市场经济与行政程序法

【出处】《行政法学研究》1994年第1期
【关键词】市场经济；行政程序法
【写作年份】1994年


【正文】

　　在我国全面改革开放的今天，特别是党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标后，如何适应新形势，建立高效、合理而又民主的行政体制，已成为国人共同关心的大事。同时，研究和完善行政诉讼法律制度，创立行政程序法律制度，以确保公民权利不受行政权力不适当的或违法的侵害，确保行政权的公正行使，是摆在广大行政法学者、行政学者以及行政管理工作者面前的重大课题之一可喜的是，随着计划经济体制向商品经济体制、进而向市场经济体制的转轨，进行行政程序法研究，加强和完善行政程序法律制度的必要性和紧迫性日益为人们所认识。可以说，行政程序立法是保障社会主义市场经济体制的健全与发展的一项重要的内容。

　　本论文从抛砖引玉的考虑出发，通过对各国行政程序法的概述及创立行政程序法的意义之论述，进而对我国行政程序法研究的课题作几点探讨。

　　一、各国行政程序法概述

　　制定和完善行政程序法，是当代世界各国共通的显著现象。

　　奥地利是行政程序法极为发达的国家之一早在1925年，鉴于行政精简化的要求，根据1920年宪法，奥地利制定了《关于一般行政程序的法律》（Allegemeines Verwaltungsver fahrensgesetg），《关于行政刑罚法一般规定的法律》（Verwaltungsstrafgesetz） ，《关于行政执行程序的法律》（Verwaltungsvolls—tredaungsgesetz）和《行政程序法施行法》四个基本法律，形成了独具特色的行政程序法体系。受奥地利影响，波兰和捷克斯洛伐克于1928年，南斯拉夫于1930年也相继制定了行政程序法。

　　第二次世界大战以后，随着行政的复杂化、多样化和专门化，行政权力得以迅速扩展至政治、经济、社会、文化等国民生活的各个领域。为了防止行政权的滥用，保护国民的正当权益，美国率先于1946年制定了联邦行政程序法（Administrative Procedure Act），该法继规定了名称、定义后，规定了公告，规则的制定、裁决、附带事项、听证、决定、制裁及其他权限、司法审查、审查官、解释及效力等。该法的重要特色在于，不仅对行政处分、而且对行政立法也作了程序上的规定，完善了听证等程序，确立了行政官的职能分离原则及审查官的独立性原则，切实保障了行政过程中的公正程序。经1966年和1967年两次修改后，美国联邦行政程序法从文体上得到统一，总体上更具有现代色彩，在第三条规则的生效要件上，增加了可以灵活运用的规定，并删去了不适用于“公法契约”的款项，预示着在此领域也将适用行政程序法理。

　　继美国制定行政程序法之后，保加利亚于1957年、西班牙于1958年、瑞士于1968年、瑞典于1971年相继制定了行政程序法。

　　西德（旧称）早在1906年便公布了《行政程序法模范草案》（Musterentwurfeines Verwal tungsverfahrensgesetzes）。经过长期反复研究讨论，于1976年制定了行政程序法（Verw atungsverfahrensgesetz），并于1977年开始实施。该法不仅对纯粹的程序事项，而且对关于行政行为及公法上的契约等实体法事项及大量程序（Massenverfahren），计划确定程序等作了规定，被称为有关行政总体的、划时代的通则法。与其他各国相比，德国行政程序法规定范围之广，堪称独树一帜。

　　在英国和法国，由于其法律制度及法制体系的特殊性等原因，至今还没有一部统一的行政程序法典。不过，在这些国家中，根据判例法及个别制定法形成了独特的行政程序法体系。众所周知，“自然的正义”之原理，是英国行政程序法的核心，也是当代各国行政程序法原理的重要支住之一。

　　与英、法相同，被称为当今世界经济大国的日本也不存在统一的行政程序法。但是，自从1950年占领军司令部指令在法务省审议会设立行政程序法分科会以来，为制定统一的行政程序法典的努力从未间断。1964年，第一次临时行政调查会提出了行政程序法草案，1983年，第二次临时行政调查会再次确认并强调了制定统一法典的必要性。至1989年10月，第二次行政程序法研究会发表《行政程序法（暂称）要纲案》，制定统一的行政程序法，已成为日本政府和行政法学界的共识。

　　二、制定行政程序法的意义

　　自由的历史，主要是程序保障的历史。制定行政程序法的意义，就在于保证行政法令的解释运用及事实认定得以公正进行，从而确保公民的自由及权益不受行政权的不适当或违法侵害。

　　进入20世纪以后，随着社会国家、福利国家理念的出现，国家一改从前看不见的神之手引导的消极面貌，在政治、经济、社会、财政、文化等各个领域，除了加强法律统制外，还采取行政手法，进行积极的干预。为了防止国民权益受到日益扩大的行政权的不适当或违法侵害，如前所述，许多国家相继制定了或正在制定行政程序法。

