科学打造社会管理团队 提升综合执法能力建设

【关键词】社会管理；执法能力
【写作年份】2012年


【正文】

　　近来国家提出社会管理创新能力建设，对其职能要求是对社会治安综合治理的重新定位、新的视角、再次提升。就具备执法活动中的政府组成机构中的多个行政管理部门为调查对象，随着中国特色社会主义市场经济建立、发展、完善，今非昔比，已经从粗放型的管理状态发展到现在的紧密型管理模式，落实在有机、高效、规范、协调、可持续的科学发展当中。针对不同的行政管理相对人，已经变旧时代的衙门作风为现代意义为以人为本、科学高效的治理结构为导向，这其中执法职能的发挥，在整个立法、尊法、守法、司法的整个活动中起着至关重要、举足轻重的作用。表现在地方经验总结为“有效管理、执法先行”。特别是2003年胡锦涛科学发展观的提出，行政执法活动发生了质的提升。可见提高执法水准是管理创新目标实现的充分必要条件，管理创新离不开执法活动的客观实在。具体体现在政府各部门的行政管理活动当中，要将现有国家赋予的执法权力和义务用足、用到位、用全面，综合适用在各门类法律、法规当中确定的国家、集体、个人的权利的充分享有，效能上要求各个部门在维护法律权益方面的职能作用发挥至均衡化化、最大化、最优化。这样才能够体现各级党委和政府在推进法制建设当中的有生力量、坚强决心，进一步总结以执法能力建设为切入点，表现在一些地方具体的行政部门的社会管理活动当中的先进经验和做法，归纳为以下几个方面的建议供参考。

　　一、由禁止性功能的过强、过滥，转变为既有禁止性还要有许可性、确权性、规范性的整体推进，即节流与开源并举。实践当中，由于不同的区域基础条差异和所涉及的人才、土地、资金等限制，特别是资源的富有和匮乏的差异，表现出区域经济发展的不平衡，构成陈旧观念和新的价值趋向的冲突。表现在地方不同的现象是：有些对当地的市场要素管控方面存在一定程度的失控，也就是有法不依的自由放任、为所欲为状态，如2012年的江西弋阳县、河北阜城县的“铬超标胶囊”事件的发生；另在有些地方国家给予的法律法规所赋予的权能没能够正常地完全执行，显得死板狭隘，束缚了劳动、资金、土地为等内容的生产要素发挥，呈现僵化保守、闭门造车的一面；还有一些地方的管控能力已经能够达到有效地发挥，显化了市场与法治的匹配作用，尝到严格执法的易处和“甜头”，形成了市场经济与法治经济的同步和统一；再有一些地方已经走在政策、法规的前面，敢为人先、创造非常具有生命力的科学发展新路径。分析个中原因是多方面的，关键从法治的视角辨别，见于有些地方还停留在人治状态；有些地方即便执法，也是畏首畏尾、螳臂当车；有些地方将执法为特权，公私兼得、假公济私、滥用职权、欺世盗名；几者之间表现出是竭泽而渔还是因势利导的为难和彷徨，即开源和截流之间关系的把握效果；再有就是行政执法在理论上应当对应许可、确权、处罚等多个并列行政法律行为，在实践中行政顾此失彼，造成多个法律事项之间关系模糊甚至混乱、颠倒以致缺失，必然形成执法的片面性、残缺不全、好比“瘸子走路”。另外有些地方早已经开始拾遗补缺，查找不足，创新性开展工作，比如湖南的行政窗口受理服务平台建设，江苏做出的行政诉讼“一把手”出庭的硬性规定、广东东莞的大部委制机构改革等等先行做法。就执法部门内部管理机制而言，执法不能够对等处罚，不能够系统、连续、长效、持久执法，在保障执法能力建设方面表现为冷热不均、强弱悬殊、狐假虎威、为虎作伥、助纣为虐、单打独斗或戏称“吓唬吓唬”、“罚款了事”；一阵风、“执法是办坏事”的消极现象；在具有法律专业和特长性的干部配备和选拔当中不够重视、时用时弃、或用或弃，自由选择权过大，队伍建设方面失去公平正义的本质要义。就这些具体执法活动格局当中表现出的不同方面和内在因素查找原因，实践中的地方官员很是能够找出许许多多客观理由，就是不查找主观问题所在、主观能动性方面的弊端，尤其是法律方面的原因，其中主要存在执法能力的严格实施和在管理能力的科学把握方面的欠缺，造成过多强化禁止性和强制性，造成行政许可门槛的加高，妨碍经济发展，丧失社会公信力；相对缺少体现义务性、维权性、民生性、服务性，要求的服从性过多，势必造成主观法治信仰的淡化、缺失和扭曲效果。所以对于综合执法的第一要务是要将内部之间各种法律事项的全面、整体推进；与外部政府各行政部门之间的共同监管、系统执法、整体执法、全面执法、持续执法，以及执法与司法的合理对接，强化执法的预防功能，突出法律的义务性、责任性等法律事项，自然服务性内容就能够水到渠成。清醒区分人性化执法的徇情枉法谬论和以人为本的科学理念的科学界限。

