我国电子废弃物管理立法的困境与出路

【出处】中国法学会
【摘要】电子废弃物的处理关系到环境和能源两大主题。但是，由于立法动因的外在性、被动性，责任分配中错综复杂的利益博弈，以及环境保护的“另类性”和追究环境问题的政治风险等诸多种因素的相互纠缠、阻隔，致使我国电子废弃物处理方面的法律难以顺利出台。为此，必须在认识上和立法的动因方面有所改变和调整，将保护环境放置于更为优先的地位；在制度设计上，应根据我国国情尝试建立以自愿为原则，以企业的社会责任为基础的柔性负担方式，由国家和地方团体来负担缓冲地带的设置费用；更重要的是要有政治高层的实质性决断和对环境污染事件的深度报道，把环境问题作为基本的人权问题来对待，这样我国的电子废弃物管理立法才有可能尽快走出目前的困局。
【关键词】电子废弃物；立法；困境
【写作年份】2012年


【正文】

　　“电子废弃物”俗称为“电子垃圾”，其通识定义是指电子电器产品达到使用寿命后的报废物。依照欧盟WEEE指令的规定，它涵盖了除保障国家基本安全的设备、武器、弹药和战略物资以外的所有电子电器产品。电子废弃物中，含有铅、镉、水银、六价铬、聚氯乙烯塑料、溴化阻燃剂等大量有害有毒物质，如果处理不当，会对环境造成严重的污染，对人体健康、生命安全构成直接威胁；如线路板和电池中含有的化学物质，大多有致癌、致突变、致畸作用；科学研究表明，镉污染，还会引发肾功能障碍和骨软化病变。这些污染物会经过不同途径影响人类，比如饮用地下水或食用受到污染的动植物，甚至直接吸入汽化的重金属。更严重的是，当雨水接触到这些埋在地下的垃圾会引发化学反应，形成“垃圾渗透液”，其毒性更是厉害。[1]（P1027）同时，这些电子废弃物中，含有大量可分离的有色金属、黑色金属，如果处理不当会造成巨大的资源浪费。因此，电子废弃物的处理关系到环境和能源两大主题。但是，由于立法动因、责任分配以及经济、社会等诸多因素的相互纠缠不清，致使我国电子废弃物处理方面的法律文件至今难以顺利出台。

　　一、立法动因

　　应当说，我国是较早关注电子废物管理立法的国家之一。1990年，我国就签署了控制危险废物跨国越境的转移和处置的全球公约——《巴塞尔公约》，1995年，我国进一步颁布了《固体废物污染环境防治法》。2004年，国家有关部门频频动作，加快了立法步伐，同年9月，国家发展和改革委员会向社会发布《废旧家电及电子产品回收处理管理条理》征求意见稿；国家信息产业部有关负责人表示即将出台《电子信息产品生产污染防治管理办法》；国家环保总局组织召开《废弃家用电器与电子产品污染防治技术政策》专家审议会，还拟起草《电子废弃物污染环境防治管理办法》。2006年2月28日正式出台《电子信息产品污染控制管理办法》，标志着我国在电子废物管理立法上迈出了重要的一步。

　　电子废弃物是现代城市固体废弃物中增长最快的一部分，我国是世界上最大的家用电器生产和消费国之一，面临越来越严重的电子废弃物处理的压力。另外，由于电子废弃物处理的专业性强、技术含量高、处理成本高昂，电子废弃物的越境转移严重。“包括中国在内的很多亚洲国家已成为发达国家电子废弃物的倾倒场地”，“我国广东贵屿、浙江台州等地已成为美国、日本和韩国的电子垃圾场。”[2] 应当说，面临越来越严重的电子废弃物处理的压力和疯狂的越境转移，是促使我国政府较早关注电子废弃物立法的原因之一。但是，促使国家有关部门于2004年频频动作的直接原因，则是《欧盟电子废弃物管理法令》的出台；换言之，是在我国产品直接遭遇欧盟电子产品绿色贸易壁垒时，才真正开始重视电子废弃物处理的立法工作。

　　从1997年开始，历时5年的《欧盟电子废弃物管理法令》于2002年10月11日获得批准，同时公布了《关于报废电子电器设备指令》（WEEE）和《关于在电子电器设备中禁止使用某些有害物质指令》（ROHS）两项强制性技术法规。WEEE指令要求生产商（包括进口商和经销商）在2005年8月13日之后，负责回收、处理进入欧盟市场的废弃的电子和电气产品，并在2005年8月13日后投放市场的电子和电气产品加贴回收标识。ROHS指令要求，2006年7月1日以后投放欧盟市场的电子和电气产品不得含有铅、汞、镉、六价铬、聚溴联苯（PBB）和聚溴二苯醚（PBDE）6种有害物质成分。

