论检察机关在特殊民事案件中的起诉资格——以未成年人受教育权案件为视角

论检察机关在特殊民事案件中的起诉资格
——以未成年人受教育权案件为视角

【摘要】随着社会的发展，我国的市场经济体制正在逐步完善，保护国家利益、社会公共利益和公民权益的呼声也日益高涨。在司法实践中，虽说有检察机关针对国家利益、社会公共利益提起民事诉讼的成功案例，但是对于人民检察院针对侵害公民重要权利的案件提起民事诉讼却无人问津。作为民事检察监督的一部分，检察机关在特殊民事案件中的起诉资格问题至今未能解决。这个问题既是理论问题，更是立法及司法实践亟待解决的重要问题。
【关键词】弱势群体； 人权保护； 监护； 受教育权

一、问题的提出
古往今来，教育兴，则国家强。教育是国家的根本，每个国家都把未成年人的教育作为本国的头等大事来抓。温家宝总理在十一届全国人大三次会议答中外记者问时指出：“政府不要忽视两件事：一是注重改善民生，二是发展教育。”随着社会主义现代化建设的不断发展，在未成年人的教育问题上，我国每年都相继出台了不少措施来保障未成年人的教育，比如九年义务教育、免收学杂费、课本费等。然而，随着每年的高考扩招，大学生找工作难、大学生失业等社会问题越来越严重。由此，读书无用思想又开始在一些人的脑海中蔓延。中小学学生辍学问题在我国一些地区特别是一些经济较为落后的地区具有了一定的普遍性。这种现象所折射出的法律问题便是未成年人的受教育权保护问题。
在构建社会主义和谐社会的宏伟蓝图下，关注民生、保障民权、重视民意、关爱弱者等，已成为基本的公众价值取向。现如今，虽然我国公民的整体文化素质、经济实力都有了较大的改善，但仍有少数公民基于种种原因，在心理、生理、经济状况和文化素质等方面存在着巨大的缺陷。这部分人即是我们通常所说的弱势群体，比如说未成年人。未成年人由于其自身在心理、生理、经济状况和家庭情况以及文化水平等方面的缺陷，往往缺乏自我保护能力，使得其在现实社会中处于特别无奈的境地。当未成年人的民事权益受到侵害时，由于其自身条件所限，往往不敢起诉，或者无力起诉；即使想起诉，一般情况下也不知道怎么提起诉讼。此种状态下的未成年人不仅无法保护自身的合法权益，而且也使得违法行为因得不到法律追究而逍遥法外。
在司法实践中，侵害未成年人的受教育权的个案很多，尤其是监护人侵害未成年人的受教育权案件。未成年人对于监护人侵害其受教育权的案件，往往不敢起诉或无力起诉，使未成年人此方面的权益保护处于真空地带。由于没有法律依据，作为公益代表的检察机关也无能为力。因此针对此类案件，立法机关应该考虑其特殊性，通过立法规定人民检察院对此类案件可以提起民事诉讼，以此来保护未成年人的合法权益。基于此，本文将针对人民检察院在未成年人的受教育权案件中是否具有起诉资格进行探讨。
二、检察机关提起民事诉讼的历史及现状分析
人民检察院提起民事诉讼的制度，最早起源于法国。法国民事诉讼法对检察官提起民事诉讼作出了明确的规定。该法第421条至第429条具体规定了检察官提起和参与民事诉讼的相关内容，对涉及妨害公共秩序案件、因违反善良风俗或违反刑事法律规定需确认婚姻无效案件，以及在涉及亲子关系、无民事行为能力人设定或变更监护案件中，检察机关可以提起或参与民事诉讼。受法国检察制度的影响，欧洲大陆许多国家以及日本纷纷确立了检察机关提起民事诉讼的制度。英美法系国家也同样规定了人民检察院提起和参与民事诉讼的制度。
对于人民检察院提起民事诉讼，我国在新中国成立前后也曾作出了相关规定。1949年12月制定的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条第5款规定：“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家参与之。”1954年9月制定的《人民检察院组织法》第4条第6款规定：“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起和参加诉讼。”这是建国后我国第一次以法律形式规定人民检察院提起民事诉讼的权力。随后，最高人民法院的相关规定也对人民检察院提起民事诉讼予以肯定。但不久，人民检察院提起民事诉讼的制度规定被1979年7月制定的《人民检察院组织法》所取消。在以后制定的相关民事诉讼法中没有再对人民检察院提起民事诉讼作出任何规定。[1]
