现行公诉机制中上下级检察院关系研究

【出处】正义网
【关键词】公诉机制
【写作年份】2011年


【正文】

我国宪法规定人民检察院作为国家法律监督机关，最高人民检察院领导地方各级人民检察院，上级检察院领导下级检察院，从立法上确立了上下级检察院之间的领导关系，其目的在于整合检察资源，形成上下一体的检察合力，逐步强化检察院的法律监督职能。公诉部门作为检察院的重要职能部门，也是行使法律监督职责的核心部门，在公诉机制中，上下级检察院的领导关系表现更为突出，在司法实践中，上级检察院在行使领导权时与下级检察院独立行使公诉权时很容易发生冲突和矛盾，而在目前国内对上下级检察院关系研究上，侧重研究上级检察院如何加强对下级检察院的领导和监督，忽视了上级检察院的领导职权是否合法正当使用，是否影响到下级检察院依法独立行使检察权。

　　一、公诉机制中上下级检察院关系存在的弊端

　　宪法、法律及最高检察院对上下级检察院领导关系作了法律定位，为实现检察一体化，形成上下一致的检察合力，有助于加强检察院作为国家法律监督机关的职能，促进社会主义法治建设的进程奠定了法律基础，并且上下级检察院这种领导关系在行使法律监督职权时也起到了积极的作用，从大体上讲是符合我国国情和我国司法制度的发展，但是，在多年来的司法实践中，由于立法缺失、检察制度缺陷等原因导致上级检察院运用领导关系不当，甚至滥用领导权，使其与下级检察院正当行使职权时发生矛盾和冲突，出现不同程度地影响和阻碍了下级人民检察院正确行使检察权的不良现象。现以S省M市F区检察院公诉科为视角，并通过该公诉科在行使公诉权时与上级检察院行使领导职权时发生冲突和矛盾的案例进行介绍和分析：

　　（一）基层检察院被指派违规办理死刑二审案件

　　根据法律规定，基层检察院是不能办理可能判处无期徒刑以上刑罚的案件，都应交由上一级检察院办理。所以死刑案件更不应该由基层检察院办理，应由其上一级人民检察院管辖办理。最高人民法院、最高检察院《关于死刑第二审案件开庭审理工作有关问题的会谈纪要》中认为对死刑第二审案件依照法律和有关规定实行开庭审理，为保证死刑案件审判质量，维护司法公正，加强人权保护，就共同做好此项工作达成共识。其中规定：各高级人民法院开庭审理死刑第二审案件，同级检察院应当派员出庭。为解决办案人员不足问题，各高级人民法院及同级检察院可暂时分别从下级人民法院及检察院借调部分审判、检察人员帮助工作。借调的审判、检察人员出席死刑第二审案件法庭前，各高级人民法院及同级检察院应当履行必要的任职手续。对于死刑二审案件本应由高级人民法院和同级检察院办理，可以因为办案人员紧缺的情况下暂时抽调部分下级院审判员、检察员帮助工作。但司法实践中，往往出现上下级检察院关系错位，基层检察院被指派违规办理死刑二审案件，因为省级检察院仅以案件繁多而将死刑二审案件交由市级检察院办理，而市级检察院则直接将案件交由基层检察院办理，甚至还出现省级检察院直接将死刑二审案件交由基层检察院办理的现象。

　　例如，S省M市F区检察院公诉科从2009年开始接受M市检察院交办的死刑二审案件共计4件，案件审理完结后，承办该案件的检察员直接被S省检察院暂时任命为代理检察员出席该死刑案件的二审庭。笔者认为，我国提高死刑复核级别以及要求死刑二审案件开庭审理，其目的在于要求审理死刑二审案件的高级检察院和高级法院严把“生死关”，保障当事人的合法权益。因为高级人民法院及省级检察院的级别以及其办案人员的业务能力、办案水平、对案件的统筹考虑都应高于下级法院及检察院。而省级检察院、市级检察院这种利用上下级检察院的领导关系将本应由其办理的死刑二审案件直接交由基层检察院办理并由基层检察院检察员出席死刑二审庭的行为，不仅违背了立法初衷，也违反了国家关于死刑二审办理工作的规定，即背离了“可以因为办案人员紧缺的情况下暂时抽调部分下级院审判员、检察员帮助工作”的原则，更增加了基层检察院办案人员本来就繁琐的工作量及难度，出现上级检察院对下级检察院只“领”不“导”的不良局面。

