香港特别行政区对政府法案修正案相关问题研究

【出处】《政治与法律》2012年第6期
【摘要】香港特别行政区政府法案修正案是一个悬而未决的问题，数度引起宪制性争议。它涉及立法会与特区政府之间关系，立法会议事规则是否违反基本法，由立法会主席决定议员对政府法案修正案能否进入审议程序、是否合理等问题。在目前的做法下，立法会存在着自我授权，从而行使隐性权力的可能。应当完善相关的机制，包括通过解释基本法；在立法会与政府之间建立沟通机制；立法会主席应当透过议事规则以基本法的精神来做出决定等。
【关键词】政府法案修正案；议事规则；立法会主席；宪制性争议
【写作年份】2012年


【正文】

　　对《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称基本法）的实践来说，针对特别行政区政府提交的法案提出修正案的问题数度引起宪制性争议，且一直悬而未决。

　　由于基本法的正文对修正案的问题没有作出相关规定，只是在其附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》（下称附件二）中规定了对政府法案修正案的特别表决程序。实践中，政府法案修正案的运作主要是根据《香港特别行政区立法会议事规则》（下称《议事规则》）第57条进行的。据笔者统计，香港回归后的1997年度至2010年度，立法会主席运用该条对涉及政府法案修正案做出的裁决就多达46宗。[1]立法会对政府法案修正案的这种运作使立法会事实上获得了基本法所没有规定的权力，这已经对基本法所确立的关于立法会与政府之间的关系产生了深远的影响。不仅如此，这一做法还引发了对于《议事规则》第57条是否与基本法相抵触的争议，由此更进一步引发了香港法院对《议事规则》能否进行司法复核的宪制性争议。[2]笔者认为，由于香港法院的介入，该问题变得更加复杂，有可能成为影响香港政制发展的一颗“定时炸弹”。因此，有必要对其进行深入系统的研究。本文拟结合香港的立法会运作的实践以及国外的相关实践，立足于基本法，对该问题进行系统的梳理和研究。

　　一、政府法案修正案及一般做法（一）何为政府法案修正案1.法案修正案政府法案修正案是法案修正案的一种。法案修正案，是指通过修正案的形式对已提交立法机关审议的相关法案进行调整和修改。它不同于法律修正案。后者是通过修正案的形式对已生效的法律进行修改，修正案构成有效的法律的组成部分。一个关于法律修正案的提案实际上就是一个新的提案。而法案的修正案只是通过修正案的形式对已向立法机关提交，正在审议，还没有获得通过的法律草案进行修改和调整的做法。当然，一旦经过表决，若法案修正案获得通过，那么法案修正案就可能替代原法案的相关内容，或与原法案合并成为一体，公布为法律。法案修正案只能是在立法过程中发生并运作的，所以法案修正案也称为立法修正案。

　　我国目前对法律，甚至宪法的修改已普遍采用修正案的形式，但对已提交立法机关审议的相关法案进行修改和调整并没有采用修正案的做法。《中华人民共和国立法法》只规定了法律草案在第一次审议后由法律委员会进行修改，提出法律草案修改稿，并最终形成表决稿付诸表决，因而国内对法案修正案并不熟悉，关注的相关文章也不多。[3]但这一做法在国外还是比较普遍的。究其原因，主要是因为提出修正案实际上是对提案权的补充。许多国家的立法提案权实际上是掌握在政府手中的，议会可以利用审议法律案的机会提出修正案，从而加强自己的立法权。另一个重要的原因是，议会在审议过程中，通过对原法案进行辩论、讨论，发现原法案不完善，或者议员出于不同群体的利益出发，需要对原法案的内容进行调整，就会希望通过提出自己的修正方案加入到立法过程中来，与原法案一起接受辩论与审议，从而成为法律。从这一角度来看，通过修正案来修改和调整法律草案的做法能够使更多的不同意见进入立法表决程序，有利于增强法律的民主性。因此，国内也有文章呼吁建立法案修正案制度。