人民检察院提起民事诉讼可以说是民事诉讼法学理论研究中的一个重要课题。人民检察院针对特定的民事案件提起民事诉讼，是目前世界上许多国家从立法上授予检察机关进行民事检察工作的一项权利。虽然我国现行法律对检察机关提起民事诉讼尚无相应的规定，但是随着公民权利保护意识的增强，人民检察院提起民事诉讼不仅已经成为了目前民事诉讼理论研究的一个十分热门的话题，而且由于近年来我国出现了国有资产大量流失、一些涉及公众利益的公害案件，以及市场垄断价格和大规模消费者利益损害案件，在实践中有的地区检察机关已经作出了一些有意义的探索。比如，对于廉价出售国有资产的行为，河南省方城县检察院经过调查后，以原告的身份向法院提起诉讼，要求确认买卖行为无效，法院支持了这种请求，并判决当事人之间的处分行为无效，国有资产得到了保护。[2]
通过以上分析可以看出，无论是在理论界还是司法实践中，我国的人民检察院提起民事诉讼制度还始终是停留在国有资产流失、环境污染和市场垄断等公益性比较强的民事案件中。而在未成年人受教育权案件等弱势群体权益保护案件中，人民检察院为保护弱势群体利益提起民事诉讼的问题却无人问津。笔者认为，人民检察院作为国家权力的象征，在社会公众尤其是弱势群体的民事权益受到侵害而不敢或不能起诉时，就应该以原告的身份向人民法院提起诉讼，以此来维护社会公众的利益。
三、检察机关在特殊民事案件中的起诉资格之理论分析——以未成年人受教育权案件为视角
检察机关在特殊民事案件中的起诉资格主要是讨论人民检察院在公益诉讼案件、人事诉讼案件和弱势群体诉讼案件等特殊民事案件中是否具有起诉资格的问题。对于人民检察院提起民事诉讼的范围，目前学术界较为一致的看法认为，检察机关提起民事诉讼的案件应该是涉及国家利益、社会公共利益的案件。对于受害人不能、不敢或不愿提起民事诉讼的案件，比如说监护人侵害未成年人的民事权益的案件，检察机关是否具有起诉资格呢？下面将以未成年人的受教育权案件为基础，来对检察机关在特殊民事案件中的起诉资格进行理论分析。
1、从当事人的人权保护来分析
尊重人权和保障人权是当今世界各国公认的准则。在现代社会中，保障人权越来越受到各国人民、政府和国际组织的重视。人权是人的重要属性，是有生命的个人所享有的各种权力的总和。人权的表现形式是社会关系，是生活在一定的社会环境中的人对于这个社会环境、对于他人的一种排他性的权力，但同时，它又必须受到社会的承认和他人的承认。[3]而诉讼人权保障作为人权保障的下为概念，是指保障诉讼参与人的诉讼权利，使个人能够顺利提起诉讼或参加诉讼。未成年人作为社会的一部分，其受教育权得到了社会的承认和他人的承认。当未成年人的受教育权受到侵害而形成法律指控或纠纷，而这种纠纷又不能或未能通过未成年人的自我救济（指未成年人自行起诉）得到解决时，未成年人理应受到社会的诉讼人权保障。而能够代表国家和社会向未成年人提供诉讼人权保障的主体，则非检察机关莫属。
2、从当事人的诉讼行为能力来分析
要分析当事人的诉讼行为能力首先要提及当事人的诉讼权利能力。诉讼权利能力赋予了民事冲突主体在民事诉讼中作为当事人、享有诉讼权利和承担诉讼义务的资格。诉讼行为能力是诉讼法所赋予的冲突主体作为当事人以自己的行为独立地实现诉讼权利和承担诉讼义务即独立地实施诉讼行为的资格。诉讼行为能力是以诉讼权利能力为前提同时又是为保障诉讼权利能力之实现而确定的。倘若冲突主体不具有以自己独立的行为实施诉讼权利和承担诉讼义务的能力，就意味着诉讼法还必须为其提供其他相应的制度保障。[4]
在我国，年满18周岁、神智健康的人既具有民事行为能力，又具有诉讼行为能力；年满16周岁不满18周岁、以自己的劳动收入为主要生活来源的公民，在民法上被视为具有完全民事行为能力的人，而在诉讼法上也相应的被视为具有诉讼行为能力的人。而在诉讼法领域，除了有诉讼行为能力这一界定外，就只剩下无诉讼行为能力了。因此，在我国，未成年人虽然具有诉讼权利能力，但不具有诉讼行为能力。当监护人侵害未成年人的合法权益时，未成年人虽然具有具有起诉监护人的诉讼权利能力，但是不具有以自己独立的行为实施诉讼权利和承担诉讼义务的能力。这就意味着诉讼法必须为其提供其他相应的制度保障。而这种制度保障就是国家通过立法赋予检察机关提起民事诉讼的资格，以此来维护未成年人的合法权益。