　　（二）基层检察院公诉人越级出席二审庭

　　法律规定，上级检察院对于下级检察院提请抗诉或被告人上诉的案件，应从下级检察院调取案卷进行审查，若下级检察院或上诉人的抗诉、上诉理由成立的话，上级检察院就应向同一级法院提起抗诉并派员出席二审庭。基层检察院是无权出席二审庭支持抗诉的，但在司法实践中，上级检察院往往以基层检察院更加熟悉案情而不愿亲自审查该案件，并直接任命基层检察院一审出庭支持公诉的公诉人为上级检察院代理检察员并出席二审庭。

　　例如，从2007年开始，M市检察院公诉处要求F区检察院派员出席其办理一审案件的二审庭案件共计20件，原因是F区公诉科承办检察人员熟悉案件情况，对于被告人上诉的二审庭由原承办案件的公诉人出席法庭更为帮助案件的顺利进行。但在实际操作过程中，M市检察院这种暂时任命F区检察院检察员为该院代理检察员出席二审庭时，就会出现不利于二审开庭审理的情况，也给当事人带来不公平不公正的影响。如在F区检察院承办被告人刘某强奸一案中，被告人刘某一审被判处有期徒刑6年，被告人刘某不服一审判决上诉，M市检察院要求该案仍由F区检察院公诉人出庭并临时任命其为M市检察院的代理检察员，而在该公诉人再次出现在二审庭时，上诉人立即要求该公诉人回避，理由是其为一审公诉人。虽然M市中级人民法院审判长在审理此案时拿出M市检察院对该公诉人的任命书而驳回了上诉人要求回避的要求，案件继续审理。但笔者认为，这种做法违背了刑诉法的规定，实质上剥夺了上诉人要求“重新审理”的权利。刑诉法规定被告人有上诉的权利，由上一级检察院办理该案的目的在于针对上诉的理由再次进行全面审查，以合法维护被告人的正当权益，如果继续让原来的公诉人再次出席二审庭，就会不可避免地使一审公诉人对案件处理的观点看法带入二审，虽然上级检察院任命原承办人为该院代理检察员，程序上不违法，但是实质上该二审庭已偏离立法初衷。

　　（三）上级检察院利用领导职权向基层检察院分摊上级检察院本应自己承担的公诉工作

　　上下级检察院依法是领导关系，但是刑事诉讼法规定各级检察院有着不同分工，各级检察院受理的案件也有不同分工，上下级检察院不能违反法律规定随意错位工作。实践工作中，不乏上级检察院利用领导职权向下级检察院分摊本应由上级检察院完成的公诉工作。