　　我国生产商生产的电子电器产品，绝大部分都含有铅、汞、镉、六价铬、聚溴联苯（PBB）和聚溴二苯醚（PBDE）6种有害物质，因此，随着《欧盟电子废弃物管理法令》的实施，我国电子电器产品的出口，将直接遭遇欧盟电子产品绿色贸易壁垒。在欧盟的WEEE指令和ROHS指令这两个强制性技术法规中，对我国电子产品出口贸易影响最大的当属ROHS指令，而我国于2006年2月28日发布的《电子信息产品污染控制管理办法》正好与ROHS指令相对应。这一偶合似乎传递出这样的信息：在我国进行电子废弃物管理立法活动中，保护环境是第二位的，发展贸易才是最迫切的动机。为了应对欧盟电子产品绿色贸易壁垒而进行的立法，其被动性和经济功利性是显而易见的。

　　根据以上的分析可以看出，我国对电子废弃物管理进行立法，既有内部动因的促成，又有外部压力的存在，既是主动的又是被动的，既有自觉选择的成分又有不同程度的被迫因素。从总体上看，外部的贸易压力成了我国电子废弃物管理立法的主要原因，在立法的对象上，我们基本上没有多少选择的余地，尽管也是步履维艰，但率先出台《电子信息产品污染控制管理办法》具有一定的必然性。因此，期望有关电子废弃物处理方面的法律法规出台，必须在认识上和立法的动因方面有所改变和调整，真正树立起保护环境与发展经济高度统一的科学发展观，甚至将保护环境放置于更为优先的地位。否则，我国出台类似《废旧家电及电子产品回收处理管理条理》的法律文件，将面临一个更长的时间和更艰难的过程。

　　二、利益平衡

　　所谓利益平衡，说到底就是一个责任的分担问题。电子废弃物回收处理的核心问题，是划分政府机构、生产商和消费者之间的责任承担问题。综观国外的相关立法，电子废弃物回收处理的责任模式主要有：生产者责任模式、消费者责任模式、政府责任模式三种。

　　生产者责任，又叫生产者延伸责任，是指由电子产品的生产者承担电子废弃物的回收处理费用。欧盟的WEEE指令，要求生产商、进口商和经销商在2005年8月13日之后，负责回收、处理进入欧盟市场的废弃电器和电子产品。在美国，相关的联邦专门法案一直未能出台，但在缅因州，要求生产者支付电视机或计算机回收利用的费用；在马里兰州，2006年开始实施一项五年的试验计划，要求计算机生产者每年支付高额的费用支持电子废弃物的回收利用计划。消费者责任模式就是由消费者承担报废电子产品的回收处理费用，用该费用建立电子废弃物回收利用基金，专门用于电子废弃物的回收和利用。在美国加利福尼亚州，要求消费者在购买计算机时，根据显示器尺寸的不同支付6到10美元不等的费用；日本则要求消费者在回交电子废弃物时缴纳一定的费用。如每丢弃一台电视机支付2700日元，每丢弃一台洗衣机支付2400日元，每丢弃一台空调支付3500日元，每丢弃一台电冰箱支付4600日元。[1]（P1027）政府责任模式并不是指由政府直接承担电子废弃物的回收利用费用，而是指政府通过提供税收优惠或财政补贴的方法刺激回收利用事业的发展。

　　以我国目前的社会经济发展状况，采取上述任何一种责任模式都将是十分困难的。我国目前家电行业的平均利润为5%，已经是利润微薄了，如果再由它们负担回收处理的费用，肯定是难以承受；各级政府普遍存在财政紧张的状况，在大多存在赤字财政的情况下，实行政府责任模式也不现实；如果采用消费者责任模式，显然又不符合国情。对电子废弃物的回收处理，必须找到合适的“买单者”，而在政府、消费者、生产商之间寻找利益平衡点实在不是一件容易的事情。因此，错综复杂的利益博弈是导致我国电子废弃物管理立法负重难行，一再搁浅的深层次原因。

　　为了解决责任分担的难题，可以考虑建立公法责任和私法责任的分置、互补制度。关于费用负担，应根据我国国情积极尝试在已有的“受益者负担”、“侵权人负担”之外，建立以自愿为原则，以企业的社会责任为基础的柔性负担方式，并使之制度化。政府最大的责任是污染发生前的预防工作，而且，由国家和地方团体来负担缓冲地带的设置等费用比较妥当。对于企业愿意合作参与负担部分费用的情况，除了应确定一个合理的费用负担比例外，还应通过政策优惠和倾斜予以积极引导和鼓励，以开放的机制逐步吸引越来越多的企业自愿加入。当然，在任何情况下都应坚持“侵权人负担”为第一原则，用于污染源防治的费用和关于造成疾病的治疗费，首先应该由“侵权人”负担，而且应设置侵权人的“无过失责任”原则，使被侵权人更容易得到救济。但是在很多情况下，发生源不是特定的，在发生源无法确定的情况下，还可以研究采取一种合理的保险方式来解决问题。

