构建国内碳交易制度的理性选择

【出处】中国法学会
【摘要】构建碳交易市场的首要问题是确立碳排放权，碳排放权的初始分配应采取有偿和无偿相结合的方式，兼顾公平与效率；碳减排的重心应是国内碳交易市场，CDM可作为辅助机制；应将碳税和补贴作为碳交易的配套激励制度；适度加强碳交易市场的监管，推动碳排放的检测和信息公开；合理开发碳交易金融产品，逐步实现碳金融市场的多样化。
【关键词】碳排放权；碳交易；CDM；碳税；碳金融
【写作年份】2012年


【正文】

　　一、碳排放权是碳交易制度的基石

　　碳交易，或称碳排放权交易，是以碳为主的温室气体减排购买合同或协议(ERPAs)。其运作机理是：设定碳排放总量控制目标，将其分解为若干碳排放配额进行分配，取得碳排放配额的主体可在市场上将在初始分配范围内节余的配额进行出让，而受让者则是用完自身的碳排放配额且不得不继续碳排放的主体。从理论上说，如果碳排放权的初始分配方式得以确定，碳排放权交易价格的确定主要由市场决定，因其具有灵敏性、高效率的优点，通过市场机制的良性运作，就能够实现碳排放权稀缺资源的优化配置，促使碳排放企业所造成污染的社会成本内部化，最大限度地减少不合标准的污染气体排放量，引导高碳经济向低碳经济发展，对于人类社会应对气候变化来说具有非常重要的意义，其价值功能也是国际强制减排和各国自愿减排的方式所不能代替的。因此，基于市场激励机制的碳排放权交易市场为各国立法所确认。欧盟《温室气体排放交易指令》、英国《气候变化法案》、美国加利福尼亚州《全球气候变暖解决法案》等都作出了明确的规定。在国际金融危机背景下，各国纷纷发展低碳经济，以碳金融为核心优化金融体系。

　　建立碳交易市场，首要问题就是界定碳排放的产权属性，建立碳排放权分配机制，作为碳交易市场存在的前提和基础。只有在法律上明确碳排放权的权属性质，才能使其产权清晰，并在市场上进行有序交易，必然遭到滥用和侵害，上演“公地悲剧”。 碳排放权是对大气空间容量的使用权，作为一种法律权利，它具有以下特性：第一，碳排放权兼具经济属性和生态属性。与传统物权相比，后者一般只具有经济性价值，而不包括生态属性；第二，碳排放权的客体具有不可支配性和不可控性。其客体并不是含碳气体，而是排放这些气体所占据的大气空间容量；第三，碳排放权的主体具有可选择性。虽然我们每个人每天也都在排放含碳气体和使用大气空间，但碳交易市场不可能涵盖所有排放主体。如果碳排放在大气生态自然承受的范围内，这种使用就像人呼吸空气一样属于人的自然权利，对碳排放权的正当使用不需要支付相应的对价，并且因其具有私权性而需要公权力的确认和保护。当人类个体对大气容量过度使用，超过其本身的权利边界时，就必然损害他人的碳排放权利，其后果就是大气碳含量超过自身承载能力，从而加剧温室效应，影响到所有人类的共同利益。此时，就有必要建立碳交易市场机制，强制超排主体进入交易市场，使其为超额使用的碳排放权支付相应的财产对价，并限定碳排放权的使用量，以体现其稀缺价值。

　　一般来说，在排放权交易中，由法律决定排放权一级市场即初始分配的公平性问题；由市场决定排放权二级市场即再分配的效率性问题，但相对来说，二级市场是排放主体之间的交易场所，在实现排放权优化配置方面更为关键和重要。[1]对于碳交易市场来说也同样如此。碳排放权是法律创设出来的权利，其初始分配关系到整个碳排交易市场的运行效率甚至是成败。排放权初始分配是指政府以排污许可证的形式对排污主体规定容量资源的使用权，获得许可证的主体即拥有了环境容量资源产权的初始配置，并能够在市场上进行交易而获得财产价值。因此，碳排放权的拥有者就相当于获得了相应数量的财富。[2]此种权利对于不同市场主体的价值是存在差异的，而这种差异性使碳交易获得了现实可能性，碳排放权的初始分配就成为碳排放权交易市场的前提。