　　例如，M市F区检察院公诉科从近两年来接受M市检察院公诉处摊派的案件60件，其中35件是按照法律规定，经审查，应该由M市检察院交由F区检察院管辖的交办案件并附有书面的案件交办函。其余25件案件均为M市社会影响较大、案情复杂、疑难的案件，由M市检察院以公诉处办案人手不够，并冠以考核F区公诉科办案水平和能力的名义向F区检察院“分摊” 的公诉工作任务，但不给F区出具书面的案件交办函，又要求F区检察院公诉科的承办检察员对该案进行审查、案件讨论、案件汇报、出庭公诉等全部工作，虽然这类不合规定的交办案件不进入F区检察院公诉科的受案系统，在公诉科的案件分流报表上无法体现，但是M市检察院公诉处明确指出分摊的这些案件完成情况作为各基层检察院在M市检察院年底考核的重要指标。F区检察院每年在案发高峰期、办案人员紧缺的情况下“无奈”接受M市检察院的摊派案件。如2010年3月，M市公安局向M市检察院移送审查起诉一件数人涉嫌制造毒品高达280克的案件，M市检察院公诉处受理案件后直接交由F区公诉科办理，没有任何书面交办函，声称该案由F区检察院承办检察员以M市检察院的名义办理，实际就是帮忙办案。笔者认为，法律规定上级检察院可以将本院办理的案件交由下级检察院办理，但是对于上级检察院应该交由下级检察院办理案件的标准没有具体规定，导致上级检察院在行使领导权时毫无限度，以考核、考评等领导措施向下级检察院摊派本应由该检察院办理的案件，增加下级检察院的工作量及工作难度，导致基层检察院公诉科每年不仅承办本辖区内繁多的案件还要帮忙上级检察院办理案件，长期以来形成基层检察院公诉科迫于上级检察院公诉处的领导权力，敢怒不敢言地接受上级检察院摊派的各种基层检察院无职权处理公诉工作的尴尬环境。

　　（四）上级检察院违规指定基层检察院管辖案件

　　根据《检察院刑事诉讼规则》第16条规定：“对管辖不明确的案件，可以由有关检察院协商确定管辖。对管辖权有争议的或者情况特殊的案件，由共同的上级检察院指定管辖。”法律对上级检察院指定管辖作了规定，上级检察院在指定管辖时应符合法定条件，但司法实践中，也会出现上级检察院利用领导职权违法违规指定管辖，严重影响下级检察院正常行使公诉权的不良现象。

　　例如，F区检察院公诉科今年查办一起李某涉嫌受贿罪的案件中，由于李某系M市辖区内A县某局局长，主要犯罪地在F区，且F区检察院为最初受理该案件的检察院，李某多次要求其应回A县检察院接受审查，F区检察院公诉科在承办该案件时就接到M市检察院指定该案由A县检察院管辖的决定书，在本案中，F区既是最初受理该案的检察院，且主要犯罪地也该辖区内，由于李某系A县某局局长，其在A县的关系网及人际关系极有可能影响该案的公正查办和审理，所以该案由F区检察院办理更为适宜。但是在M市检察院指定管辖后，F区检察院只有无条件服从M市检察院的决定，不得不将该案移送A县检察院管辖。笔者认为，M市检察院的做法就是以领导职权干涉F区检察院依法独立行使公诉权的行为，F区检察院也没有相应的法律措施“对抗”M市检察院的指定管辖行为，无法保障F区检察院依法行使公诉权，这也正是立法空白的弊端。 二、公诉机制中上下级检察院关系的弊端成因分析

　　现行上下级检察院的领导关系确立于20世纪70年代末80年代初，从实践情况看，这种领导关系对检察院的重建发展起到了重要作用，但是，随着我国社会主义法治建设的发展，检察院上下级领导关系没有随其发展而得到规范和完善，导致上下级检察院领导关系在司法实践中出现了多种弊端，特别是在公诉机制的运行中尤为明显，笔者认为这种弊端的成因主要有以下三个方面：

　　（一）立法上忽视了上下级检察院尤其是下级检察院公诉权行使的相对独立性

　　我国《宪法》第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，该项规定是我国检察院独立行使检察权的立法依据。检察权是检察院依法行使所有权力的总和，主要包括侦查权、逮捕权、公诉权、司法监督权（立案监督、侦查活动监督等），检察权的独立行使也是司法公正的有效保障。笔者认为，检察权的独立包括对外独立和对内独立两个方面，法律明确规定了检察权的外部独立，但对检察权在上下级检察院之间的内部独立行使未作出规定。