　　日本在环境保护立法初期，也曾接受了严峻的考验。企业和国民时常会飞出过激言论，立法者稍有不慎就会被咬住不放。经济团体联合会甚至提交抗议书，声称“有些东西可能会给产业界带来些许不安”，“强烈要求政府在今后的法律条文形成过程中，能够加以慎重的考虑”。最终，他们在《公害对策基本法试行纲要》在提交国会之前加进了一个协调条款，明确规定：“在保护国民健康不受公害威胁的同时，谋求与经济的发展相协调，保护生活环境，以维护公共福利为目的”。[3](P10-73) 但是无论如何，企业具有社会性责任的原则得到普遍的认可，各方的利益关系得到了较好的平衡。在具体费用负担的计算方法上，虽然没有立刻得以解决，但采取了“参照其他法律另行规定”的过度性技术处理。这些都为我们的立法活动提供了很好的参照。

　　三、政治决断

　　任何环境保护方面的立法都是将短时间不能带来利益的负担加以制度化。与产生正面利益的经济的加速发展相反，环境保护好象一个刹车装置，经常会受到一些诸如“给经济增长和发展拖后退”之类的隐性责难。因此，在整个国家都在经济增长和区域开发的大道上狂奔的背景下，环境保护，无论如何都是一项很另类的工作。尽管在法律学者中间，环境保护的研究和讨论已经成为一个新兴的热点，但是作为国家的法律和制度，实际上缺乏整体的解决手段，面对电子废弃物的回收和处理问题，甚至还谈不上有“兵来将挡、水来土掩”式的零散措施。

　　从国家发展和改革委员会向社会发布《废旧家电及电子产品回收处理管理条理》征求意见稿、国家信息产业部出台《电子信息产品污染控制管理办法》以及国家环保总局组织起草的《电子废弃物污染环境防治管理办法》等文件中可以非常明显地看出，各部门所关注的焦点是如此不同。如果各个部门坚持己见，多部门共管的架构就会轰然坍塌，其结果必然是各自制订独立的条理相互制约。因此，在电子废弃物管理立法上，单靠一两个部门的力量已经无法应对。它已经不属于以往制定法规时经法律、技术、经济等诸方面的论证后即可立法这种意义上行动，而是需要建立动员整个国家机器共同商定政策并照此执行的一整套制度。如果各部门只是不断地在自己所管辖范围的基础上讨论，特别是关于该条理会对这个部门现有的政策、权限、利益产生怎样的影响的讨论，结果仍然只能是画饼充饥。电子废弃物管理立法原本是一项政治性和社会性的大课题，这一点是显而易见的，讨论不应该仅仅停留在各部门权限框架内。当年日本在制定《煤烟法》时就曾经出现过非常类似的情况，建设省、运输省、文部省、自治省、大藏省等政府各部门之间的合作中，出现了“属于本部门权限内”的事务就积极争权限，“不属于本部门管辖”就不负责任、逃脱和消极争斗的现象[3](P64)

　　电子废弃物管理立法，必须经过环境保护与产业间的协调、与经济健全发展之间的调和，达到了公认的平衡之后才有可能完成。而要实现这种平衡，对于利益关系和价值观等差异较大，或者是相互对立的领域来说，须首先在某种程度上取得政治力量、社会力量平衡以后，才有可能取得真正被认可的协调和平衡。法律为国家机关规定的权力固然有限，但它在很大程度上也取决于你有多少政治的和舆论的支持度。在不同的利益关系和价值观的碰撞中，立法总是需要政治决策的参与。作为国家的环境保护立法，当然也面临在“保证国民的健康、福利”与“经济活动以利益优先为原则”之间的选择。但是，国民健康的保护是一种绝对性的要求，是不可替代的，不应该使它成为产业与经济和谐发展的对立面。政治家能够比专家更加敏锐地、本能地判断出民众的期望是什么。在日本，“公害病”就是一个因政治判断而诞生的词汇。[3](P60)对于目前有关电子废弃物管理的立法相当迟缓的局面，必须要有政治高层的实质性决断，才会有所推进和改善。

　　四、社会舆论

　　在大力发展经济的时代背景下，对政治家来说，追究环境问题是拌有风险的。当年日本在审议《煤烟法》时，众议院社会党议员岛本虎山严厉追究公害问题，敦促政府及早立法，最终虽然通过了《煤烟法》，但由于他的严词质询，在随后的选举中落选了。为了修改基于科学判断而提高的NO2环境标准，保护国民的健康，大气保护局局长桥本道夫，甚至是把辞职信装在口袋里出席国会的所有场合。[3](P195) 电子废弃物管理立法固然重要，但是没有强大的舆论支持，也很难有哪个政治家肯热心于电子废弃物环境污染的治理工作，如果执意要勉强突进，就会面临相当大的困难和风险，而强大的社会舆论则可以有效地化解政治家们的政治风险。