　　二、碳排放权分配应兼顾公平与效率

　　碳排放权初始分配须着重考虑和解决公平和效率两方面的问题。一是初始分配的公平问题。碳交易市场必然有其碳排放权总量市场，在建立了总量市场之后，碳交易就面临着这样的问题：如何在碳排放企业之间分配碳排放权？以何种标准分配这些权利才能体现公平性？我国地域辽阔，不同地区之间经济发展水平以及产业结构都存在着相当大的差异，如果在不同地区之间进行分配，肯定会对欠发达地区造成巨大的减排压力，从而产生碳减排额承担上的不公平问题；如果是区分不同性质的行业、企业进行分配，那么，确定什么样的行业承担减排任务，也涉及到公平性问题；如果采取无偿分配的原则，那么，对于新进入碳交易市场的企业而言，就必须在市场上购买一定的碳排放权来应对当年正常生产而产生的排放额，从而产生市场进入的壁垒问题，这显然是不公平的。二是初始分配的效率问题。碳排放权的初始分配分配总量控制需要一定量的控制，只有分配后碳交易价格高于平均企业减排投入的成本，碳交易才能充分发挥市场调节作用，促使企业为减少成本在加大减排投入，实现削减社会排放总量。

　　如何解决碳排放权分配的公平和效率问题，将是中国碳交易市场制度成败的关键。分配初始配额应考虑地区特征、历史排放、预测排放和部门排放标准等因素。碳排放权的初始分配可分为无偿分配和有偿分配两种。第一种无偿分配方法是：基于排污企业历史排放量或可以印证排放量的相关数据，或者在历史数据无法取得的情况下根据目前的排放量推算，来确定分配给每一个企业或者其他个体的碳排放权数量。第二种有偿分配的方法是：企业一般通过为拍卖形式支付相应的对价购买相应的排放权，企业拥有的排放权总量取决于其购买量大小。[3]以上两种方法各有长短，前者具有较明显的行政性质，分配成本较大，也很容易造成“权力寻租”的腐败问题；后者以政府主导的方式快速推行碳交易机制，来自企业的阻力相对较小，更能发挥减排功能，体现交易主体之间的公平性。不过，也会相应地增加企业成本，容易形成市场垄断，导致碳排放权价格被操控。目前，世界上很多国家或地区的碳交易都是以无偿分配为主。随着碳交易市场的不断成熟和相关制度的完善，考虑到对于新进入该市场企业的公平性问题，有偿分配将是未来碳交易市场的发展方向。

　　目前，中国碳交易市场还处于初创阶段，在设计碳排放权分配模式时，必须考虑实际国情。如果采取直接、强制的方式，就会对大多数企业造成巨大的成本压力，使其面临国内改革和国际竞争的双重挑战。比较适宜的办法是，综合以上两种方式加以分配，或称为混合分配方式。首先，在前期推行过程中，政府主管机关应通过核算区域总量、各交易参与企业的历史以及碳排放的实际状况，确定一个免费分配或固定价格出售的比例。碳排放总量应该由国家环保部根据环境容量、经济发展情况和减排目标来确定。将排放总量进行分配。环保部门通过拍卖、招标、无偿分配以及回购和收回等方式进行总量指标分配和调整。[4]其次，由于无偿分配模式在公平体现、减排激励、分配成本方面的所具有的缺陷，前期的无偿分配模式必然要向有偿拍卖方式转变。因此，建议采取渐进性、分行业的步骤方式，在初步建立起碳交易市场之后，有选择地确定诸如钢铁、电力、冶金等碳排放量大的行业，逐年降低其无偿分配或按照固定价格出售的比例数额，同时，适当增加有偿购买的比例数额，再逐步将有偿排放模式推广到其他产业，直到实行完全拍卖。另外，碳交易市场制度运行本身也存在一定的成本，如监测和管控成本、信息公开成本，交易成本、谈判成本等，碳交易须达到一定的碳排放规模，才能相对降低成本，体现出绩效价值。因此，在碳排放权分配时，应该通过模型核算，划定进入碳交易市场主体的碳排放量标准。对于排放量相对较小的中小企业，可通过提高能效标识、节能采购等其他制度替代来碳交易制度，从而达到减排的目的效果。

