计量。

　　检验是合格评定程序最常见的形式，也是其他类型程序如检测和认证的根据。一项检验为了能够证实合格评定程序中的商品具有一个或多个特征，往往需要按照特定的程序进行。商品可以在它存续期间的不同阶段接受检验。泰国电力管理局（EGAT）对贴标签电器进行“事后检验”，以确保符合能源效率标准。如果不能满足先前获得的能源效率等级的要求，则会导致能源效率等级降级或取消贴标签资格。与之相似，在中国香港，主管当局通过抽样和事后检验，监控能源标签的能源效率准确性。

　　检测是对产品设计、产品或生产过程或安装进行审查，以及认定其符合特定要求，或基于专业判断符合总体要求。与气候变化相关的检测程序主要涉及建筑行业。例如，美国绿色建筑理事会（U. S. Green Building Council）下的能源与环境规划认证标准（LEED）属于商业建筑的自愿性环境标准。要符合这些标准需要经受5个关键因素的在线检测：选址的可持续开发、节水能力、能源效率、材料选择和室内环境质量。与之相似，为了使美国家庭符合Energy Star标签标准，建筑物必须接受独立家庭能源评定人（Independent Home Energy Rat-er）的检测。另外一个欧盟的例子是对建筑物中热水器和空调系统的检测，以确保符合最低能源绩效要求。

　　认证程序包括独立外部机构出具的认定产品、建筑物或公司符合特定能源效率或排放标准的书面保证（证书）。认证程序由独立的认定机构来执行，将有助于提高市场透明度，这是因为能源消耗并不总能在市场上体现出来。认证给了消费者信心，并且有助于供应商提高自身声誉、扩展市场和开发新产品。检验和检测程序通常在授予证书过程中共同发挥作用。例如，在加拿大销售的所有能源消耗产品（如国内电器产品）必须载有表明产品能源性能已经被证实的标志。该标志必须由公认的独立认证机构或省级主管部门做出。

　　认可是主管机关对有能力实施特定合格评定任务的特定人或组织给予的正式认可。这可适用于检验试验室、检测机构或认证机构。认可机构不直接处理产品说明的核实，相反，它们只负责评估实施此类功能的机构。例如，在香港强制能源效率制度下，能源检验报告必须由一个经过认可的独立认证机构评估，或香港有权机构认可的实验室做出，或根据双边协定由其他国家的相关实体做出。同样在美国，能源部要求对照明和电力发动机进行能源效率检验的实验室进行认可。

　　计量涉及确保在合格评定程序中使用的测量设备符合相关使用要求。例如，为了便利美国能源部制定的最低效率标准的合格评定程序，标准和技术国家学院专门开发了特制的电力损失测量系统，检验用于电力传输和分配的电力变压器。

　　此外，其他的一些规则和标准也会有效地禁止能源效率低的特定产品进入市场。例如，一些国家正开始或正计划禁止低效率照明产品的销售，如在澳大利亚、欧盟、加拿大和阿根廷，对白炽灯泡有此类限制。

　　二、与气候变化相关技术要求涉及的TBT协议内容

　　目前，各国已经制定出大量与气候变化有关的标准和规则，包括合格评定程序。WTO涉及这些措施的主要文件是《技术贸易壁垒协定》（TBT协定）。此外，《关税和贸易总协定》（GATT）的部分规则也具有相关性，如GATT第1条（最惠国待遇原则），第3条（国民待遇原则）和更具体的第3.4条。

　　GATT 1994的其他条款同样相关。例如，其第11条要求普遍取消产品进口或出口的数量限制。第11.2(b)条引入了第11条规则的例外，允许采取“为实施国际贸易中的商品分类、分级和销售标准或法规而必需实施的进出口禁止或限制”。此外，GATT 1994第20条确立了适用于特定技术措施的WTO例外条款。{2}

　　本文仅就TBT协定的具体内容，分析与气候变化相关的，促进气候友好产品和技术运用的技术要求的WTO合规性问题。{3}

　　TBT协定涉及以下三类行为：(1)政府制定、通过和实施技术法规的行为；(2)标准化机构制定、通过和实施标准的行为；(3)用来确定是否相关技术规则或标准要求已满足的合格评定程序。{4}

　　根据TBT协定第1.3条可知，TBT协定的范围扩展至适用于贸易中的所有商品，即农产品和工业品的技术法规、标准和合格评定程序。但是，货物贸易中的两个领域被排除在了TBT协定之外，即用《动植物检验检疫协定》（SPS协定）的动植物检验检疫和适用《政府采购协定》（GPA协定）的政府采购。此外，与服务有关的技术措施适用《服务贸易总协定》（GATS）第6.4条之规定。

