涉诉访分离化解机制构建的理性选择——以某A基层法院涉诉访之状况分析为切片

【关键词】涉诉访分；离化解机制
【写作年份】2012年


【正文】

涉诉访成为困扰法院和党委、政府工作的“天下第一难事”[1]。2012年3月11日，最高法院院长王胜俊在第十一届全国人民代表大会第五次会议上强调“推进‘诉访分离’工作，畅通权利救济渠道。”[2]明确以诉访分离机制的构建解决涉诉访难题。笔者结合基层法院涉诉访处访工作实际，就涉诉访分离机制的构建谈谈个人见解，求教于广大同仁。

标本分析 诉访含义和特征比对

某A基层法院近5年来登记在案的涉诉访计15件，涉诉访主体分布情况是：原告占20%、被告占66.7%、代理人占6.7%、其他占6.7%。

如图一

形成为涉诉访，呈现出两个基本特点：一是重复访居多，新访一次性息访率偏低；二是越级访量大，以向中级法院进行初访比重大，与其申诉复查职能成正量关系；三是形成进省、进京访，诉求相应增加，进京访的诉求几乎是原诉诉求的三倍之量，处访难度成倍增加。

涉诉访的状态：

访的时间状态 表二（件） 


   


访的级别状态 表三（件） 

   


诉访诉求变化状况 表四（个） 
   

笔者选取四个具体涉诉访案例作诉求变化动量分析：

案例一、X经营山庄，向C等五人借款7万元，因经营不善歇业，借款未能及时归还。09年C等人起诉，诉请判决归还本息8.3万元。法院数次执行未果，C等人趁X某外去之机自行搬走可拆动的冰箱、空调等物抵债。法院知晓后，对以上物品进行扣押，并组织评估，抵清借款。X某以法院允许并变卖设备致使山庄转让失败，进行信访并进京，要求追究：执行错误，赔偿经营性损失80万元。多次接访后，X的赔偿诉求未变，增加两条新诉求：一是执行造成家庭困难，耽误子女就学和就业，故安排两个女儿的工作；二是允许他在城建工程中承包工程，弥补损失。

案例二、1993年，A村和B村争执一片山林权属，政府裁决所有权归于B村，A村不服。L是B村在外搞过工作的人，故代理B村应对复议和诉讼，约定代理费为山林价值的20%（L私自找人进行了鉴定，山林价值为200万）。复议维持权属归B村。A村起诉，请求撤销政府裁决，法院两审均支持A村诉求。B村服判。但L信访，诉求：一是撤销法院裁决；二是支付20万代理费。

案例三、95年7月，T的儿子在校时不慎摔断右腿，送往医院治疗，医院治疗失误，致断骨处错位，因家庭困难放弃治疗。T起诉致法院，诉请医院承担治疗费和后续治疗费1万元。法院判决医院承担全部医疗费，后续治疗费因无证据，酌情判决5千元。2000年，T上访，有关部门批示立案，T诉请医院赔偿8万元的后续治疗费。两审都以证据不足判决驳回。T信访进京，诉求为：一、医院支付后续治疗费10万元；二、解决儿子的生活出路。处访情况：给予救助5万元，签订息访协议，报信访终结。T领取3万元后申诉高院，高院驳回申请，T上访北京。

案例四、C主持修建组级公路，因线路走向与村中D某家发生争执，被D某家打伤。C起诉，诉求：赔偿医疗费用2万元。法院审理时，D对医药费提出司法审查，审查认定医疗费8千元，判决D承担8千元，上诉维持。C不服上访，诉求：一、追究法官枉法裁判责任；二、改判D承担全部医疗费。处访情况：执行款到位，拒领；C申请中院，被驳回。

图四 四案例诉、访的诉求变化示意图 

   

以上案例的实体分析：

一、涉诉访主体访之目的追求。

作出访的行为必定存在其目的的追求。分析涉诉访案件可以得出以下经验性的结论：以原告为涉诉访主体之目的追求，主要集中在执行方面，或认为执行不作为或执行不力导致生效裁判未履行，通过访的方式实现裁判权益；以被告为涉诉访主体之目的追求，集中于认为司法裁判不公，要求改判或撤销生效裁判，或以此延缓履行法律义务；以代理人为涉诉访主体之目的追求很特殊，一般与代理人自身利益相关联，主要发生于非律师代理人，或为代理的亲属访，实现诉讼目的，或因是风险代理，裁判导致代理利益不能实现，通过访实现代理之初的利益预期。

二、诉、访及涉诉访的含义、特征。

（一）含义区分

诉，是基于一定的民事权利义务争议，一方当事人以另一方当事人为对方，向特定的人民法院提出的进行审判的请求。

访，又称信访，是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级党、政府反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关机关处理的活动[3]。