　　曾几何时，在实现国民生产总值翻两番、鼓励开发区建设、支持招商建厂等席卷全国的经济大潮中，环保的声音，显得那么微弱和无助！虽然，目前的社会舆论对于电子废弃物危害进行的批评日益活跃而严厉，可一旦提出立法时，舆论的支持和立法要求则又远远不足以撼动现有的利益格局。虽然人人都可以自由地讨论理念和理论，也可以任意对已成功的事情妄加评论，但制定法律实在是一件艰难的事。我国《电子信息产品污染控制管理办法》的发布，毕竟只能算是一小小步的前进。

　　目前我国重大环境污染事件的高密度、集中爆发，是经济高速增长、更是高科技发展带来的畸变。2007年5月28日，因太湖水域蓝藻爆发，导致无锡部分地区自来水水质发生变化，引发供水危机的太湖污染事件，与曾经引以自豪的“苏南发展模式”恐怕不无干系[1]。 环境恶化的严重后果是任何经济发展成果所无法完全弥补的。澳大利亚罗伊国际政策研究院最近发表的一份研究报告称：“全球气候变暖被压缩到一个世纪的时间内发生，它所代表的是对人类和生物调节能力的严重挑战，突如其来的气候变化将把地球已然脆弱的生态系统推过环境所能承受的临界点，进入到人人自危的局面。”[4] 美国电影《后天》更是让全世界的观众形象、直观地体会到在面临气候危机时，人类显得如何渺小！电子废弃物危害只有被作为“高经济增长和高科技发展下的恶果”为社会所共识，才能形成强大的社会舆论。在电子废弃物中，大多都含有致癌、致突变、致畸作用，这些污染物形成的“垃圾渗透液”，对人类的危害绝不亚于气候危害。通过对环境污染事件的深度报道和各种方式的舆论宣传，使人们认识到：电子废弃物污染中有一些会造成人体健康或其他金钱所无法弥补的损失。如果危害超过了一定的限度，就有必要牺牲产业发展的部分利益。而且，要把环境问题作为基本的人权问题来对待，这样才能有效地引起人们的广泛批评。

　　人们的批评无论来自哪个领域，都是值得高兴的事情。支持者的批评为了促进立法的发展，反对者的批评为了阻止立法的前进，但无论如何两者都是因关注而支持或反对。最糟糕的就是既不支持也不反对的漠不关心。国民和媒体的关注度越来越高，其结果就是政府受到的压力也越来越大，受到的批评也越来越多。通过压力和批评来推动政府采取对策，也许不会立竿见影，但一定会逐步发挥威力。国民的谴责和厌恶越是广泛和强烈，电子废弃物管理立法才有可能被扯着脖子向前走。为了谋求环境保护的前进，除此之外，别无良策。“漠不关心”和“无知”所造成的恐惧感是环境保护立法最大的敌人。大力提倡将科学的合理性和法律的正义及国民健全的良知适当的结合，认识到建立健全环境政策法规、安全应急预案，是未雨绸缪的关键；面对环境灾难，一切权力、地位和利益都是渺小的；抛下一切成见，联合起来，加强环境保护是比发展经济更为重要的事情。只有有了这样的社会舆论氛围和社会普遍共识，才能将我们的立法实践推向前进。

　　总而言之，电子废弃物之所以成为环境管理及立法关注的热点，主要在于两点：一是电子废弃物数量的急剧增长；二是伴随着电子废弃物的大量有害化学物质，对人体健康和生态环境构成的严重威胁。因此，无论如何，电子废弃物管理立法都必须真正确立经济与环境协调发展才是保护生活环境的理念。只有在保护国民健康不受威胁的同时，谋求与经济的发展相协调，保护生活环境，以维护公共福利为目的共识下，我国的电子废弃物管理立法才有可能尽快走出目前的困局。




【作者简介】
宋志国(1963—)，男，山西左权人，桂林电子科技大学法学院教授，研究方向：比较法学。


【注释】
[1]作者无意否定“苏南模式”，在此仅质疑其在环境保护方面没有真正做到位。


【参考文献】
{1}李广兵.循环经济视野下电子废弃物管理立法研究[A].2006年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集[C].2006.
{2}胡晓峰.国外电子废弃物立法简介[J].节能与环保，2005，（11）.
{3}桥本道夫.日本环保行政亲历记[M]. 冯叶译.北京：中信出版社，2007.
{4}乐艳娜.“气候难民”：一个正在扩大的族群[J].环球，2006，（16）.