　　我国宪法和检察院组织法只明确规定了上下级检察院的领导关系，也未就上级检察院领导下级检察院的范围作出具体规定，公诉权作为检察权最重要的组成部分，其权力的独立行使也在上下级检察院的领导关系中受到了一定程度的阻碍和影响。在公诉机制中，最高检对上下级检察院公诉业务的各个工作环节作出了很详尽的工作细则规定，目的是为了形成上下统一的检察合力，强化检察院法律监督职权，加大公诉力度，排除外部干扰，有效地打击犯罪和保护当事人的合法权益，同时加强了上级检察院公诉部门对下级检察院公诉部门的领导权能，主要表现在上级检察院公诉部门交办、督办案件、支持下级检察院的抗诉请求，依法纠正下级检察院作出的不起诉决定等方面，并强调了下级检察院公诉部门无条件服从上级检察院决定的义务。但法律法规没有规定如何规范上级检察院滥用领导权力，有效保障下级检察院依法行使公诉权，导致司法实践中，上级检察院公诉部门违法违规利用“上命下从”的领导手段非法干预下级检察院合法地独立行使公诉权权。很显然，立法上的缺陷导致检察院上下级之间行使公诉职权的相对独立性就被淹没在上下级检察院领导关系之中，无法正常发挥其应享有的公诉权。

　　（二）上级检察院的职权意识导致在公诉机制运行中上下级检察院的领导关系存在冲突

　　由于宪法规定我国检察院是上下级领导体制，且在最高检察院的相关工作部署中加强了上级检察院对下级检察院的领导权能，但又未对下级检察院如何保障自己独立行使检察权作出相关规定，让上级检察院在领导下级检察院工作时，从思想上就未将检察权的独立行使与领导权严格分清或是不愿意分清，职权意识较为严重，一些上级检察院的领导和检察人员在处理与下级检察院的关系中常以口头命令、摊派工作等的方式布置工作，且上传下达最高检察院关于具体工作的指示中容易冠以行政命令，将本该自己职责范围内工作交由下级检察院处理，尤其是在公诉机制运行中，这种现象尤为突出，上级检察院公诉部门在司法实践中在向下级检察院公诉部门发出指令并监督和纠正下级检察院公诉工作的过程中带有浓厚的行政色彩，超越领导权、违法违规利用领导权向下级检察院公诉部门动辄摊派“政治”任务，下级检察院公诉部门由于没有任何法律上的理由加之行政上的领导关系“不敢”拒绝上级检察院交办的公诉工作，导致了下级检察院特别是基层检察院公诉部门对上级检察院公诉部门滥用领导权的“敢怒不敢言”的工作状况，一定程度上影响了基层检察院公诉部门正常的公诉工作，额外加大了该公诉部门的工作量。

　　（三）上级检察院公诉部门的不科学合理的考评制度是影响下级检察院相对独立行使公诉权的重要因素

　　为加强上级检察院公诉部门对其管辖的多个下级检察院的公诉工作质量监督力度以及考核下级检察院公诉工作的全面情况，在检察实务工作中，上级检察院公诉部门每年对下级检察院公诉部门进行工作考评制度。具体做法是上级检察院公诉部门按照全年公诉工作情况而制定，年初将本年度公诉工作任务安排到各个下级检察院公诉部门，年终由各个下级检察院公诉部门在总结全年公诉工作后，按照上级检察院公诉部门安排的工作任务提出自评意见，并报送上级检察院公诉部门，上级检察院公诉部门综合各检察院公诉部门自评情况，进行评比打分，最终对各个下级检察院公诉部门全年的工作成绩排列名次，对排名前列的下级检察院公诉部门进行表彰并让其他下级检察院公诉部门向其学习先进工作经验，笔者认为，上级检察院公诉部门的考评制度从客观讲是有利于促进上下级检察院公诉工作的完善，更有利于下级检察院公诉部门向各同级部门相互学习借鉴优秀的工作经验，提高公诉工作水平。