3、从未成年人的监护制度来分析
未成年人由于年龄、智力等方面的限制，在民事诉讼中虽然具有民事诉讼权利能力，但其不具有以自己的行为实施诉讼权利和承担诉讼义务的诉讼行为能力。为了保护其权益，法律为未成年人设定了监护制度，在其合法权益受到侵犯或与他人发生争议时，规定由其监护人作为法定代理人代为诉讼。民法中的监护制度规定的是他人侵犯未成年人的合法权益的救济途径，但是并没有规定监护人侵犯未成年人的合法权益时如何保护未成年人的权益。虽然最高人民法院在《关于贯彻执行民法通则若干问题的意见（试行）》中规定了监护人侵害被监护人的合法权益时，其他具有监护资格的人或单位可以向人民法院起诉，追究监护人的民事责任；但是在司法实践中，当监护人侵害未成年人的受教育权时，其他具有监护资格的人并没有履行其法定义务，而且法律又不能追究这部分人的法律责任。即使有人或单位代替未成年人起诉，比如说学校、政府，由于他们不具有监护资格，因此他们不具有起诉资格。笔者认为，未成年人作为弱势群体的一部分，当监护人侵害其合法权益而未成年人又不敢或不能起诉时，人民检察院应该代表国家提起民事诉讼，以此来追究监护人的法律责任。
4、从诉讼担当理论来分析
诉讼担当理论是围绕第三人代替争讼实体法律关系主体参加诉讼的场合展开讨论的。第三人替代诉讼标的之权利义务主体持有当事人适格，并且该当事人承受的判决效力也及于争讼实体法律关系主体的情形，就被称诉讼担当。根据管理权的获得基础不同，诉讼担当可以分为法定诉讼担当和任意诉讼担当。所谓法定诉讼担当是指法律规明确规定第三人（非争讼实体法律关系主体）为他人（争讼实体法律关系主体）而以自己名义作为诉讼当事人提起或进行诉讼；其当事人适格的基础是：基于法律授权而获得法定的纠纷管理权。而任意诉讼担当是指实体权利人将某项诉讼实施权明确授予第三人，从而该第三人成为适格的当事人，而该实体权利人就该诉讼不得为当事人；其当事人适格的理论基础为：基于当事人授予管理权，即意定的纠纷管理权。[5]在监护人等侵害未成年人权益案件中，若检察机关是基于未成年人的授权而获得的纠纷管理权，则未成年人就该诉讼不得成为当事人。而民事诉讼当事人及其诉讼权利能力的质的规定性决定了无论未成年人的何种民事权益受到侵害，在维护这一权益而展开的诉讼中，未成年人是最符合条件的当事人。因此，笔者认为，在监护人等侵害未成年人权益案件中，检察机关代替未成年人提起民事诉讼，应该由法律明确规定，即检察机关作为当事人的适格基础应该是法定的纠纷管理权，而且未成年人在此诉讼仍然是当事人，以此来更好的维护自己的合法权益。
5、从检察机关的法律地位来分析
《中华人民共和国民事诉讼法》第14条规定：人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。该原则要求，检察机关对民事诉讼活动的监督应是全方位、全过程的，既包括对法院审判活动的监督,还要对当事人的诉讼活动进行监督。作为弱势群体的未成年人，当其民事权益尤其是监护人侵害其受教育权时，由于未成年人与其监护人在心理、经济状况等方面的不平衡性，从而导致了未成年人因承受过大的心理压力而不敢起诉或被迫放弃诉讼。而人民检察院作为国家的法律监督机关，其代表的是国家的权威，拥有一般当事人所无法比拟的权力，完全有能力启动诉讼程序，使监护人得到应有的法律制裁，从而维护未成年人等弱势群体的合法权益。
6、从法的目的性来分析
虽然我国现行的未成年人保护法、义务教育法等共同规定了未成年人的受教育权，但是由于其规定的不够严谨，对于当未成年人的父母等监护人侵害未成年人的受教育权时由谁来保护未成年人的受教育权没有作出具体规定，从而使这一社会问题愈演愈烈。通过立法赋予人民检察院对于此类案件的起诉权，既保护了未成年人的受教育权，同时又实现了法的应有目的。人民检察院对侵害未成年人的受教育权的违法行为（指法定监护人等侵害未成年人的受教育权而未成年人不敢或不能起诉的的行为）向人民法院起诉，人民法院对其进行审判，包含着特殊预防和一般预防的内容和信息。通过对此类违法行为进行审判，对其进行惩罚和改造，一方面可以预防他们重新违法侵害未成年人的受教育权，另一方面这种惩罚和改造所产生的威慑效应，又能使那些具有侵害未成年人受教育权意念的人有所戒惧，不敢以身试法，从而起到杀一儆百的作用。
