黄三角经济区破坏环境资源犯罪现状分析

【出处】正义网
【关键词】黄三角经济区；环境资源
【写作年份】2011年


【正文】

当前，随着中央及山东省一系列优惠政策的出台及各项瓶颈制约因素的逐渐打破，黄三角经济区[1]后发优势和发展潜力日益凸显。作为高效生态经济区，黄三角经济区如何坚持生态优先，搞好生态保护和生态建设，实现可持续发展，是发展中首先要考虑的问题。与此同时，探讨完善相关法律制度，创造良好的节约能源资源和保护生态环境的法制软环境，加快形成黄三角地区可持续发展的体制机制，显得尤为重要。

一、黄三角破坏环境资源犯罪现状

据统计，从2007年1月至2010年8月，山东省东营、滨州、潍坊、淄博、德州五市（以下简称黄三角五市）检察机关共依法立案破坏环境资源类犯罪89件179人，批捕55件89人；查办国家机关工作人员环境监管失职等职务犯罪31件31人。

从查办案件情况来看，主要有以下特点：

一是涉嫌罪名较集中。在立案批捕的破坏环境资源类犯罪中，涉及重大环境污染事故罪，非法占用农用地罪，盗伐、滥伐林木罪和非法采矿罪等，其中以盗伐、滥伐林木罪所占比例最大，为61件109人，占立案总数的68.5%；其次分别是非法占用农用地罪，占立案总数的18%，重大环境污染事故罪，占立案总数的6.7%。

二是犯罪主体主要为农民。在依法批捕的55件89人中，农民占绝对多数，共有81人，约占批捕总人数的91%；其它工人、个体劳动者等几类主体加在一起共8人，仅占批捕总数的9%。

三是行政执法部门移送案件占很大比例。破坏环境资源类犯罪在犯罪构成方面一般有“造成严重后果”、“情节严重”、“数量较大”等条件的限制，并且以违反国家规定为前提条件。所以破坏环境资源类犯罪一般是具有环境资源监管、保护职责的行政执法机关查处后移送公安机关立案查处。如滨州、潍坊、淄博、德州的盗伐、滥伐林木罪90%以上来自林业部门的移送，非法占有农用地的犯罪大多来自国土部门的移送。

四是国家机关工作人员环境监管失职等职务犯罪时有发生。在立案查办的31件国家机关工作人员职务犯罪中，环境监管失职罪为28件，违法发放林木采伐许可证罪3件。且发案环节较为集中，环境监管保护机关的污染防控、财务管理和监察三个主要业务部门人员占91％，尤以掌握环保设备合格认证、专项资金申请、稽查、处罚的实权人物为多，其中内设机构的部门负责人占到68％。

二、黄三角破坏环境资源犯罪多发的原因

（一）立法滞后

从检察机关办案环节来看，目前查处黄三角地区破坏环境资源类犯罪中存在的主要问题是发现难、成案难、证明难、惩处难。原因有多方面，如立法结构仍不健全；某些法律条款比较含糊，限制了其有效性；环境法与资源法之间存在不统一的现象；相关领域的人员犯罪观念淡化，对犯罪行为的危害认识不足；刑事法律不完善，适用起来有困难；司法机关与行政机关的配合衔接不够等。

从立法而言，部分环境法律法规规定滞后，定罪量刑标准不够具体，缺乏可操作性。目前刑法规定，破坏环境资源保护罪犯罪构成多要求客观方面要出现实际的危害结果，并且要明确证明犯罪行为与损害后果之间存在充分的因果关系才能追究行为人的刑事责任。这样的犯罪构成要件提高了破坏环境资源保护罪的门槛，导致有些破坏环境资源的犯罪难以得到应有的惩处。现行刑法规定的15种犯罪行为中，是否构成犯罪，绝大部分要求必须是“造成公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果”，或者是“情节严重、数量较大”等。而有些重大的土地污染、水污染事件、经常发生的偷排污水、小规模盗伐、滥伐林木等，当时甚至在很长时间内，没有造成明显的严重的人身、财产损害，但确实造成了严重的环境污染，使人民群众的生存环境日趋恶化，还极有可能殃及子孙后代。刑法在规定破坏环境资源犯罪尤其是污染型环境资源犯罪的条件时，往往重视对公民人身、财产等现实利益的保护，而忽视了对生态环境和生态利益的长远保护，诸如此类造成危害周期长的违法行为达不到我们的立案标准，无法受到刑事法律的追究制裁。同时，破坏环境资源犯罪行为的成立，必须以是否违反有关行政法规的规定为前提，有些犯罪比如违法批地、占地亩数、人身伤亡等比较好掌握,而有些犯罪规定的数量（额）、损失大小（程度）很难衡量和操作，如水质的污染、林木的死亡等。破坏环境资源犯罪具有造成危害的周期比较漫长，危害出现的结果有着较多不确定性等特点，也给某些犯罪行为因果关系的确定增加了难度。