　　TBT协定对技术法规（要求强制实施的）和标准（是自愿遵守的）进行了区分。大量与气候有关的要求属于自愿性标准和标签制度。TBT协定第2条和第3条规定了与强制性要求相关的规定，其第4条和附件3规定了自愿性标准的内容，其第5条至第9条规定了合格评定程序。

　　尽管法规、标准和合格评定程序的主要法律原则大体相似，但相互之间的条款还是存在差异，并且，强制性法规和自愿性标准对WTO成员要求的义务水平也是不同的。事实上，对于强制性法规，成员有义务确保其与TBT协定的条款一致。而对于自愿性标准，成员仅被要求采取“合理措施”确保本国境内标准化机构尊重TBT协定有关规定。

　　考虑到基于性能要求的能源效率和减排标准的数量较多，TBT协定第2.8条也是一个关键的条款。该条款规定了基于性能制定的技术法规优于基于设计制定的法规，因为基于性能的技术法规被认为是贸易限制程度低的措施。事实上，该条款的初衷是让制造商找到满足技术法规要求最优成本效益的方式。其关注的是产品的性能，而不是这种性能如何达到的方式。

　　三、与气候变化相关技术要求的TBT协议合规性

　　TBT协定附件3《关于制定、采用和实施标准的良好行为规范》包含了TBT协定所有主要法律原则，如非歧视、消除不必要的贸易障碍和协调一致。该规则可为WTO成员境内的任何标准化机构、政府间的区域性标准化机构、非政府的区域性标准化机构接受和遵守。{5}以下就涉及的几个合规问题做一简要分析。

　　（一）气候变化相关技术要求与非歧视原则

　　TBT协定主要将GATT最核心的非歧视原则适用于TBT协定规定的行为中。技术法规、标准和合格评定程序将以不低于原产于本国“同类”产品的标准适用于从其他WTO成员进口的商品（国民待遇原则），并适用于原产于任何其他WTO成员的产品（最惠国待遇）。{6}这个问题的关键在于，具有不同排放密集度或能源密集度的产品是否会依据TBT协定被认定为“非同类”(unlike)产品。国民待遇原则是GATT和WTO的一项核心原则，它要求成员方对其国内产品和“同类”外国产品不能采取歧视的做法。同时，GATT 1994在第1条就开宗明义地规定了“最惠国待遇”原则。其第1. 1条规定：“在对进口或出口、有关进口或出口或对进口或出口产品的国际支付转移所征收的关税和费用方面，在征收此类关税和费用的方法方面，在有关进口和出口的全部规章手续方面，以及在第3条第2款和第4款所指的所有事项方面，任何缔约方给予来自或运往任何其他国家任何产品的利益、优惠、特权或豁免应立即无条件地给予来自或运往所有其他缔约方领土的同类产品。”这就明确要求WTO成员方在来自不同贸易伙伴的“同类产品”（like product）之间，不能存在有歧视的待遇。

　　有关TBT协定的非歧视原则问题，没有已通过的争端解决报告来提供分析参考。然而，一个GATT专家组未通过的美国一汽车案（United States-Automobiles case）的报告或许可以给我们一些启发。此案中，专家组审查了三项美国在汽车方面的措施：对汽车的奢侈税，对汽车的燃油税和公司平均油耗规则（CAFE)。 10％的奢侈税在首次购买汽车高于3万美元时被征收（由消费者支付）。燃油税属于消费税，适用于油耗未能满足特定油耗要求的“标准车型”的车辆（向制造商征收）。CAFE规则规定美国制造或进口商销售的客车（或轻型卡车）最低平均油耗。对于既是进口商又是制造商的公司来说，平均油耗对进口客车和国内制造的客车实施分别计算。

　　GATT专家组认为，奢侈税和燃油税与国民待遇原则相符。但是，它认为CAFE规则与该原则不符，因为对外国车辆的油耗分别计算构成了对外国车的歧视。因为对进口车和国内车的要求不同，是基于与制造商或进口商的拥有或控制相关的因素（即基于原产地），而不是基于与产品本身直接相关的因素。{7}

　　（二）气候变化相关技术要求与“避免不必要的贸易壁垒”

　　技术法规、标准和合格程序的制定、采用或实施不应以形成不必要的贸易障碍为目的或效果。{8}然而，需要指出的是，TBT协定也同时承认各成员具有采取监管措施实现其立法目的的权利，这些立法目的包括：国家安全，防止欺诈行为，保护人类健康或安全，保护动物或植物的生命或健康及保护环境。{9}由此可以看出，保护人类、动物或植物的生命或健康及保护环境的立法目的，与能源效率或减排技术规则有关。需要密切关注与此种立法目的相关的气候变化技术规则，分析其是否符合TBT协定相关要求。