四、检察机关在特殊民事案件中的起诉资格之实证分析——以未成年人受教育权案件为视角
作为民事检察监督的一种重要方式，人民检察院提起民事诉讼主要是指对于特定范围内的某些涉及重大国家利益、社会公共利益及有关公民重要权利的民事案件，在无人起诉或当事人不愿诉、不敢诉、不能诉、怠于诉的情况下，人民检察院向法院提起民事诉讼，主动追究违法者的民事责任，以保护国家、社会和公民的合法权益。[6]上文主要是针对检察机关在特殊民事案件中的起诉资格进行了理论性的分析，在此基础上，本部分将结合实例对人民检察院在特殊民事案件中的起诉资格进行实证分析。
在司法实践中，监护人侵害未成年人受教育权的案件很多。据1998年7月18日《羊城晚报》报道，湖北省荆州市团林镇陈家坝小学的两名学生的家长以学习差等原因不让学生上学。随后，陈家坝小学以家长侵犯子女受义务教育的权利为由，向荆门市东宝区法院起诉。法院受理此案并作出要求被告将子女送入陈家坝小学接受义务教育的判决。另据1999年3月30日《法制日报》报道，甘肃省酒泉市黄泥堡乡政府以中学学生的家长为被告，向法院起诉，要求法院依法强制家长履行送子女接受义务教育的法律义务，酒泉市法院正式受理了此案。在此类案件中，未成年人应该是案件中的原告。由于种种原因，未成年人不能、不敢或不愿起诉其父母，学校和政府便分别作为原告起诉未成年人的监护人。从我国现行法律法规来看，学校和政府等并不具有对该类案件的诉权，不能直接作为原告提起诉讼。又由于我国现行立法和司法解释并没有将学校或政府等规定为具有监护资格的人或单位，因此，在通过司法救济来保护未成年人的受教育权时，学校或政府不能直接作为诉讼代理人提起诉讼。只有在未成年人或具有监护资格的人授权学校或政府的情况下，学校或政府才可以作为委托代理人提起民事诉讼。
受教育权是宪法和法律赋予未成年人的一项重要权利。在监护人侵害未成年人的受教育权案件中，从微观方面来看，监护人侵害的只是某个特定的未成年人；但是从宏观方面来看，其侵害的就不仅仅是某个特定的未成年人的权益，而已经上升为对国家的全局性利益的一种侵害。因此，在未成年人不能、不敢或不愿起诉的情况下，人民检察院理应代替未成年人提起民事诉讼。
综上，在构建社会主义和谐社会的背景下，人民检察院作为国家权力机关的一部分，在公益案件、人事案件和弱势群体案件等特殊民事案件中应该以原告的身份提起民事诉讼。检察机关提起民事诉讼的范围应该随着时代的发展变化，根据情势及时变更，保持灵活的弹性空间，以便在制度设计与国家利益、社会利益和公民权益保护之间始终找到最佳切入点。

参考文献：
【1】田平安.民事诉讼法学[M]. 厦门：厦门大学出版社，2007。
【2】孙谦等.司法改革报告——检察改革-检察理论与实践专家对话录[M]. 北京：法律出版社，2002。
【3】樊崇义.诉讼原理[M]. 北京：法律出版社2003年版。
【4】唐德华.民事诉讼理念与机制[M]. 北京：中国政法大学出版社，2005。
【5】邵明.民事诉讼法理研究[M]. 北京：中国人民大学出版社，2004。
【6】陈兴生、宋波、梁远.民事公诉制度质疑[J]. 国家检察官学院学报，2001，（8）。


[1] 参见田平安：《民事诉讼法学》，第128页，厦门大学出版社，2007年版。
[2] 参见孙谦：《司法改革报告—检察改革-检察理论与实践专家对话录》，第78页，法律出版社，2002年版。
[3] 参见樊崇义：《诉讼原理》，第261页，法律出版社，2003年版。
[4] 参见唐德华：《民事诉讼理念与机制》，第175页，中国政法大学出版社，2005年版。
[5] 参见邵明：《民事诉讼法理研究》，第169页，中国人民大学出版社，2004年版。
[6] 参见陈兴生、宋波、梁远：《民事公诉制度质疑》， 载《国家检察官学院学报》，2001年第8期。