此外，定罪量刑的标准不够具体，法条之间不协调。刑法第339条非法处置进口的固体废物罪的加重处罚的标准是“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的”，第340条非法捕捞水产品罪的定罪量刑标准是“情节严重的”，第343条非法采矿罪的定罪量刑标准是“造成矿产资源破坏的”、加重处罚标准是“造成矿产资源严重破坏的”，定罪量刑标准并不具体。同时，按照第151条的规定，犯走私珍贵动物、珍贵动物制品罪的，最高刑可至死刑，但根据第341条的规定，犯非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪的，最高刑是10年以上有期徒刑，而两者行为的社会危害性相当，两罪的刑罚并不协调。

检、法两院的司法解释也存在诸多矛盾之处。如最高人民检察院《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》第408条环境监管失职罪第3项规定：造成个人财产直接经济损失15万元以上应予立案。而最高人民法院《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1条：刑法第408条规定的“公私财产遭受重大损失”是指“致使公私财产损失三十万元以上”。如此，对于不履行环境监管职责，造成公私财产直接经济损失15万至30万元之间的行为是否应该立案追究，实践做法不一。

（二）实务难题

在实践操作层面，损失价值的评估、因果关系的认定及此类犯罪有关证据的固定和收集在实践中不好操作。

一是有关损失的计算评估问题。按照现行法律规定，很多破坏环境资源行为的犯罪除犯罪行为和犯罪结果要有直接的因果关系外，还必须是造成重大损失、达到一定数量或出现严重后果，而这些情况，都需要有法定的机构（部门）中有专业资质的人员来鉴定或认定，才能符合证据规则要求。如滥伐林木的株数、立方米数量，水污染原因等需要有法（指）定机构（部门）的鉴定，才能够提起公诉，才能得到审判机关的采信。目前，还没有明确的有关破坏环境资源犯罪的鉴定由哪个（些）机构负责，致使有些案件的关键证据怎样鉴定，找那个部门鉴定，鉴定费用多少，由谁承担等都不明确，成为一些案件突破和定性的“瓶颈”。如环境监管失职罪立案标准规定的八种情形中有三种是关于造成财产损失的情形，在实际查办工作中，大量存在环境保护监督管理人员渎职，放任企业超标排污，造成农民庄稼绝产、减产的情况，这种损失应由哪些部门来鉴定、计算,并没有明确规定，农业、质检、环保等相关部门都强调不负有鉴定的职责。又如第七项“造成生活饮用水地表水源和地下水源严重污染”的情形应该怎样认定“严重污染”；废气排放，造成的损失怎么计算，将废水排放到耕地中，怎么定性对土地的损害程度，这些在实务中都不明确。

二是因果关系的认定。刑法规定了污染环境罪，这种事故是否构成犯罪只是指突发性的事故，但对于一些大型企业造成的持续、慢性污染，尽管其危害性极大，但由于造成的财产损失和身体损伤很难计算，因果关系难以证明，是否还能以刑法来规范，司法解释也未明确。在因果认定方面还存在的问题：环保专项资金没有按照规定专款专用，而是用于建办公楼、购置车辆等行政机构经费的行为应该如何定性；由于环保部门工作人员监管不到位，致使环保专项资金使用单位没有将环保专项资金用于环保项目，而是用于生产经营等其他用途的，是否可以认定为直接经济损失；犯罪嫌疑人造成的“公私财产损失”如何认定等（目前，检察机关查办环境污染渎职犯罪案件也涉及到这方面因素，一般是先有受贿犯罪事实保底，再挂上环境污染渎职犯罪）。

三是证据的固定和收集。主要集中于两个方面：一是行政执法中收集的证据的法律地位及证明规则等问题。目前，行政执法与刑事司法衔接机制的规定比较详尽，对行政执法过程中涉嫌犯罪案件的移送条件、基本程序及工作时限等都作了明确要求，但案件移送到刑事侦查起诉阶段，对行政执法过程中形成的证据的法律地位没有作出规定。如将具有治理污染工程资质的企业测算结果，本着就低不就高的原则，经物价局确认，作为计算案件经济损失是否可行，是否能作为刑事证据直接予以使用。如果不解决行政执法中收集的证据的法律地位及证明规则等问题，显然不利于行政执法涉嫌犯罪案件进入刑事司法程序。二是证据的认定问题。在实际办案中，要从证据角度来决定环境污染犯罪。其中，主要证据之一就是由相关部门做出的测评或鉴定报告，如果有关行政主管部门认定企业污染，实际上就等于承认自已渎职犯罪，同时，随着环保、国土、农业部门人员渎职犯罪案件的查办，相关部门往往会出现抵触情绪，这些因素造成了行政执法机关在工作上的不配合，这方面的证据线索也很难找到。