涉诉访，是指公民、法人或其他组织采用书信、邮件、走访等形式，向各级法院反映涉及人民法院受理、审理和执行的各类案件的情况，提出建议和投诉要求人民法院处理的活动[4]。

（二）特征比对

1、诉、访特征比对。

特征一、诉和访的主体不同一。诉的主体是向人民法院提出启动审判程序且符合《民诉法》、《行诉法》受理规定的公民、法人或其他组织，即为原告，被诉方即为被告。刑事案件则由公诉机关提请人民法院审判，接受审判并受司法裁判拘束者，即为被告人；访的主体是具有宪法规定权利义务，对国家机关提出批评、建议、意见或请求解决具体事项的公民、法人或其他组织，没有明确的被告，被访对象为国家各级权力或行政机关。

特征二、诉和访的诉求不同一。诉的诉求明确具体，限于《民事诉讼法》108条和《行政诉讼法》41条“属于人民法院受理民事诉讼的范围”的权益救济请求，这些请求在诉状中明确列明，在诉讼过程中相对固定，即使发生变更也应在法庭调查前，且应重新给予被告的答辩期间；访则可涉及社会各个方面，即个人权利义务的保护或实现都可向有关部门提出请求。在访的过程中，诉求会随着时间的推进和社会变化发生变动，具有不确定性。

特征三、诉与访处置程序不同一。诉的诉求根据诉讼法的程序设计进行审理并作出裁判（或协议），在规定的上诉期内通过上诉获得终审裁判，诉的办理程序终结，除审理法院院长发现裁判错误或两年之内当事人有新的证据足以推翻原判而进入再审外，生效裁判具有既判力。访的诉求则依照机关职权划分，国家机关根据政策作出答复，信访人不服则向上一级国家机关申请复议。

诉和访存在上述区别，但又存在联系。联系体现在：信访诉求在一定条件下可以成为诉的诉求，符合诉讼法规定的诉求在起诉到法院立案受理前，权益人可以通过信访形式向有权机关表达，在信访渠道寻求解决，信访答复或处理后不服，经诉求人向有管辖权的法院提起诉讼，可以进入诉的渠道，通过司法裁判解决。理论上讲，进入审判程序的诉求不能回复到信访渠道，司法裁判是终局裁判。由于现实并非如此，经过司法裁判的诉求让其回复到信访渠道处理，甚至快速或超值满足了其诉求，司法裁判既判力受到侵蚀，造成“‘信’访不信法”局面。

2、诉和涉诉访特征比对。

特征一、访的主体发生了扩张。尽管诉和涉诉访均是向人民法院提出，但提出主体不具同一性，诉只能是原告即权益受损方向法院提出，涉诉访的提起除原告外，被告，诉讼代理人等诉讼参与人和当事人的亲属均有可以提起涉诉访；

特征二、诉求丧失了固定性。在诉讼中诉求相对固定、明确，否则不符合立案条件，不能进入诉讼渠道。涉诉访在以下三个方面形成新诉求：一是对诉求裁判不服，申请复查再审；二是针对法官的司法行为、纪律的疑虑；三是超出法院职权范畴的其他诉求。

特征三、诉访主体的诉求目的不同一。原告涉诉访大多针对裁判未予执行，对审判不服一般会主动通过上诉程序救济，被告涉诉访大多针对裁判不公或异议执行，其他人涉诉访诉求没有固定指向，呈现复杂性和多样性。

特征四、诉、访处置程序混同性。诉是运用诉讼法规定的审判程序通过审判裁决，生效裁判即为终审。但涉诉访包括对裁判的不服都是运用信访规定的程序进行接访、处访并报终结，由于涉诉访的受理没有级别管辖和终结级别之规定，故即使报终结而信访实际不能终结，再越级访仍然被接访部门登记为涉诉访。

应对无章 诉访处置现实之困

为应对涉诉访难题，各级法院在实践中探索了一些有益和有效的方法，息访了大批涉诉访案件。但勿容讳言，现行涉诉处访机制套用信访处访机制，涉诉访处访效益大打折扣，甚至产生负面效应，困扰法院工作，损害司法权威。

存在的主要问题是：1、涉诉访接访主体多头，职权混乱。当前涉诉访接待主体有诉讼案件受理法院及其上级法院；有执法主管领导部门，如政法委、人大，还有各级政府所属信访部门，使众多司法作出终审裁判的诉求重新回归信访渠道，利用行政权力和资源实现诉求，司法裁判的既判力归于零效力。