　　2.政府法案修正案政府法案修正案是指对政府所提的法案在审议阶段提出修正案，大多数立法提案权由政府掌握的国家，在审议阶段对政府提出的法案提出修正案，实际上是对政府提案权的补充。

　　提案权是立法权的一部分，可以由政府享有，也可以由立法机关（主要是通过议员）享有。实行议会内阁制的国家和地区，最典型的如英国，既允许政府直接提交法案，也允许议员提交法案。但议员提交法案的权力都会受到限制，一般只能提出私法案，而大多数重要的方案如涉及财政性的公法案只能由政府提出。[4]在这些国家，议员提出的法案数量少，影响小，重要程度低，政府提交法案的权力则不受限制，而且还要求议会对政府提交的法案优先纳入议程。但另外一些严格实行分权制衡的国家和地区，如美国，规定提案权严格属于议会，员的提案权不受限制，政府不能够直接提交法案，只能通过两院议员在本院进行。

　　当然，无论是议员所提法案，还是政府所提法案，都需要由议会进行辩论和审议并表决，才能成为法律。这是现代法治国家立法的基本要求。在审议过程中，议会对原法案，包括对政府法案提出修改和调整在所难免，本无可厚非。但若注意到，在绝大多数提案权属于政府，议员的提案权受到严格限制的国家和地区，议员就可能利用参与法案审议的优势，试图通过对政府提交的法案提出修正案的方式，从而在实际上享有本应由政府提案的范围的权力，这也会使议会在提案权方面冲破政府的掌控，从而间接扩大和强化议会的立法权限。因此，议会对此乐此不彼，一般都在其议事规则中规定在审议阶段可由议员提出修正案。但由于这种做法与政府的提案权有可能发生冲突，若不加以限制，极有可能导致一个国家或地区的政府与议会在立法权限上的宪制性争议。

　　（二）政府法案修正案的限制及做法对议会就政府法案提出修正案的限制，一般是从程序与内容两个方面进行的。

　　1.程序上的限制程序上的限制主要表现在以下几个方面：其一，立法修正案是在原法案的基础上提出并进入审议程序的，因此，出于对立法效率的考虑一般都会对立法修正案的提出时间加以一定的限制，并要求提前预告以及只在特定的阶段受理等程序性限制。其二，为保障政府的提案权，各国的议会议事规则往往规定了政府在辩论和审议程序中的优先性。如《英国平民院的议事规则》就规定全院大会对法案的审议受提案大臣现场控制：可以当场提出反修正案以确保政府法案的完好；可当场动议限制辩论时间以防止反对派拖延表决。[5]《法国国民议会议事规则》也规定政府提出的修正案优先于议员个人的修正案，限制议员的发言时间，而政府的发言时间不受限制。

　　2.内容上的限制内容上的限制主要有以下几种做法。

　　第一，要求修正案必须与原法案主题相关，以及不能与议会就该法案先前所作的决定不一致。这主要是从修正案的性质角度考虑的。既然是立法修正案，它必须与原法案相联系，并且只能是在原法案的基础上提出，否则就不能称为是原法案的修正案，只能称为一个新的提案，需要按照提案的程序重新提出。这体现对提案权的尊重和保护。如上文提及的英国平民院议事规则就要求修正案应切合原法案的主题。如果修正案不在该法案的标题之内，则应相应修正该标题，并将这些修正专门报告全院大会。