　　二、正确面对各种群众诉求，要将“头痛医头、脚痛医脚”的拙劣方法，转变为去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里，有形式到内容、部分到整体、现象到本质地将综合执法活动与社会的现实需求综合起来分析。日常实践中群众每每面对群众的每一个简单的诉求都要做到认真对待、公平对待，面对反映的问题吃准吃透、清醒认识到群众利益无小事，把握要领和法令、举一反三，绝不能用掩盖、欺瞒、压抑的方法草率决断，更不能低估群众的认识能力。在这方面，黑龙江省大庆市公安局长曹力伟的作法很值得推广。实践中的息事宁人是办法，但属于退而求其次的保守做法，非科学方法，那种孤立地为一时稳定而维稳，达不到与时俱进和市场要素匹配的根本需求，有时可能会因为一件小事掩埋群众对政府的信任感，长时间下去会造成妨碍生产力发展的负面作用。工作方法上一定要针对不同的诉求学会观察、辨别、提炼、法律的本质、内涵、要义、导向即深入浅出，能够做到综合分析、评价、预测群众诉求中的具体事态的走向和引以“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的民生理念，以及法律意义和保障人权方向的游记统一，把握政治导向，要求每个执法者应当始终清醒认识依法为民维权与服从于统治阶级的一脉相称关系，才是正确的科学认知能力，才是透过现象看本质的马克思主义辩证哲学方法。防止一面从宪法层面强调群众在法律意义上的公民的知情权、话语权，到了实践执法层面成了唯一被愚弄的义务性和驯服性，关键要科学把握惩罚与执法的辩证关系认识，从立法开始、到执法、司法的整个活动，时时适用全面、整体执法手段，发挥法治的整体功能定位的要领，达到单位、集体、个人，里里外外、上上下下、此时彼时、前后过程整体推进、长期守法、长效执法的效果，环环实现立法目的和各部门法的法律主旨，最终概括为社会管理能力和资源的综合发挥作用、良性互动。内容上以群众诉求为具体的法律事务，应当知其然并知其所以然，否则说服、解释、化解、维权的方法就会表现为简单、粗暴，或者“扯过来、扯过去”的胡乱解释、久拖不决现象，到最后积重难返的时候再用法律手段，成为亡羊补牢式的补救办法，把法律当成了众矢之的“挡箭牌”；或者没有其他办法了或者是其他办法用尽了，再用法律手段打压，法律嬗变成孤立的强制性镇压工具，演变成权威性有余，规范性不足大问题，或一尊凶神恶煞，失去现代意义上的权利义务兼容的法治理念，背离了民主、民生、民权的并行轨道，扰乱了人与自然的和谐。实践当中表现的以罚代法就是放纵违法也是妥协非法，存在一定程度的权钱交易的腐败潜规则。古训提到的“徒善不足以为政,徒法不足以自行“二者应该是联言的、并行的，而不是孤立的、片面的。一定要有理有据做到有法可依式的分类梳理，该刑事用刑法，该处罚用行政，该赔偿用民法，该综合用竞合，做到奖的欢天喜地，惩的心惊肉跳，从中体现正义的力量。比如近期的民事诉讼法大修，对司法调解机制就引进检察院的监督机制，强调依法调解的效力和监督机制的设定就是质的跨越。尤其是在实务操作中要切准法律问题的要害，包括各种法律竞合关系的适用，将一些深层次、错综复杂的法律关系有效把握，真正将法治精神像免掉农业税那样体现在每一位百姓身上。