2、涉法访诉求处置方式行政化，不具法律权威性。现行涉诉接访处访方式，即涉诉访个案终结，主要有以下方式：领导包案制、听证、签订息访协议等。

领导包案制。这一工作机制的优势主要体现在：一是领导亲自接待信访人，可得到信访人的心理认同；二、提高办理效率和力度。我国具有行政权力高度集中和运转发达的历史传统，大凡领导重视的事，办理起来就能一路绿灯；三是领导具有资源调配权、权力的分配权，领导的行为可以决定事件的走向和落实，对信访人的诉求有办法争取资源予以满足，从而快速息访。但涉诉访不同于信访，法律没有赋予法院领导有对生效裁判进行评价和改判的权力，《民事诉讼法》规定本院院长如发现裁判错误，可以提交审判委员会决定案件再审，由于司法裁判可以回归到信访渠道，再审裁判同样不能终结涉诉讼访；法院实行经费行政拨付制，法院拥有的资源匮乏，无法满足“诉”外诉求，即使动用有限的行政资源非理性化处访，满足信访人的无理或附加诉求，也会留下社会类比效应之负面作用，诱使不良诉讼当事人效仿之，使涉诉访之势不能有效遏制，并存导发之势；

听证。《中华人民共和国行政处罚法》确立了听证制度。听证程序是指行政机关为了查明案件事实、公正合理地实施行政处罚，在作出行政处罚决定前通过公开举行由有关利害关系人参加的听证会广泛听取意见的程序。《信访条例》第三十一条也明确引入听证作为处理信访的必要程序，规定“对信访事项有权处理的行政机关办理信访事项，应当听取信访人陈述事实和理由；必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况；需要进一步核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查。对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定。”可见听证既是行政决策程序，也是信访处理必要程序。

将听证作为终结涉诉访案件的必备程序要件，显然是不恰当的，甚至是违法的。听证是行政行程序，通过此程序，听取民众、专家意见，作出行政行为，具体行政行为的合理性、合法性应受司法审查。司法裁判采取庭审方式，在庭审中举证、质证、认证确定案件事实，作出司法裁判，经过此程序裁判的纠纷，法律设置了专门的司法救济程序，程序终结即裁判获得终局性，是社会矛盾纠纷的最高和最终裁判程序，运用行政听证程序评判司法程序，显然为逻辑性错误。因此，听证从社会效果上看，虽具有透明、公开性、社会知情性特点，但它的作用仅限于向社会公开涉诉访案的案情，减轻处访人的社会压力，消除信访人的群众支持基础，同样不能解决涉诉访的直接诉求，不是解决涉诉访的有效方式；

息访协议。息访协议有两大预期作用：即终结信访的必要程序性要件；其次是作为无理访的打击依据。现实中，两大作用均打着折扣：由于协议是信访人和处访者之间通过博弈的结果，且可能是所有诉求的捆绑式协议，并不是依据诉求指向，在政策上或法律上的固定，有时甚至出于政治压力，迁就信访人的结果。这种迁就反而更高地吊起信访人的味口，成为上访获利的“专业户”，并由此释放了不良信号，只要上访就能解决或超值解决诉求，社会类比效应明显，效仿者众。同时协议的遵守只能靠信访人的良知和理智，并不存在法律约束作用；以信协议作无理访的打击依据，也缺乏操作性，信访人只要理智信访，行为不过激，上升到依法打击就比较牵强。由此可见，息访协议的作用仅限于报结一件信访案件，上级信访主管部门对此不予督办，对下级不予通报和影响社会综合治理考核，但不能终结信访行为。

路径设计 涉诉访分离机制架构

诉与涉诉访具有不同含义和特征，同时涉诉访超越“诉”范畴的诉求指向不同的国家机关的职能，适用职权和法律政策原理不同。因此，各就各位，各司其职是涉诉访分离处访机制的合理选择。

(一)从内涵上实现诉访分离[5]

准确把握“诉”与“访”的内涵．合理确定“诉”与“访”的界限．建立诉访分离的统一标准．是建立健全诉访分离机制的根本。对属于法院管辖，具有对一审、二审裁判提出再审的涉诉访，应纳入“诉”的范畴，特别是从性质上将申请再审的涉诉访诉求界定为当事人的一项诉讼权利，是当事人不服已经发生法律效力的判决、裁定、调解，在符合法定条件的情况下．申请人民法院再审的诉讼活动。对已穷尽一审、二审或申请再审司法程序，当事人通过来信来访等形式针对人民法院诉讼案件提出意见、建议、投诉、申诉或反映其他事项的，应纳入“访”的范畴。