　　第二，直接规定不得审议超越审议权范围外的修正案。立法修正案和法案一样，一旦提出，将交由议会进行审议通过才能成为法律。因此，立法修正案的内容必须在议会的审议权范围内，若议会对其无审议权，那么此立法修正案也不能受理或审议。例如，《美国参议院议事规则》第15条规定：“遇有修正案的实质性的内容不在提案委员会权限范围内，任何委员会的修正案将不予审议。”[6]《美国众议院议事规则》第154条规定，“如果参议院的修正案中规定一项税收或税收措施违反第十一章第七十条第一款的规定，众议院将不予同意。”[7]《法国国民议会议事规则》第86条规定：“提交受理委员会的修正案和该委员会对最初收到的文本修改，当其中含有宪法第40条规定的某种后果时，则不予受理。”[8]第三，通过政党政治来实现。上世纪以来，西方各国的议会制度都出现了由“议会至上”向“行政国家”过渡的趋势。“一般而言，本世纪（特别是两次世界大战之后）以来，各国政坛逐渐产生‘立法部门衰微或病态’的现象，从而普遍出现‘行政部门优越’的趋势”。[9]这种趋势的主导力量就是政党。在政党政治下，议会和政府往往都为政党所控制。在某种意义上，原本形式上存在的议会和政府的权力分工已逐步失去作用。在提案方面，通常情况下，执政党在议会中都拥有多数席位，所以政府的提案基本上能通过。这样，逐渐地形成了政府提议案，议会投票加以通过的格局。[10]事实上，旨在破坏或拖垮政府法案的修正案，绝少能冲破政府阻碍。

　　总之，在笔者看来，由于原法案与获准进入表决程序的原法案的修正案实际上具有同等程度的效力，法案修正案的提出权与法案提案权在本质上是一致的，同属于法案创制权[11]。因此，若该修正案所涉及的内容本应属于政府的专属提案权范围，限制议员提出的，相应地若需要修正，就应由政府提出，或者获得政府的同意，以杜绝出现僭越政府的提案权，从而损害政府在立法中的实质性的主导作用的情况。也就是说，立法修正案应当遵循的最基本原则是既不损害政府提案权，同时也应当尊重议会的立法权的原则。

　　3.争议的解决机制修正案能否受理，一般都是由所在的委员会主席或议长负责审查。当委员会主席把握不准时，有的国家规定由委员会秘书处判断。修正案进入辩论程序后，政府还可以提出反对意见，由议长作出决定。若议长不同意政府的意见，那么应当提交宪法委员会处理。可见，修正案的决定不完全是议会内部的程序性问题，当议会与政府就立法修正案产生争议时，就需要通过宪法争议解决途径，最终可由国家通过宪法保障机构来处理。

　　二、香港特别行政区政府法案修正案的做法及问题（一）香港特别行政区的提案权以及立法修正案的规定基本法对香港特别行政区的立法权限特别是对提案权进行了明确的分工，规定特区政府享有提案权，而且没有任何限制，立法会议员虽然也享有提案权，但受到严格的限制。这一方面体现了政府在立法提案权方面的优位性，同时也体现了基本法中关于香港的行政主导体制的立法目的。[12]就立法修正案问题，虽然基本法的正文没有加以规定，但在附件二中规定了政府法案修正案的特别的表决程序。[13]香港特别行政区立法会的《议事规则》第57条对法案的修正案问题作了详细规定。实践中，立法会主席也都是根据《议事规则》第57条来裁决议员是否可以对政府法案提出修正案的。

　　与世界各国的有关做法相似，《议事规则》也从形式和程序上对立法修正案做了限制，甚至还规定在特定的审议阶段就不可以提出实质的修正案。[14]但与其他国家和地区不同的是，香港本身仅是一个区域性的政治实体，并且不存在明显的政党政治，这决定了它的体制并不完全是在议会与行政之间互相的制约，对立法修正案实质性的限制就会存在着独特的问题，如目前的这一做法，就可能引发以下的争议：《议事规则》57条规定本身是否与基本法相抵触？《议事规则》是由立法会制定的，是否会导致立法会自我授权？《议事规则》对议员针对政府法案提出修正案的限制与基本法对议员的提案权的限制不一致时，如何解决？