四是行政执法人员与司法人员不了解相关方面的专业知识和法律知识，导致案件难以突破。破坏环境资源案件往往专业性较强，相关鉴别和鉴定程序复杂，这给执法人员增加了办案难度。部分执法人员缺乏刑事法律知识，在识别罪与非罪、证据的收集、鉴定及保全等方面经验不足。

（三）缺少案源

缺乏案件线索来源也成为制约检察机关查处破坏环境资源犯罪的瓶颈问题。在破坏环境资源犯罪中，环境监管失职罪、违法发放林木采伐许可证罪、非法批准征用、占用土地罪、非法代价出让国有土地使用权罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪等国家工作人员贪污贿赂、渎职类犯罪由检察机关直接立案侦查。

依据现行法律，检察机关对行政执法的监督，主要有两个方面：一是监督行政机关办理的案件中是否有涉嫌犯罪而未将其移送给公安机关处理的情况；二是监督行政工作人员在执法的过程中是否存在滥用职权、徇私舞弊等犯罪行为，如构成职务犯罪，检察机关可立案侦查。

现实中面临的困境是：由于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件是刑事立案的前奏和准备，如果行政执法机关拒不移送涉嫌犯罪案件，公安机关无法立案，检察机关的立案监督权和诉讼启动监督权也会落空。在查处职务犯罪方面，除当事人报案、控告、举报和自首外，检察机关缺乏了解和调查行政执法行为的必要手段，难以发现行政执法人员执法过程中的职务犯罪行为。同时，在违法发放林木采伐许可证罪、非法批准征用、占用土地罪、非法代价出让国有土地使用权罪等渎职犯罪中，执法人员与行政相对人（被执行对象）往往有着某种利益关系，行政相对人自己也是受益者，不会去举报，由此导致检察机关面对行政执法职务犯罪行为时束手无策，涉嫌犯罪人员逍遥法外的尴尬局面。如犯罪嫌疑人王某在某县环境保护局副局长期间，身为负有环境保护监管职责的国家机关工作人员，在负责排污费核定、收缴过程中，违反国家法律规定，严重不负责任，致使多家公司少缴排污费共计300余万元，给国家造成重大经济损失，由于犯罪比较隐蔽，受益人不愿举报，查处起来难度较大。

此外，渎职犯罪轻缓刑趋向明显，犯罪风险和犯罪成本较低。如某市审查起诉的三起环境监管失职罪中，没有一人获实刑，全部为缓刑、罚金或管制，这在一定程度上影响了查处此类案件的社会效果。

最后一个深层次的原因是地方保护主义的影响，因为大部分污染企业是当地的利税大户，查处环境污染犯罪案件有时得不到地方党委政府的支持，甚至阻力重重。 　三、遏制黄三角破坏环境资源犯罪

（一)完善相关法规

由于破坏环境资源犯罪具有行政从属性、危害长期性、危害结果多样性、因果关系的复杂性等特点，应尽快完善破坏环境资源犯罪的法律法规。

首先，在犯罪构成的客观方面，尽量减少结果犯，扩大行为犯，增加对危险犯、过失犯的刑法责任追究，对一些诸如污染环境罪、破坏自然资源罪等罪名，要以行为犯来追究刑事责任，也即是说，只要发生了污染环境、破坏资源的行为，不论是否造成实际的危害结果，只要危害行为属实，达到一定的持续时间、数量或程度，都应当追究刑事责任，以更加有效的保护生态环境。

其次，增设相关附加刑。在国外，环境资源犯罪中的附加刑包括履行社区劳动，清除污染物，命令暂时停业、撤消从事某项活动的执照，公开其犯罪记录，等等。这些附加刑对于行为人消除其犯罪影响，深刻认识其犯罪行为的危害有很大作用。可以考虑增设这样的附加刑，并相应地减轻犯罪分子的主刑，这样无论从刑罚经济性还是从减少受害人包括国家的损失方面都有益。近年来，司法实践中已经出现了法官对盗伐、滥伐林木的犯罪分子除判处刑罚外，还附加罚其栽树的成功判例。

第三，通过司法解释来解决环境民事、行政诉讼主体的资格问题，即到底谁能够提起环境民事、行政诉讼。应确定受害人、公益组织或者社会公益代表者作为诉讼主体的资格。或借鉴集团诉讼的规定，规定一定数量的受害人有权推举诉讼代表人代表所有被害人提起诉讼。