　　在民商法上，契约关系等私法关系的变动，一般是以当事人双方同意为基础的。既然是基于双方同意的法律关系之变动，那么，相对方公民的权益受到侵害的情形就比较少。相反，在公法关系中，不基于双方同意的变动是常见的。行政处分便是不以双方同意为前提而促成法律关系变动的。也就是说，不以相对方同意为前提的、单方性的行政行为，难免给相对方公民的权益带来不适当的或违法的侵害之危险。一旦作出行政处分，便发生公定力及自行执行力等效力，即使是不适当的或违法的处分，相对方也只好忍受由该行政行为形成的某种状态。要解除这种状态，费时费力，且在争讼期间仍受其害的现象有可能继续存在。可见，制定统一的行政程序法，对于公民权益的事前救济，是何等重要！

　　所谓行政程序法，是关于行政程序的法。那么，什么是行政程序呢？一般说来，广义上的行政程序，是与立法过程中应遵循的程序即立法程序和司法过程中应遵循的程序即司法程序相对立的概念，是指行政过程中所必须遵守的一切程序。从狭义上讲，行政程序是指行政机关在采取行政行为时所应遵循的程序，即行政行为的事前程序。从前面对各国程序法的概述可以看出，由于各国的历史条件及其法律政策的不周，其行政程序法所规定的对象，即行政程序的内容也各不相同。但是，无论从广义上还是从狭义上来理解，确立行政程序之理论，制定行政程序法，都有着极其重要的意义。

　　确立行政行为的事前程序之法理，首先可以同时达到行政的民主化及行政的高效化之双重目的。我们讲的行政程序，是公正而民主的程序，是根据以保障公民的权益为目的法律法规规定进行的程序。当某些法律法规存在缺乏公正而民主的理念之不足时，行政程序的严格遵循，可以给予补正；行政程序的公正实施，还可以纠正某些有关法律法规解释的缺陷；行政程序的法理，还可以向公务员提示正确的行政程序理念；对于公民来说，掌握行政程序的法理，有助于保护自身权利，更有助于监督行政权的公正而有效的行使。

　　完备行政程序立法，可以减少作为事后救济手段的行政争讼（行政复议）和行政诉讼即诉诸于法院的行政案件诉讼。

　　当行政处分及其他形式的公权力的行使涉及多数人的利害关系时，事前听取有利害关系的多数人的意见，可以确保行政的公正行使，当行政相对方及有利害关系的人对作为行政处分前提的事实认定持有异议时，通过事前听证，按行政上的公正程序作出判断和决定，可以防止处分的偏颇，保证行政的公正行使，从而确保行政的高效性。

　　在现代国家中，与立法职能和司法职能比较，行政职能的增大是各国共通的现象之一。随着行政机关的裁量权的不断增大，出现许多原则上不准司法权介入（司法权的限度之原理）的行政权自由裁量问题。作为事前程序的行政程序，便可以对裁量作出是否妥当的判断。这样，就可以更加广泛而有效地保证行政权的公正行使，防止公民权利受到不适当的或违法的侵害。

　　三、行政程序法的墓本法理

　　行政程序法的基本法理，首先是公正程序之原理。公正程序之原理，是以英国法的“自然的正义”（natural justice）原理和美国法中的“公正的法律程序”（due process of law）为基础发展起来的。自然的正义之原理包括两个内容，其一是由于某种国家行为受到某种影响的人都有接受听证的权利（right of hearing），其二是该听证必须是不带偏见的公正的听证（the hearing must be fair one ）自然的正义之原理，起初是适用于司法审判的原理，随着普通法的不断发展，被广泛适用于行政机关的行为。根据自然的正义之原理，行政程序的当事人有知道行政决定之理由的权利，有知道最初草拟行政决定时以及最终作出裁决时，行政机关或机关工作人员借以参考的资料及建议、劝告等的权利。在英国，无论是行政机关的个人性偏见（personal bias）还是对于公共政策的偏见（bias as to public policy） ，都构成行政行为不合格的要件。在关国，有关行政程序的规定，兼有准立法权限和准司法权限之性质。这主要是因为：①产业化、复杂化的社会发展，要求采取经济方面的制约，②专门技术性、专门化及制约领域的要求发生了变化，强烈地要求灵活的制约措施及公共政策的一贯性；③在对广泛扩大了的政府活动实施裁决时，司法程序明显地表现出软弱无力。这样，行政机关不仅有其固有的行政职能，而且在相当大的程度上拥有了准立法权限和准司法权限。为了制约不断扩大的行政权，确保国民权利，如前所述，第二次世界大战后，美国率先制定了行政程序法，从较广泛的意义上，对行政程序作了严格的规定。