　　上级检察院公诉部门本应就公诉业务水平、公诉案件质量为重点考评内容对下级检察院公诉部门进行考评，但是近些年来上级检察院公诉部门下发的考评内容出现过于量化公诉案件办理指标（如不起诉率、抗诉率等）、增加调研、信息材料的采用率以及上级公诉部门交办工作事项的完成情况，使得公诉部门的考评内容不科学合理，但由于下级检察院非常重视上级检察院对本院各个部门工作考评名次，并将上级检察院的考评名次纳入本院各部门的考评成绩，这就使得下级检察院公诉部门被上级检察院公诉部门的考核目标和任务“牵着鼻子走”，不论上级检察院公诉部门的考评指标是否客观、公正、合理，也会经常出现下级检察院公诉部门为了年终考评拿到较好的名次而无条件地接受上级检察院公诉部门布置的甚至与公诉工作无关的任何工作，不仅加大了下级检察院公诉部门工作量及工作范围，从某种程度上也“纵容”了上级检察院公诉部门利用考评制度无限度的向下级检察院公诉部门行使领导权，影响了下级检察院公诉部门合理行使公诉权的行为。
三、考察两大法系地方检察院上下级关系的特点

　　（一）大陆法系显现集中统一的特征

　　具有大陆法系传统的国家趋于集中式，尤其是接近于大陆法传统的社会主义国家及前社会主义国家。其组织结构上显现出集中统一的特征：检察院作为一种独立的国家机关系统而自成体系，具有严密的组织系统—以纵向的层次性，横向的联系性，形成遍布全国的组织网络，伸展到各个区域；具有密切的组织联系—上下级检察院之间多为领导和被领导关系。总之，大陆法系国家检察组织体系的集中化倾向，集中体现在一般以“检察官一体制”为检察院的基本组织原则。

　　（二）英美法系呈现相对分散化的特征

　　具有英美法传统国家的检察院较之大陆法系国家检察院则呈现出一种相对分散化的特征。其中尤以美国最为典型。美国检察体制具有三级双轨、相互独立的特点，而且无论级别高低和规模大小，都是相互独立的，联邦、州、市镇检察机构之间没有隶属关系，甚至也没有监督和指导关系。

　　综上，虽然两大法系在检察制度的设计上采取了不同的方式，但维护社会公平、确保法律正义的实现是它们共同的价值追求，因此我国也应结合我国国情，比较分析西方主要国家的检察制度，吸取其制度精华为我所用。

　　四、正确处理公诉机制中上下级检察院关系的意义

　　（一）促进上级检察院对下级检察院公诉业务的正确领导和监督

　　上下级检察院公诉部门的正确领导和监督可以确保检令畅通，保证上级检察院的各项公诉工作部署及时落实到位。通过上级检察院的正确领导和监督，可以不断提高下级检察院尤其是基层检察院公诉部门的公诉能力和业务水平。同时，上级检察院公诉部门也可因此此加强对下级检察院公诉工作完成情况的全面了解，及时发现下级检察院公诉工作中存在的问题，进一步加强和改进公诉工作。

　　（二）有效整合公诉资源，形成法律监督的公诉合力

　　司法实践中，还存在一些地方检察院法律监督意识不强、监督不到位，尤其是公诉机制运行过程中，单凭下级检察院特别是基层检察院不足以抵抗来自同级党委、行政机关等其他外在压力，导致公诉权不良运行的状况。这时就需要上级检察院强化对下级检察院的公诉业务的领导（如指定管辖）和纠正（如支持或撤回抗诉），帮助下级检察院改善执法环境，克服不敢监督、不善监督的问题。以审查起诉职务犯罪为例，职务犯罪嫌疑人大多具有一定的社会关系背景或反侦查能力，有的甚至还是当地的主要领导，有时仅以下级检察院特别是基层检察院之力，无法正当行使公诉权，有效保证将职务犯罪案件起诉至法院，这就需要上级检察院及时加强组织领导与指挥协调，利用检察一体化的工作机制，形成法律监督的公诉合力，保障公诉权依法独立行使。