　　三、防止孤军作战、妄自尊大，一定要与其他行政管理部门等各项法律事务衔接。尽管政府行政部门及其之间的职能发挥，已有的执法能力通过多年来的探索和努力已经有了很大的进步，其宪法的出处，属于国务院下属组成单位，体现在地方就是地方政府组成单元之一，并行在各级地方政府中间的职能部门很多，机构林立、层出不穷，以至于成为臃肿的特色。实践当中很容易出现的部门行政作为程度不均衡现象，有利就争、有弊就躲、各自为政，非常具有蔓延性和膨胀性，还表现为地方利益部门化，部门利益长官化、长官利益私有化现象。此种弊端在社会管理创新过程中不可回避和逾越，也是应当针对的化解内容。现实当中的做法是对社会的敏感、热点、焦点问题成立专项工作领导组，一阵风，搞过山车、应急渠道、运动执法、危机公关、出现“熊瞎子、掰棒子”效应，此起彼伏之后则偃旗息鼓，合作机制发挥的不到位或受到排斥和抵触，排斥称为“多管闲事”，这方面的弊端表现在传统习惯方面的人为处事方法的感性过甚、理性过少的原因。比如情与法的冲突、理与法的抉择，这样的孤注一掷做法与社会管理的现实需求相悖很危险，等同于社会现有管理资源的浪费和功能的无谓消耗。作为政府的管理部门，首当其冲就是执法部门，完全可能在法律赋予的职权范围内有所创新，主动衔接。比如国务院在2010年实施《防治船舶污染海洋环境管理条例》，在2011年康菲公司发生渤海漏油事件，就具有一定的可预见性。面对各级政府机构中的五十余个部门之间，想要做到既有分工，又有配合，还有制约，更有相互衔接、相互配合、相互促进，有效合作的机制是非常必要的选择，也是社会管理的日常工作任务。并行不悖的还要体现在五个层次的上下对应，有国家层面，地方政府层面，部门层面，内设机构层面，执法人员能力素质层面。从国家层面是立法、守法、执法、司法、检察等环节的统一，用以限制专权，防止权力集中于某个法律主体当中，并结合有政治、经济、文化、伦理、道德、法律、政策、科技等手段；从地方政府层面要有教育、制度、监督、财政、税务、审计、监察等机制的有效发挥；部门执法层面需要将行政许可、行政确权、行政处罚等环节相配套，采用“一个窗口”整体限时面对行政管理相对人；对于部门内设科室之间的相互合作功能要从办事效率方面积极的、正面地加以指导；还有各地在实践中采用的对执法人员素质和能力的事前、事中、事后的监督检查等“亮点”式工作机制的发挥。构成上下互动、多措并举、层层衔接的关系，均是综合能力的有效发挥，一两拔千斤的效应。这些方方面面，尤其地方政府在第三个方面的投入巨大的人力和物力的同时，惜之如金。与此同时，管理活动当中一定要突出各个部门在执法活动中的主体功能定位，一定要有清晰的宪法及相关法的上下位关系，明确部门之间的职能、职责和权限，防止个别行政管理部门“肥了别人的田、慌了自己的地”。比如拿《土地管理法》、《矿产资源法》的法理定位而言，有些内容归类为以调控为任务的经济法，有些内容归类为物权方面的民法，有些内容归类为自然资源型的环境保护法，还有管制为内容行政法成分，面对每一个法律事件可能出现复合性的经济责任问题、民事责任问题、行政责任问题、刑事责任等等诸多问题。在实务操作当中更多的是行政法和经济法的功能发挥比较到位，其他类型的功能发挥不尽人意以致流失，达不到百姓的预期值、期望值，这也是需要深层系统进行归纳和思考的重大问题所在，其内因是法律层面的义务性规范行使的不到位、有待健全。如果不加以调整，延续下去，势必违背法律的主旨，造成“四不像”、“丑八怪”，即对于一些严重的刑事犯罪案件，该追究刑事责任的一定要追究，不能够姑息养奸，其中包括民事责任、行政责任、党政纪责任一并追究，决不能用打折扣式的姑息妥协，得过且过、模棱两可、含含糊糊、虚与委蛇、草率了之，以至于姑息必然养奸的社会负面现象，失去有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法治精神要义。在日常的管理当中要求管理者能够对内部员工的管理事项施以惩或罚是最难的，外部的执法也是最难的，以至于黑恶势力的阻挠和后台保护伞的搅扰，还有可能是是违法犯罪分子走向极端，也正因为难上加难，我们才需要寻求风清气正、清正廉明的社会管理，做到真正能够将荣誉和奖赏落到成绩突出的优秀人员头上，张扬正气、伸张正义，它是对国家、部门、单位的领导干部的长期考验和严格检验，须要坚强的法治做后盾，取得多因一果、持续发展、国泰民安社会效应，防止一因多果，即多个问题的处理要达到概而全、矛盾化解合而为一；严防和杜绝一个问题解决后，多个问题、多个矛盾的多个问题的衍生及复杂化现象的再次出现。引以为社会复杂性、艰巨性、严峻性的多因多果，造成几者之间的相互交织和抵触，失去了预见性、能动性、调控性，即“管不了等同于管不好”的代名词。