　　（二）政府法案修正案带来的问题及争议1.《议事规则》可否涉及基本法没有明确规定的内容事实上，《议事规则》是否与基本法相抵触的争议已实际发生了。2006年，梁国雄议员就曾提出司法复核，指控立法会主席范徐丽泰引用《议事规则》第57条，以涉及公共开支为由,否决反对派议员提出的修正案这一做法，违反基本法。[15]他的主要理由是：基本法第74条只限制了议员在增加政府的开支方面的提案权，没有提到修正案。因此，基本法第74条不关涉议员就政府提出的法案的修正案，也就是说，议员针对政府提出的法案提出修正案不受第74条的限制，而《议事规则》第57(6)条规定限制了议员就政府提出的法案的修正案，这违反了基本法。另外，他还认为，如果《议事规则》限制议员在涉及增加或减少政府的开支方面针对政府提出的法案提出修订，这等于立法会修订政府提出的法案的功能名存实亡。

　　对此，邹平学教授撰文认为，《议事规则》的直接法源和效力依据是基本法第75条第2款。《议事规则》和立法会制定的其他法律一样，法律效力低于基本法，不得与基本法相抵触。但他认为无论从字面或形式上理解，还是从体系上解释，《议事规则》第57条符合基本法第74条规定的立法目的。同时，他也指出议事规则仅是立法会内务守则，由立法会自行修正更为妥当，而不应进入司法复核，否则会带来政治上的震动和负面效果。[16]笔者认为，无论发生什么样的争议，能够以基于基本法进行评判是值得肯定的。基本法为解决香港特别行政区的实践问题提供了基本共识。的确，《议事规则》是基本法第75条第2款授权立法会制定的，立法会主席根据基本法第72条第6项行使职权。问题是对于基本法没有明确规定的内容，《议事规则》是否可以制定呢？梁国雄议员基于不可制定的立场，从而认为《议事规则》违反基本法。正如邹文指出的，《议事规则》本身就是用来确定立法会内部守则的，而这些内容实际不宜也不可能由基本法来制定，由立法会自身制定议事规则最适宜。因此，从形式上来看，由《议事规则》来规定基本法所没有规定的内容，这不仅与基本法不相抵触，而且是《议事规则》必须去做的。那种基本法没有规定的，《议事规则》就不能规定的说法显然是站不脚的。这也得到香港高等法院的支持，成为判决梁国雄议员败诉的主要理据。[17]然而，基本法没有规定的内容，包括对法案修正案的问题，《议事规则》是否都可以制定呢？或者说，是否只要《议事规则》规定的内容是基本法所没有的，就不算是与基本法相抵触呢？从字面上看，立法会制定《议事规则》获得了足够的授权，包括可以制定基本法没有涉及的内容，同时，既然基本法没有相关内容，也就无法说《议事规则》的规定就与其相抵触了。然而实际上，如果这样的话，剩余权力就可能由立法会享有，显然，这本身就违反了基本法作为授权法的基本原理。基本法是一部授权法，包括立法会在内的所有特别行政区机关都不应当享有基本法以外的权力。因此，即使立法会通过《议事规则》规定了基本法所没有的内容也应当受到限制。这是基本法的最基本的原理所要求的。

　　2.《议事规则》规定基本法未规定事项的合理限制那么这个限制是什么呢？笔者认为，虽然，基本法没有明文规定相关限制，或者说没有明确规定不相抵触的标准，但从《议事规则》的性质来看，《议事规则》的内容不能超出其作为议会内部的程序性规则这一性质。立法会之所以获得基本法的授权来制定《议事规则》，主要是因为《议事规则》本身是立法会的内部规则，是为合理行使立法机关权力所必须的程序性规则，它不能涉及外部事务，更不能自我授权，否则，就应当有基本法的明确依据。因此，对《议事规则》规定基本法未涉及的事项并非没有限制，也不完全靠立法会的“自我约束”。