　　（三）加强下级检察院对自身公诉工作业务的监督

　　发展中国特色社会主义检察制度，必须以强化法律监督职能和加强对自身执法活动的监督为主线。笔者认为，检察活动是以公诉权为核心的国家活动，发展中国特色的公诉制度，不仅要靠最高人民检察院和上级人民检察院的领导和监督，更要不断加强对检察工作特别是公诉工作自身发展和自我监督，如近年来，各级检察院积极推行一系列工作制度，自觉加强对自身执法活动的监督，如附条件不起诉的公开听证工作、公诉业务定期培训、公诉案件质量自评等等。下级检察院在上级检察院的正确领导和监督下，发现自身在公诉实务中存在的问题，并借鉴其他各院的先进工作经验，不断完善和改进公诉工作，有效保障公诉权的独立行使。

　　五、坚持上级检察院依法领导和下级检察院独立行使公诉权相结合的指导原则

　　（一）坚持公诉机制中上下级检察院的领导关系

　　我国宪法规定，最高人民检察院领导地方人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。公诉工作作为检察工作的核心部门，最高人民检察院在对公诉工作的具体操作规则中又再一次强调了上下级检察院公诉部门之间的领导关系，建立公诉一体化机制，强化公诉工作的上下领导权能、横向配合和对外协调关系，以便形成检察院公诉工作的整体合力。所以，在正确处理上下级检察院公诉部门之间的关系中，首先就要坚持上下级检察院之间的领导关系。

　　（二）公诉机制中上级检察院要依法行使领导权

　　依照宪法、人民检察院组织法、最高人民检察院关于公诉工作的实务操作规程的规定，在公诉机制中，上级检察院要依法行使领导权，如对下级检察院在审查起诉、指定有管辖争议的案件、不起诉案件的复核和复查、支持或撤销下级检察院的抗诉请求等工作环节中应依法领导、指导和监督，不应滥用领导权、超越领导权，干涉下级检察院公诉工作的正常运行，以及无合法理由任意加大下级检察院公诉工作的数量和难度。

　　（三）保障下级检察院相对独立行使公诉权

　　虽然宪法只对检察院依法行使职权时对外独立作了规定，但是未对检察院依法行使职权对内相对独立作出法律规定，在公诉机制运行过程中，下级检察院在独立行使公诉权时很容易受到来自内部即上级检察院的制约，为了让下级检察院特别是基层检察院充分有效地行使公诉权，上级检察院向下级检察院尤其是基层检察院行使领导权时，应当保障下级检察院相对独立行使公诉权，做到正确指导和纠正，不违法违规干涉。 六、完善公诉机制中上下级检察院关系的对策

　　（一）在立法上确立依法领导与检察权相对独立的原则，构建公诉机制中上下级检察院的新型关系

　　1、对宪法和人民检察院组织法进行修正。在规定上下级检察院领导关系的基础上补充规定上下级检察院相对独立行使检察权的内容，根据宪法、检察院组织法的修正内容，进一步规范公诉机制中上下级检察院公诉部门的领导关系，构建公诉机制中上级检察院依法、合理领导，下级检察院相对独立行使公诉权的和谐关系。

　　2、在修正立法的基础上，强化上级检察院在公诉机制中依法、合理的领导意识。建立公诉机制中上下级检察院之间的法律化和规范化的领导关系，首先就要使上级检察院对下级检察院的领导符合形式理性，能够确保上级检察院领导行为的正当性，从而更好地保证和提高整个检察系统的公诉质量和水平，所以要强调依法领导和有责领导的意识，逐步树立辩证的领导观，要从单纯行政化管理理念向侧重司法化管理理念转变。强化上级检察院的依法、合理领导意识，构建公诉机制中上下级检察院的新型关系应含以下内容：一是抓大放小，强化宏观领导。上级检察院公诉部门虽然级别越高，办理案件数量会越少，但指导、协调、监督的工作就会繁重，所以过多对下级检察院具体公诉事务提前介入并不合理，当然也应结合实际情况正确界定“大”、“小”。二是强化监督管理。上级检察院以宏观指导和监督管理来促进工作能力和质量的提高，而非过多动用领导权对下级检察院的公诉工作提前介入。但下级检察院公诉部门也应适当减少请示、汇报等形式请求上级对具体事务提前介入的频度。三是上级检察院公诉部门以不违背程序正当性原则，下级检察院自行履行职能极有可能出现偏差、错误或者难以完成任务为前提完成对下级检察院公诉工作的领导和监督。