　　四、在行政管理部门的内部机制上要下硬功夫。管理的内涵就是把某件事情协调到位，到位即好，这方面尤其重要，他是完成目标任务的必要条件，是整个工作环节的逻辑中介。外延之意就是管理到位、协调有效，其中的内容包括组织、协作、调剂、调节、保护、保障、参与、推进、引导、规章、制约等，几者之间要做到综合运用。科学地讲，是内部组织管理机制的有效发挥，努力实现赏罚严明、奖庸罚懒、推行绩效，防止短板效应的出现。从基层单位做起，从部门开始，从细节抓起，围绕规划目标，将团队进行必要的决策、组织、控制、激励、领导、沟通，把握几者的衔接性、连续性、系列性、整合性，从中体现一个团队之所以管理有方并有一定的社会价值和效应，一定是职员踏实肯干、素质高、能力强，文风正、诚信有约、遵纪守法、政治觉悟高、后勤保障得力、资金利用率有效、合作氛围浓、社会影响良、群众口碑好、领导管理方法得当、经济高效、政治清明等多项工作的结果。否则，项项存在程度不同的瑕疵。经验证明，打造一个团队不容易，打散一个团队轻而易举。

　　五、要发挥中国特色的优势，珍视社会主义的强大领导能力，把各项法律赋予的权能显化、优化，赋权于民、令行禁止。关键是党的领导在这里才有了实质意义、科学内涵，加强和加深在党的建设、理论灌输、环境熏陶、组织领导、纪检监督等方面的适用程度，对已经肯定的、被实践证明了的符合中国特色的市场经济的规律性认识交由宪法确立，用以防止在外延上摇摆不定，无形中阻挠了社会的进步、降低生产力，造成认识上的彷徨和资源的巨大浪费，在这方面必须要有“家有千口、主事一人”的坚定性和实施效能。以往对于一些地方出现的煤矿事故采取亡羊补牢的补救办法，不是创新，是将功补过，必然导致投鼠忌器的状态。一定要防止在创新管理能力过程中出现的一个问题两个方面，出现对已有的权利能力还没有发挥到位、尚未发挥作用，就另辟蹊径，画蛇添足、狗尾续貂，或出现治标不治本的浮躁心态和哗众取宠的文风走偏形态，表现为照猫画虎、照搬照抄、华而不实、徒具形式。文风方面，坚决解决能够用一个文件下发解决的问题不要用两个文件，两个文件能够解决的问题，不要再用三个、五个文件，杜绝公文旅行。要清醒地懂得改革创新不等于也不能够“作秀”、“乱来”、“浮夸风”、“花架子”、以致“瞎折腾”。改革初期提到的“摸着石头过河”，这个“石头”已今非昔比，要给予其科学内涵，“石头”就是法律规范就是准绳、准则、规律、规范和法律条款，要变“石头”为“玉石”，清醒认识到社会发展规律和法律规范对于社会的良性互动、良性发展具有巨大的推动力和感染力，否则就具有相当的风险性和危害性。