　　TBT协定还规定了许多消除不必要的（unnecessary）贸易障碍的指导原则和检验方法。例如，TBT协定第2.2条规定，一项技术法规如果被认为是过于限制贸易的，超过了实现其立法目的的必要性，则该技术法规将被认定为是影响贸易的“不必要”的障碍。同样，TBT协定第5.1.2条规定，合格评定程序不应该过于严格，超过一种必要性，从而给予市场以产品可以符合技术法规或标准的信心。尽管目前尚没有关于TBT协定第2.2条和第5.1.2条的争端解决案例，但是不能排除成员方依据GATT第20条，对一项技术要求是否是“必要的”诉诸WTO争端解决的可能。

　　（三）气候变化相关技术要求与透明度要求

　　透明度原则是WTO的核心原则和许多WTO协定的重要特点。它是一个确保贸易流尽可能顺畅、可预见和开放的重要工具。在TBT协定中，WTO成员被要求共享任何技术规则草案和可能影响贸易的合格评定程序的信息。这些措施必须告知其他成员。通知将有助于消除不必要的贸易障碍，并能向各成员提供影响其他成员既定规则的机会。此外，由WTO各成员代表组成的技术贸易壁垒委员会每年举行3至4次会议。TBT委员会一般会议是讨论各成员与技术规则或他国制定或采用的合格评定程序有关的贸易问题。委员会因此为讨论缓解气候变化的技术要求提供了一个重要的场所。这些贸易问题经常是关于技术规则或合格评定程序的。一般情况下，在TBT委员会提出特定贸易问题前，各成员要进行几轮的信息交换和磋商。大多数贸易问题与透明度程序有关，并主张WTO成员采用的措施远比“必要的”措施严格。在近几年，许多与特定设备减排或电器的能源效率有关的措施在TBT委员会中进行了讨论。

　　（四）气候变化相关技术要求与协调一致要求

　　能源效率标准和规则及其相关合格评定程序可能会构成贸易壁垒，特别是当各国要求不一致时。不同的要求提高了信息的成本，使出口产品进入其他市场更加困难。解决这种障碍的方法之一是规范的协调一致，一些国家在同样的领域采用通用的规范，不再制定各自的要求。协调一致是TBT协定的核心规则，在序言中就强调了国际标准的重要性。TBT协定鼓励WTO成员协调形成统一的技术法规、标准和合格评定程序。

　　TBT协定提出了三种协调方法。首先，WTO成员积极考虑将其他成员的技术法规等同于本国规定。{10} TBT协定敦促各国认识到它们的贸易伙伴制定规范的同等性，即使与本国规范不一致时，只要最终的目标是一致的即可。其次，TBT协定鼓励对合格评定程序结果的相互认可。{11}最后，最重要的一点，WTO成员被要求适用国际标准作为它们本国的技术法规、标准和合格程序，{12}除非这种国际标准对于实现所追求的立法目的是低效或不合适的。此外，为了鼓励成员根据国际标准制定本国规则，协定包括了一个“可驳回的推定”(rebutta-ble presumption)内容，即推定任何根据相关国际标准制定的技术法规将不被认为是对贸易不必要的障碍。{13}




【作者简介】
张伟华，单位为上海WTO事务咨询中心。


【参考文献】
{1}See WTO, UNEP, Trade and Climate Change, 2009, p. 117.
{2}See WTO,UNEP, Trade and Climate Change, 2009，pp. 124-129.
{3}See Bradly J. Condon, Climate Change and Unresolved Issues in WTO Law, 12(4) J Int Economic Law. 865，865－926 (2009). Gary Clyde Hufbauer, Steve Charnovitz＆Jisun Kim, Global Warming and the World Trading System, Peterson Institute for Internanoanl Economics, 2009.
{4}边永民：《国际贸易规则与环境措施的法律研究》，机械工业出版社2004年版，第107-114页；那力、何志鹏：《WTO与环境保护》，吉林人民出版社2002年版，第211-243页。
{5}WTO《技术性贸易壁垒协定》，附件3，第B条。
{6}WTO《技术性贸易壁垒协定》，第2. 1条，第5.1.1条，附件3第D条。
{7}United States-Taxes on Antomobiles, DS31/R,1994年10月11日WTO专家组报告，未通过，第2.2段，第2.5段和第2.15-2.16段。
{8}WTO《技术性贸易壁垒协定》，第2.2条，第5.1.2条，附件3第E条。
{9}WTO《技术性贸易壁垒协定》，第2.2条。
{10} WTO《技术性贸易壁垒协定》，第2.7条。
{11} WTO《技术性贸易壁垒协定》，第6.3条。
{12} WTO《技术性贸易壁垒协定》，第2.4条，第5.4条，附件3第F条。
{13} WTO《技术性贸易壁垒协定》，第2.5条。