　　（二）细化上下级检察院在公诉机制中的权责范围及上级检察院的领导权的运行程序

　　宪法和人民检察院组织法对检察院上下级领导关系进行了规定，但都过于原则，虽然最高检察院出台的各种公诉工作实施细则中对上级检察院领导下级检察院的范围、权限、程序、方式、后果等方面进行了详尽的规范，加强了最高检察院对各级检察院以及上级检察院对下级检察院的领导和监督权力，但是没有相应的法律规定来规范上级检察院在行使领导权时应当承担的法律义务，以及滥用领导权力、越权干涉下级检察院正常行使公诉权的法律后果，也没有相应的法律规定下级检察院特别是基层检察院为排除不合理不合法的行政干扰来维护自身独立行使公诉权的制度保护。透过国外上下级检察检察院领导体制的变化，结合我国检察院近些年来的司法实践，为完善公诉机制中上下级检察院领导关系，确保公诉一体化，可以从以下五个方面细化上下级检察院在公诉工作中的职责范围，用以制约上级检察院的领导权和保障下级检察院相对独立行使公诉权。

　　1、管辖级别明确化。修改刑事诉讼法，应规定由上级检察院管辖的公诉案件不再交由下级检察院公诉部门办理。司法实践中由于上级检察院出现懒惰、推诿思想而将疑难复杂案件或社会影响大、上访群众多的复杂案件采用行政手段将案件交由下级办理，给下级检察院特别是基层检察院公诉工作带来诸多困难，所以法律补充规定上级检察院公诉部门交办案件要符合法律规定管辖范围，若上级检察院公诉部门超越领导权让下级检察院违法办理应由上级检察院管辖的公诉案件，下级检察院可以本检察院或者检察长的名义书面拒绝上级检察院公诉部门的错误决定。

　　2、严格规定承办二审公诉案件的检察院级别。法律应补充规定检察院死刑二审案件的承办级别和二审庭出庭资格，并明确规定上级检察院违法指定下级检察院承办死刑二审案件或出席二审庭的法律责任，可依法追究作出该项决定的上级检察院部门负责人的相应责任，下级检察院也有权拒绝上级检察院公诉部门“交办”的任务，如上级检察院暂时任命下级检察院承办检察员为上级检察院的代理检察员，并要求下级检察院出席其办理案件的二审庭时，下级检察院可根据刑诉法规定有权拒绝并要求上级检察院按法律规定自行出席二审庭。

　　3、上级指令应当书面化、程序化。上级检察院公诉部门向下级公诉部门发出的指令，应当作为要式法律行为处理，即不得采用口头方式，只能采取书面方式，并且应当以上级检察长或上级检察院的名义向下级检察院检察长或者检察院发出，不能直接对下级检察院公诉部门或检察员作出。下级检察院的检察人员接受上级检察院指令承办的案件时，有权拒绝口头指令而要求上级检察院作出书面指令并将该指令存入案卷，以明案件的来源、分清责任。

　　4、请示汇报案件可声明保留意见。下级检察院公诉部门因重大、疑难复杂案件依法向上级检察院公诉部门请示汇报后，上级检察院公诉部门甚至上级检察院检察委员会对案件的定性和处理结果与下级检察院意见不同或相差甚远时，下级检察院具体承办案件的检察人员在执行上级检察院的决定同时有权在法庭审理阶段阐明自己的观点和理由。