发挥党的领导的优势，在我们现有的社会主义条件当中是最具有基础条件和生存土壤，那种借党的领导大搞宗派主义、大搞墙上“纸上画画、文件发发、墙上挂挂”做法是小儿科做法。更要清醒地认识到创新是为了提高效益，而不是降低效率。还要明确地做到内在管理与外在社会需求的对接机制，防止单纯的为管理而管理，为形式而形式的闭关自守式的“大呼小叫、虚张声势、人云亦云、造成内讧”。科学解释管理也是生产力，它是不以人的主观意志为转移的社会生产能力。那种国泰民安的良性社会氛围一定是和合理合法、诉求有效相对应。国家匠心独运将社会管理创新能力的提升归类在政法口，并扩大了一定范围的成员单位比例，必然是对法治建设的又一新要求、新举措、新导向。

　　综合以上认识，管理创新归结在科学发展的总目标上是社会管理能力的提升，以取得社会的综合治理，客观上达到实效。居于现今，我国尚未有一部完整的行政法典现状，管理创新至关重要、综合执法非常必要，是现实所在也是生产力的需求，更是形成中国特色行政法典的必由途径。否则社会管理就可能出现相互制肘、无所适从、停滞不前。可以见得，管理是内容，综合是形式，执法活动是本质，管理创新需要“手机翻版”，更需要的是“神八飞行”。综合是将零打碎敲为拾遗补缺，没有综合就是瞎子摸象。综合非叠加之状、蔓延之势，是将一片散沙为整合，是蓄势待发、整装待发、厚积薄发；综合也是资源统筹和对社会各种需求的利益平衡，且称其为法治意义的衡平关系。日常工作中行政管理部门进行的定期调查、收集、整理、统计、分析、评价和预测，是系统性的调查工程，一定要与法治理念取得关联对应，达到法律意义上的一种权利义务的兼收并蓄和高速发展的行程，实践中有必要在基层的联合执法的经验上统筹、总结和二次概括综合治理的内在和实质，进行必要的去伪存真、加工提炼，归纳演绎。所以，应当对社会管理的内涵和外延紧紧围绕科学发展观进行界定，正确处理主题和目标当中的逻辑周延性与法律条款之间的竞合适用关系，以及民主与集中、个人与团队、理论和实践、执法和管理、目标和现实等诸多的关系，最终提升为哲学诸范畴，以致达到高度概括、高屋建瓴、纲举目张，并用之于民。如此而已的管理、综合二者的落脚点成为依法治国、执法为民、公平正义、以人为本、服务经济的客观需求；尤其将其中的经济发展问题扩大为民生的目标任务加以践行，勇于创新、敢于担当，充分尊重和保障人权，是社会主义科学发展观的本质所在；温家宝总理曾坦言的公平正义比太阳还要有光辉，那么，我们的社会管理创新就是设法达到高效的光合作用。




【作者简介】
史延琳，北京市炜衡律师事务所律师。