　　三、CDM与国内碳交易机制相协调

　　清洁发展机制（以下简称CDM）是世界上发展中国家和发达国家之间碳排放的贸易，是一种基于项目的交易。目前，中国所参与的国际碳排放权交易主要是CDM项目，而企业的自愿减排活动只是在国内小范围进行，并没有实际参与到国际碳交易市场当中来。中国已经是世界上最大的CDM容量国家，也是发达国家竞相争夺的碳交易市场。然而，当前国际气候变化谈判给中国造成了极大的压力。在金融危机席卷全球的情况下，限制碳排放成为发达国家新的“绿色壁垒”。从国际政治角度，国际碳交易的实质是各国在瓜分全球环境容量资源，而欧盟和美国都有其巨大的经济利益和政治目的方面的考虑。不过，无论是从国内可持续发展角度，还是从履行减排温室气体的国际责任角度，中国都必须加快发展低碳经济，推进碳减排制度建设。

　　迄今为止，我国已在北京、天津、上海、昆明等城市建立了多家环境能源交易所，但是交易所的功能目前仅限于节能环保技术转让交易以及CDM 项目，定价权多为发达国家掌握，真正实现的场内碳交易的案例并不多见。许多具有CDM项目开发潜力的企业，由于存在缺少国内融资服务、市场交易不透明、信息不对称等难题，在交易谈判中通常处于弱势地位，议价权几乎完全丧失。同时，未来中国一旦需要承担硬性国际减排责任，现在低价卖出的碳排放权将来很可能要高价买回，这对开发CDM项目的中国企业来说无疑意味着重大损失。另外，从CDM 项目流程上看，实现一个CDM 项目并不轻松，需要经历十多道步骤，每个步骤又包含诸多环节。实际上，中国企业向国家发改委注册成功的项目中很少能获得联合国EB组织签发的CERS。即使是获得了CER签发的企业，其获得的收益往往也是大打折扣的。可见，实施CDM项目存在着最优化规模的问题。从效益最优化角度，中国企业在现阶段开发 CDM 项目、出口碳排放权，并非越多越好。如果不能充分估计潜在风险并采取必要的规避手段，CDM项目过快发展将会造成额外的经济损失。因此，参与CDM项目需要保持理性态度，对中国来说，最重要的是参与国际碳交易市场“游戏规则”的制定，在做“游戏玩家”的同时，要特别注意控制参与程度，以维护长远利益。[5]

　　目前，中国政府为规范CDM市场已经做了相当大的努力，制定了《清洁发展机制项目运行管理办法》以规范CDM市场交易运作，初步形成了实施CDM的制度环境。[6]但由于《京都议定书》谈判进展缓慢，2013 年后应对气候变化的国际走势十分不明朗，原本有利于发展中国家的 CDM 机制很有可能被全球性的碳交易机制所替代。中国作为碳排放量最大国家之一，目前只享受着减排权利，不承担减排义务的局面迟早会被改变。包括欧盟在内的国际碳交易市场也对CDM提出了更苛刻的要求，要求开展CDM项目的发展中国家必须在国内采取相应的减排措施，否则将不承认从这些国家的CDM项目中获得的碳减排额。如果中国继续执行不加约束的高碳经济政策，就会加速国际矛盾的发展，导致国际遏制的提前到来。[7]因此，中国在遵守国际气候变化公约的基础上，建立符合本国利益和现实需要的国内碳交易制度以显得十分紧迫。

　　相对于CDM机制，碳交易应该是一国在控制气候变化方面能够实现成本最小的市场化机制。许多发达国家也都普遍推行碳交易机制，并在这方面积累了相当丰富的制度经验。当前，中国应尽快通过建立国内市场机制来优化碳排放权的配置，在成本最低的情况下获得最大的经济和生态效果。从长远来看，中国碳减排的重心应是国内碳交易市场的构建，利用市场机制建立一个全国统一的碳交易市场，是推动中国实现低碳经济发展战略的重要保证。而CDM可作为国内碳交易的辅助制度，用以吸收和引进国外先进的减排技术。到了将来碳交易市场发展相对成熟的阶段，在中西部经济发达地区和经济相对落后地区也可以开展国内的CDM，而发达地区可以通过碳交易市场帮助相对落后地区改进减排技术、提高减排能力，并取得相应的减排配额，最终使整个区域达到减排的效果。随着国内碳交易市场的建立，如何衔接CDM市场将也是值得研究和须解决的问题。尽管目前国内已经成立了多家排污权交易的市场机构，但考虑到中国和发达国家之间减排成本的差距，交易所目前应暂时只对国内企业开放，减排了的碳排放量可以由政府主管部门负责统一“打包”处理，然后再与国外企业进行交易，这样就可以在一定程度上弥补国内企业竞争力不足的缺陷。到了国内碳交易市场运作成熟时，再将碳排放权交易所逐渐过渡到对国外开放，提高国际市场的参与度，这在一定程度也有利于国内碳排放权交易所之间的竞争和国际化程度的提高。[8]