　　5、对上级干涉案件的结果要求复查。下级检察院公诉部门在对其受理的案件依法审查起诉的过程中，如果接到上级检察院的指令要求停止审查该案或者对该案中的某犯罪嫌疑人不予追究刑事责任的情况，如果下级检察院公诉部门认为该案证据确凿，足以定罪的话，应要求上级检察院提出不予追究或者停止查办的书面理由并附卷，若认为上级检察院提出的理由不符合法律规定，应向上级检察院的上一级检察院提出申请要求复查。

　　（三）完善上下级检察院在公诉机制中的内部管理模式

　　在任何司法体制下，检察一体化都不是绝对的，上级检察院对下级检察院的领导也不是没有界限的，下级检察院作为法律授权的独立行使检察权的主体，对其有管辖权的案件，有权依法作出判断。因此上级检察院领导的范围应当受到法定管辖规则的限制，当然也有例外情况，如下级检察院对其有管辖权的案件行使职权存在困难时，或者上级检察院对有法定管辖权的检察院行使职权可能会有失公正时，可以依据领导权决定自行处理该案件或者是指定其他检察院管辖。根据司法实践以及借鉴国外先进经验，笔者提出以下几点构想来完善上下级检察院内部管理模式：

　　1、建立职业公诉人制度。建立脱离人事部门行政管理模式下的职业公诉人制度，是真正实现公诉监督科学化、法律化的根本保障。即职业公诉人一旦产生，非经法定程序不被免职。在现行宪法框架下，检察官产生方式不变的情况下，由最高人民检察院对各级检察院从事公诉工作满5年并且业务突出的检察员进行全国统一考试，考试合格后，再由最高人民检察院对检察官进行任命，一经任命，即成为职业公诉人，在不违反宪法和检察院组织法的原则下，其行使公诉权不受上级检察院的干涉，直接对最高人民检察院负责。若遇到上级检察院的违法干涉后，职业公诉人可直接越级上报上一级检察院要求纠正上级检察院的行为。

　　2、建立检察行政管理与公诉业务管理相分离的管理模式。法律监督不同于其他监督方式，具有很强的专业性和强制性，因此必须由专门的机关即检察院以及专门人员即检察员进行，长期以来，检察院的内部管理模式一直按照行政化的管理模式进行，这种行政化的管理在一定程度上忽视了法律监督的特殊性，影响了法律监督职能的充分发挥。在公诉机制中，这种行政管理模式也影响了公诉权的充分发挥。所以，要构建良性的公诉机制管理模式，应在依法行使领导权和独立行使公诉权相结合的原则下，建立检察行政管理与公诉业务管理相分离的管理模式，检察行政管理按照上级领导下级的管理体制来管理行政事务，而公诉业务以职业公诉人为中心实行一定程度的自治管理。如与公诉业务无关的行政事务由公诉部门专门的行政人员负责，而公诉案件的运行由检察官负责，并以职业公诉人为中心，直接由职业公诉人负责。

　　3、建立科学合理的公诉业务考评制度。实行检察行政考评与公诉业务考评不同的考评制度。将行政管理考评与业务管理考评相分离，建立不同评价标准的评价体系，行政管理考评宏观化，改变现行的越来越细的局面。公诉业务管理考评严格按照法律规定进行，非公诉业务不再进入业务考评范围，如上级检察院摊派的调研课题、信息材料，避免上级检察院利用行政管理方式对公诉业务进行考评。上级检察院每年对下级检察院的公诉业务考评制度要进行科学合理分析，对各个下级检察院的实际情况进行考察，不能盲目量化案件考核指标。

　　公诉机制中上下级检察院领导关系的良性运作，对于促进公诉业务的进步以及法律监督权的有效实施有重要意义，本文从基层检察院公诉科为视角审视我国公诉机制中上下级检察院关系现状，提出了上下级检察院领导关系在司法实践中凸显的问题，较深刻的研究了公诉机制中上下级检察院领导关系在司法实践中出现弊端和冲突的原因，用分析比较的方法总结了国外两大法系的检察体制，根据我国公诉工作现状，提出了相应的对策。




【作者简介】
樊亚，单位为四川省绵阳市涪城区人民检察院。


【参考文献】
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