　　不适当的或违法的行政行为之所以发生，当然有其诸多原因，但最主要的原因在于行为者仅以其自身的判断而行事。因此，为了避免单方性的行政行为的不适当或违法，行为者在作出有可能给相对方带来不利的处分之前，首先应该进行告知和听证，即事前告知处分内容，以便使相对方及其他有关人员有机会提出有利于自己的主张，进行立证，保护其权益。这就是公正程序之原理的运用。

　　一般说来，公正程序之原理的确立，要求必须确保告知，听证、公正记录及上诉等法律法规规定的基本行政程序，最起码未经告知和听证的行政处分是不能成立的。当事人不仅有接受听证，提交有关证据资料、提出有利于自己的主张的权利，而且有最终诉诸于法院的权利。这是现代国家中被普遍公认的重要原理之一

　　四、我国行政程序立法及其研究的课题

　　与资本主义国家相比，我国的行政权更广泛、更深入地渗透到政治、经济、社会、财政、文化等生活的各个领域，因而，为了事前防止不适当的或违法的行政行为对公民权益的侵害，更需要有一套完整的行政诉讼法律制度，更需要制定统一的行政程序法。遗憾的是，建国后很长一个时期，由于对法制的忽视。更由于公民权利意识的缺乏，我国未能建立起行政诉讼法制度，更谈不上行政程序立法了。

　　自1982年《民事诉讼法（试行）》第一次规定了法院审理行政案件所适用的法律程序以来，我国行政诉讼法律制度开始了长足的发展。至1989年《行政诉讼法》正式公布，民不能告官的历史宣告结束，出现了学习、研究、运用行政诉讼法，加强、完善行政诉讼法律制度的可喜局面《行政诉讼法》为民告官提供了法律依据，对于提高公民的权利意识，促进行政的公正运营，有着极其重大而深远的意义。

　　但是，且不说行政诉讼法自身还存着诸如受理范围过于狭窄，仅限于对具体行政行为提起的诉讼，复议制度极不完备，审判的独立性不够明朗化等不足，即使我们经过努力，建立了更加完善的行政诉讼法律制度，那也只能是完善了事后救济制度。从保障公民权利的角度看，还需要有统一的事前救济制度即行政程序法律制度与之配套。

　　显然，在如何制定行政程序法的问题上，前述世界各国都可以成为我们研究和借鉴的对象，而具体的法律形态及内容，最终取决于我国的国情。我们并不以为西方国家在任何方面都先进于我国，也并不认为建立了和西方相同的或相近的制度就是好的制度。但是，我们必须承认，我国在行政程序立法方面远远落后于发达国家；在人权保障方面制度还很不健全，即使有一些权利保障的内容，但由于程序的欠缺而成为具文。公正程序之原理，应该成为我国行政过程中必须遵守的基本原理之一

　　我国《宪法》第四十一条赋予公民对任何国家机关及其工作人员违法失职行为可以向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。这是我国行政诉讼法得以制定的宪法根据。制定行政诉讼法，使宪法规定的条款具体化，公民的申诉、控告或检举权利，便可以依据行政诉讼法，具体而切实地行使了。

　　同样，我国《宪法》第二条第三款规定，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事业。”这应该是制定行政程序法的宪法根据。因为行政程序法所规定的程序，最主要的是公民参与决策。和制定行政诉讼法一样，制定行政程序法，使宪法规定的条款具体化，使公民权利不再限于大纲性规定的范畴，而成为具体、实在的权利。

　　行政过程，起始子政策的草拟，终结于行政行为的贯彻实施。在行政过程中，让人民通过某种形式参与，已成为现代国家的共通原则。行政权的发动过程中，存在着各种各样的权利纷争，通过行政主体即国家或地方政府与行政客体即公民的论争，公民的权利义务得以确定，之后是行政权的行使，这无疑有助于培养公民的权利意识和义务意识，增加作为国家主人公的责任感，激发积极向上的参政意识。我国是社会主义国家，“一切权力属于人民”。通过行政程序立法，确保行政权即使有法律依据也不得单方面地主观武断，只有在确认了行政权发动的对象事实求实存在时，也就是在进行了充分的调查研究之后，才能具体行使行政权的原理，正是社会王义国家人民主权原理的具体体现。

　　建立和完善社会主义市场经济体制，首先是法律制度的变革和完善，而以防止行政权的滥用，确保行政的公正运营，保障公民权益为目的的行政诉讼法和行政程序法为保障市场经济体制的形式和健康发展的重要因素。因此，在继续研究和完善行政诉讼法律制度的同时，加强对行政程序法的研究，大胆吸收和借鉴发达国家的经验，积极探索适合我国国情的行政程序，并逐步使其制度化，法律化，是当前摆在我们行政法学者面前的新课题。




【作者简介】
杨建顺，法学博士，中国人民大学教授、硕士、博士生导师。