　　四、碳税配套和补贴激励的功能

　　（一）碳税对碳交易的配套功能

　　比较而言，碳税与碳交易两种制度在应对气候变化的作用原理方面存在很大不同：碳税（HCT）是一种“庇古税”（事先达成一致的税率然后在国内征收），通过外部成本的内部化，纠正对碳排放权使用时所产生的负外部性，以体现碳排放权的使用价格来反映真实的社会成本。通过征收碳税，提高使用含碳能源的价格，从而提高会促进碳排放资源的优化配置和节约利用，促进企业推进清洁能源的使用和碳减排技术的投入，最终达到减少温室气体排放的效果。比较而言，碳税是一种“命令—控制”式的制度模式，通过政府以征税的方式增加碳排放的成本，来抑制碳的排放量；碳交易则是以创造抑制市场的模式，运用市场交易使得资源最大化成本最小化的原理达到减排的效果。应当说，两者各有优缺点。碳交易更能体现成本优势，对市场的推动和刺激更大，但运作相对复杂，监管成本较大；碳税更为直接快速，但缺乏激励，企业在被动接受过程当中创新和减排动力不足。著名经济学家 Nordhaus曾极力主张征收协调一致的碳税来取代《京都议定书》，[9]但由于难以得到有效的税率，这一措施并没有被广泛采用。相比之下，碳交易机制为大多数国家所实践，逐渐成为控制全球温室气体排放的主要机制。对中国来说，碳税完全可以作为碳交易的一个配套性制度。在此方面，英国的气候变化税制度值得借鉴。气候变化税是英国“气候变化计划”中的一项实质性政策手段，其目的是提高能源效率和促进节能减排投资。该税收的绝大部分用以减免企业的社会保险税，一部分作为节能投资的补贴，另外一部分归入碳基金。此税种能够提高能源效率，促进能源结构调整，并使得更多企业参与到碳交易市场中来。另外，用气候变化税筹集建立的碳基金可以作为碳交易的配套资金，为碳交易制度的监测管控提供资金支持，最终促进碳交易制度取得实效。中国可以借鉴英国的先进经验，将碳税作为碳交易的配套性制度，以税收的强制效力加强碳交易的制度功能，并增加对碳交易市场调控的力度。

　　（二）补贴对碳交易的激励功能

　　中国从“十五”计划开始，先后设置了包括可再生能源利用、环境保护、技术改造升级等各类专项资金，这些专项资金的性质为国家财政补贴，其目的是鼓励和扩大可再生能源，提高循环和减排技术，最终起到节约能源，减少温室气体排放的作用。补贴的制度功能是将外部收益内部化，相比碳交易和碳税制度，它能使得排污企业比较容易接受，在实施过程中不会遇到什么阻力。但是如果将补贴作为碳减排的主要方式，就会存在较大问题：第一，补贴的受益面有限，有机会和条件得到财政补贴的企业和个人只是一小部分，相应地，其减少碳排放的制度功能也相对有限。第二，补贴具有可变性和短期性，一般是政府为了特定目的而采取的相对短期的特殊性政策，具体标准也在不同时期发生着变化，造成激励性不足。由于企业难以预期减排的可得利益，也就不会积极采取先期的减排措施。第三，企业缺乏参与性和主导性，补贴是国家花钱来激励企业达到促进减排目的，因此，这项制度比较适合由政府主导来推行。但如果作为一项长期实行的制度，就显得缺乏可持续性，也势必对国家财政造成沉重负担。根据以上分析，应将对企业的财政补贴作为支撑碳交易的辅助性制度。国家政府应整合现行节能减排财政补贴政策，建立“碳交易补助专项资金”，用于补助在碳交易市场中已经购买了碳排放权的特殊企业、从长期来看有发展潜力的中小企业、积极参与到市场交易、先期参与到自愿交易模式中的企业、市场主体中在减排技术上有重大突破和提高的机构，从而增强碳交易市场的动力和积极性。