第四，涉嫌犯罪案件移送程序的法定化。虽然我国《行政处罚法》第22条明确规定：“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”《刑事诉讼法》也规定了检察机关对公安机关的立案监督制度，但对涉嫌犯罪案件移送的具体问题仍缺乏可操作性的规定，而实践中移送的随意性很大。为了保证行政执法与刑事司法衔接渠道的进一步畅通，应该将移送程序法定化，如移送的具体条件、如何移送、移送的期限、受移送的机关都应当有可操作性的规定，严格界定行政执法机关拒不移送刑事案件和不依法接受案件移送的机关的法律责任，以建立系统完备的案件移送制度，规范移送行为。

第五，明确赋予行政执法机关依法获取证据材料的刑事诉讼法律地位。行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件多涉及到随案移送证据的转化和使用问题，由于相关刑事法律与司法解释没有明确规定，实务中争议较大。笔者认为在立法方面可视具体情况确定是否予以采信：a对于书证、物证和视听资料等证据，由行政执法机关依法提取的，经审核后可以作为刑事证据在法庭上出示。b对行政执法机关在执法过程中制作的调查、谈话、询问笔录，以及行政相对人的陈述笔录、自书材料等言词证据材料，原则上要求司法人员重新制作(或收集)，但确因有不可抗力原因(如原证人、陈述人死亡)，经侦查机关查证与其他证据吻合，相互印证违法事实的，也可以作为刑事诉讼的证据。c对于行政执法机关出具的鉴定结论、扣押清单等，如果系其在法律规定的范围内依法定程序收集的证据，可以提交司法机关作为证据材料使用。

（二）建立健全长效机制

为了更有效地惩治和预防破坏环境资源犯罪，应逐步实现各行政执法机关信息管理系统与公安机关、人民检察院的信息联网共享，如案件线索、行政处罚结果、法律文件、数据规定及案件处理程序的信息共享。在行政执法部门、公安和检察机关之间建立通报制度，定期通报行政处罚、案件移送、立案侦查和逮捕、起诉、判决等有关情况。相关行政执法部门之间也要建立健全信息联络机制，为行政执法特别是后续追究刑事责任争取主动。在现实生活中，许多行政违法案件是跨行业作案，单一由行政执法机关截获的往往只是违法信息的表面现象，如果信息渠道畅通、反应敏捷，部门之间协调有力，就可以及时将表面上互不关联的现象联系起来，凸现事件本质或真相，从而作出正确的处置反应。

关键是应当建立健全环境资源保护工作的长效机制。环境资源保护工作，关系到国家的长远利益和可持续发展，务必高度重视，坚持技术改造、新上项目的“三同时”，认真做好环评、安评，采取切实措施，抓好日常监管工作，尽快建立起环境资源保护工作的长效机制。同时，要建立目标责任机制、执法检查机制、责任追究机制和社会监督机制，关键要建立目标责任制，把环境保护与地方领导的政绩挂钩，以制度保障治理污染的长效成果，防止专项行动过后环境污染死灰复燃或地方为追求经济发展对环境的再度污染。建议当地政府积极做好企业业主的环保意识和创新发展工作，加大指导培训力度，使他们创新观念，掌握先进生产技术，走上自主创新之路。同时，着力研究解决被查处案件中所涉及的土地、水域等的修复问题，彻底解决遗留问题。

与此同时，还应当采取多种形式宣传环保知识。如可联系环保部门、司法机关和新闻媒体组织开展以“查办破坏环境资源犯罪”为主题的法律宣传活动，让群众了解中央、山东省及黄三角经济区整治环境污染的相关法律法规和政策规定，提高公众的环保意识。可建立相应举报热线，接受群众咨询和举报，解决群众反映的环境问题。对查处的典型环境污染犯罪案件可适当在媒体上曝光，以震慑与预防破坏环境资源的犯罪。

注释:[1]黄三角经济区共涉及19个市、县（区），范围包括东营和滨州两市全部以及与其相毗邻、自然环境条件相似的潍坊北部寒亭区、寿光市、昌邑市，德州乐陵市、庆云县，淄博高青县和烟台莱州市，总面积2.65万平方公里，占全省的1/6。2008年区内总人口983.9万人。

黄河三角洲具有独具特色的生态系统，是世界上典型的河口湿地生态系统，核心保护区主要包括自然保护区、水源地保护区和海岸线自然保护带。土地资源优势突出，目前区内拥有未利用地800万亩，人均未利用地0.81亩，比我国东部沿海地区平均水平高近45%。未利用地集中连片分布。另有浅海面积近1500万亩，黄河冲积年均造地1.5万亩。




【作者简介】
牛纪兴，单位为山东省沂水县人民检察院。