(三)从处置方式上实现诉访分离

建立健全诉讼分离作机制，最基础的工作是对“诉”和“访”编立不同的案号，调整司法统计口径，将程序内的诉从信访中分离出来，对“诉”的事项．立案庭编立案号立案后移交相关审判庭按诉讼程序处理，尤其是符合再审条件的，应依照审判监督程序将案件纳入再审程序；对“访”的事项，编立独立的信访字号，建立信访件档案收录信访事项的接受、处理、回复和上级意见等内容，然后通过转交、转办的方式，归入信访渠道办理。通过诉讼程序与非诉讼程序信访机制的分类处置、分别管理，构建程序化、规范化、科学化的诉访分离工作模式．使涉诉访统计数据更加精确，工作对象更加明确，有效预防和减少各类涉诉访案件的发生，使法院工作回归正常的审判职能，从办理超出职权的非诉访中解脱出来。

（三）从处置权力上实现诉访分离。以涉诉访诉求指向的职责主体作出处访职责主体分类。诉求是访的主体请求解决利益之争的要求。由于国家机关的职权分工不同，诉求解决的职权主体和渠道也不同，由此在诉访分离机制格局中，应进行依职权不同而进行分流处理，并尽量实行回避制度，即尽量避免由被访者自行处理答复，作出结论，增强处理结论的超脱性，从而让诉访人接受处理的公正性。

1、针对诉讼案件裁判的访。一般分为三种情形：其一是对裁判不服的访。发生在审理期间的访，应由案件审理的纪检监察部门受理并答复；上诉或申请复查期间内的访，根据《人民法院组织法》相关规定[6]，应告知访的主体通过上诉程序解决，对已发生法律效力的裁判不服，适用告知程序处理，告知即为办理：即告知通过向上一级人民法院申请复查程序处理，或者告知当事人通过检察机关抗诉方式再审处理；其二是对执法作风的访，依据法院系统内的组织程序处置：由纪检监察介入调查和和答复、处理，对答复、处理不服的，可以向作出答复法院的上一级法院复议处理。如果是对司法人员枉法裁判的访，因为是对是否构成犯罪的认定，则告知向检察机关控诉，检察机关依职权启动侦查程序，不构成枉法裁判罪立案条件的，由检察机关作出书面终结侦查结论并送达涉诉访当事人，确有执法瑕疵，但不构成犯罪的执法失误，检察机关可书面报送同级纪委、监察部门介入调查、答复处理；其三对执行不作为或不力的访，则由人民法院答复处理，或者由人民法院的监督机关人大督办处理。监督只涉及法院执行实施行为，法院穷尽了法律规定的强制措施，因义务人履行能力问题不能执行到位的，终结本次执行，不能在法院的组织下寻求救助等方式替代义务人履行法律义务，避免义务人的法律义务成为法院的替代义务，将当事人的诉讼完全转移到法院。如确实需要救助的，由人大转交政府职能机关办理。

2、依附诉讼案件而向裁判机关提出涉及党委、政府有关部门解决相关问题的访。人民法院应以转交方式，送交党委、政府接访处理：或依政策落实，或进行救济，对党委、政府处理不服的，可以向上一级党委、政府申请复议，仍然不服的，能引入司法渠道的引导到司法渠道处理，通过诉讼裁判终结信访诉求，不能引入司法渠道的，可以组织复查，并赋予复查的终结性，此后仍以此继续信访的，一是不登记为信访案件，与地方综合治理、维稳考核挂钩；二是对非法访依据有关法律规定予以打击。

（四）从打击职能上实现诉访分离。以涉诉访的违法性作出打击主体分类。涉诉访大多发生在诉中和案件裁判生效后两个时段，伴随着正常访和非正常访，因此在打击上应区分时段和性质。无论是诉中访还是诉后访，都应归于正常访，应由相关部门进行调查、答复和处理。但对于非法访行为的处理职权机关应有所区别，诉中访的违法行为，因为诉的程序尚未结束，法院具有司法拘留权，应由法院进行司法拘留；诉后非法访，由于法院已经终结了司法裁判权，无论是调查答复期间以及答复以后，司法拘留权对此没有适用效力，包括构成刑事犯罪的处置职权机关都应是公安机关，即由公安机关适用《治安管理处罚条例》规定进行处置，或启动刑事侦查程序对涉诉非法访当事人进行处理。




【作者简介】
李文斌，单位为湖南省安化县人民法院。


【注释】
[1]李微著《涉诉信访：成因及解决》
[2]王胜俊《2011年最高法院工作报告》
[3]李微《涉诉信访：成因及解决》第3页
[4]同上第5页
[5]唐龙生 刘 菲《论诉访分离工作机制之构建》
[6]《人民法院组织法》十一条“人民法院审判案件，实行两审终审制。地方各级人民法院第一审案件的判决和裁定，当事人可以按照法律规定的程序向上一级人民法院上诉，人民检察院可以按照法律规定的程序向上一级人民法院抗诉。”