　　五、国内碳交易的市场监管

　　任何一个新兴市场的出现，都必然伴随着相应的制度漏洞，须通过市场监管来加以弥补。从某种意义上，碳排放权就是一种信用，保证碳排放资源的稀缺性是碳信用拥有市场价值的前提。而要保证碳排放权的稀缺性，排放主体的碳排放行为必须受到严格的限制。如果碳排放行为不受监控，企业就会存在超排的可能性，同时，对碳排放有需求的企业也失去了购买碳排放权的积极性，碳排放权市场也就随之灭失。因此，市场监管是碳交易最重要的制度内容，是碳交易市场成功运作的基本保证。

　　在碳交易市场的监督机制中，碳排放的检测和公开是必不可少的环节。但由于碳排放权是法律拟制的，其无形、难控的特点使得对其数量核定成为难题。在国外，欧盟中央管理处（the EU Central Administrator）运用“欧盟独立交易系统”对二氧化碳排放权交易进行检测管理，保证碳排放权交易和行使的合法合规；从2008年起，美国环保局开始筹建国家强制性的温室气候登记报告制度；在英国，关注气候变化对企业经营影响的机构投资者在 2000 年自发形成了碳信息披露项目（CDP），试图“在高质量信息的支持下推动对话，对气候变化做出合理的反映”。[10]在借鉴国外经验的基础上，中国应当积极、主动地推动碳排放信息公开，按先自愿、后强制的原则逐步建立碳排放信息公开制度。具体来说，政府应在环境信息公开制度中引入碳排放信息公开的内容，引导企业建立碳排放数据库，通过第三方检测、企业申报、主管机关审核输入数据库并公开，同时进行不定时地抽检和惩罚，保证信息的准确性。[11]这些制度措施不仅能够为碳交易提供信息安全阀，也为政府监管提供了有效、真实的信息来源。目前，中国碳排放交易制度仍处于初始发展阶段，因此，在碳信息披露方面应更侧重于具体的碳减排行为，披露内容也应更详细具体，披露信息审计标准则可以相对简单一些。

　　衡量碳交易市场的绩效，保证碳排放限额不被突破，杜绝碳交易市场的操纵和垄断现象，都离不开政府部门的共同参与和协作。只有环保部门、证监会、行业协会和交易所等多方协调合作，各司其职，才能破解碳排放监控的难题。具体来说，环保部门负责碳交易权的总量控制，以及碳排放监测标准和操作办法的制订；证监会从宏观层面协同环保部门对碳交易制度和规则进行监督和完善，并对行业协会和交易所进行指导；行业协会作为行业自律组织，应通过成立碳交易协会规范和指导企业的减排行为，负责监测和调查，指导企业自我监测、自我约束和自我公开；交易所则应当发挥制定交易环节、结算环节、交割环节和违约处理方面的制度、监控企业碳排放权数量登记和交易、市场价格监测、交易操作监控等职能。

　　六、国内碳金融产品的选择

　　由于碳交易存在相当大的政策和商业风险，市场价格也存在很大的不确定性，因而需要相应的金融配套措施，以形成稳定的定价机制和风险防范机制。否则，市场风险将会严重阻碍碳交易市场发展，进而会影响市场的公平竞争性，碳交易市场的减排功能也将大大降低。因此，碳交易市场的健康发展离不开金融工具的支持。随着国际碳交易市场的迅速发展，各种服务于碳排放交易的金融业务和衍生产品也应运而生。许多金融机构活跃于国际和跨国区域的碳交易市场，为参与碳交易的企业提供融资及咨询服务。然而，碳金融是一个与环境、政治、经济、金融等诸多领域密切相关的新生事物，存在着许多风险因素，如碳金融市场缺乏统一规则、后京都时代政策风险过大、交易价格波动剧烈、交易成本过高、规则缺陷导致虚假交易产生等。[12]尽管各种金融衍生工具为参与碳交易的企业融资提供了多种选择，但如同一把双刃剑，如果风险能够得到有效地控制，它就能够为企业很好地解决融资难问题；反之，将会给企业和社会带来巨大的损失。对于金融衍生工具的操作风险，一定要设定相应的风险阈值和风险提示，从源头上做好风险的识别和控制工作。

　　随着越来越多的国内企业积极参与碳交易活动，中国碳金融市场潜力巨大。如何有效利用金融手段和衍生产品工具，为企业提供适当的CDM项目融资和投资服务，成为中国构建碳交易市场所需要解决的重要问题。为了解决现实中碳交易中的融资难问题，我们需要将金融产品设计与碳减排问题结合起来，制定相应的制度来规范碳金融产品的运作。理论上，碳金融产品可以设计为以下几种类型：银行类碳基金理财产品；以CERS收益权作为质押的贷款；融资租赁；保理业务；信托类碳金融产品；碳基金；碳资产证券化；碳交易保险等。[13]然而，由于我国金融市场整体仍处于起步发展阶段，对碳金融产品的选择应当保持谨慎态度，以现货交易为基础，期货交易为主，项目合作为辅，逐步建立碳交易期货机制。具体可借鉴欧洲气候交易所和芝加哥气候交易所的碳期货合约，设计出适合中国的标准化碳期货合约，建立完善的交易和结算机制，包括碳期货交易所的布局、市场参与主体、价格形成制度、实物交割制度等。[14]在国内气候交易所发展到一定程度之后，选择相对完备的交易所开展全国性的碳排放期货交易；随着碳期货市场逐渐发展成熟，就可以考虑引入和开发更为丰富的金融工具，如碳质押、碳融资租赁、碳保理、碳保险、碳基金等，使得碳交易金融市场成为多样化的市场，最大程度地发挥其市场作用。




【作者简介】
张勇，法学博士，华东政法大学科学研究院副研究员。


【注释】
基金项目：国家社会科学基金一般项目“我国能源法中生态环境保护的制度建构”（09BFX045）的阶段性成果。
[1]傅强、李涛：《低碳经济与中国应对:碳排放权交易市场的探索》，载《商业经济与管理》2010年第9期，P65-70。
[2]曾刚、万志宏：《碳排放权交易理论及应用研究综述》，载《金融评论》2010年第4期，P54-65。
[3]付璐：《欧盟排放权交易机制之立法解析》，载《地域研究与开发》2009年第 1期，P124-128。
[4]冷罗生：《构建中国碳排放权交易机制的法律政策思考》，载《中国地质大学学报 (社会科学版)》第2期，P20-25。
[5]史亚东、茂初：《简析中国参与国际碳排放权交易的经济最优性与公平性》，载《天津社会科学》2010年第4期，P84-87。
[6]中国21世纪议程管理中心，清华大学：《清洁发展机制》，北京：社会科学文献出版社，2005年出版。
[7]潘岳：“在《中国碳平衡交易框架研究》研讨会上的讲话”，2009年3月7日访问。详见人民网//live.people.com.cn。
[8]郑少华、孟飞：《论排放权市场的时空纬度:低碳经济的立法基础》，载《政治与法律》第11期，P87-93。
[9] Ellerman A. Denny, Jacoby Henry D. and Decaux Annelène“The Effects on Developing Countriesof the Kyoto Protocol and CO2 Emissions Trading”, MI T Joint Program on the Science and Policy of Global Change Report , No. 41 , 1998.
[10]张彩平、肖序：《国际碳信息披露及其对我国的启示》，载《财务与金融》第3期，P77-80。
[11]谢军安、郝东恒、谢雯：《我国发展低碳经济的思路与对策》，载《当代经济管理》2008年第12期，P1-7。
[12]陆静：《后京都时代碳金融发展的法律路径》，载《国际金融研究》2010年第8期，P34-42。
[13]王留之、宋阳：《略论我国碳交易的金融创新及风险防范》，载《现代财经》2009年第6期，P30-34。
[14]张晓涛、李雪：《国际碳交易市场的特征及我国碳交易市场建设》，《中国经贸导刊》第3期，P24-25。