　　但问题在于《议事规则》中的一些规则既具有程序性质，同时又不可避免地涉及立法机关与政府之间权力的实体性关系，而这些规则在基本法中确实没有规定，则如何处理？这主要是指由立法会主席对议员是否可以针对政府法案提出修正案来裁决的问题。[18]3.由立法会主席作出裁决的合法性问题基本法并没有规定修正案的问题，即使是基本法第74条，虽对议员提案权在公共开支、政治体制、政府运作方面作了严格的限制，以及规定凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意，但并没有规定由谁来判断议员提出的法案是否涉及上述问题。由谁作出判断本身既是一项程序性权力，同时也是一项实体性权力，它直接影响着政府和议员提案权的分工，从而对政府与立法会之间的关系有着重要的影响。

　　从程序角度来看，在法案进行审议之前，必须要先作出判断是否涉及上述内容，然后才能进行下一步程序。因此，《议事规则》第57（6）条规定由立法会主席对相关内容作出判断和裁决，这从程序角度来说，并无不妥，而且还是必须的。但为什么规定由立法会主席，而不先由行政长官作出判断呢？显然，这是立法会利用了基本法授权其制定议事规则的这一优势地位，而没有严格顾及这一规则背后的实体性质。就提出修正案而言，即便认为《议事规则》第57（6）条的实体内容符合基本法第74条规定的立法目的，但基本法第74条并没有规定由谁作出判断，而立法会通过《议事规则》作出规定由立法会主席作出裁决，这从程序角度看，并无不妥，然而这个判断本身也是涉及对政府法案修正案的内容作出实质性的判断，这不能不认为是立法会的“自我授权”。

　　或许，立法会认为这是遵照回归以前的做法来制定的，并不违反基本法。[19]但根据前述，修正案的提案权与法案的提案权本质上是一致的，同于法案创制权。基本法第74条规定本身目的就是限制议员提案权，从而间接限制议会自身立法权的，所以，由行政长官来作出判断似乎更符合基本法第74条的立法目的。[20]有香港学者就撰文认为：“在港英当局管治时期(在末代港督政改方案通过前),由于港督兼任立法局主席,由立法局主席判断议员个别或联名提案是否涉及政府政策,不会产生误判。但在行政长官不兼任立法会主席的情况下,先由立法会主席判断是否涉及政府政策,可能会出现误判并产生相当严重的后果。”[21]也有学者认为，香港立法会正在逐渐扩张它的隐性权力。

　　但也应当注意到，若规定由行政长官先作出判断，就有可能要求在立法程序中设置行政长官审查的前置标准，这也有可能干涉议员的提案权。因此，明确由谁来作出判断并不是最好的解决办法，并不能解决该规则的程序性与实体性的矛盾。更好的办法其实是在立法会主席与行政长官或政府之间建立联席磋商机制，但无论由谁来判断，都必须根据基本法的规定，而不是如立法会主席所言的，仅根据《议事规则》来进行判断。

　　其实，政府也有意透过《议事规则》多次直接运用基本法寻求对议员针对政府法案修正案限制，认为“基本法73条第1款赋权立法会根据基本法制定、修改和废除法律，第11条规定，立法会制定的任何法律，均不得同基本法相抵触，据此，任何与基本法不一致的全体委员会审议阶段的修正案均属不合乎规程”。[22]同时，政府坚持认为议员针对政府法案提出修正案的应当有更大程度的限制。如在1999年和2004年有关拨款条例的草案中，政府都强调：“基本法第74条所指导法律草案，应包括全体委员会的修正案，这种看法的意思是，立法会议员就法律草案拟提出的修正案，须受基本法第74条内表述的限制所规管。”[23]但立法会主席多次强调，其只按《议事规则》行事，从而避免透过《议事规则》而直接按基本法来确定，如立法会主席范徐丽泰就认为：“主席是受立法会依据基本法第75条所制定的《议事规则》约束的。由于《议事规则》只要求我裁定一项修正案的目的和效力是否会导致运用任何部分政府收入或公帑，所以我不会处理因政府当局就可取与否所提出的意见，或政府当局基于其对基本法第74条的效力的理解而提出的其他事项。”[24]其1999年7月12日在裁决意见中重申：“我亦无权处理局长就基本法第74条所提出的观点。”[25]那么，立法会主席就真的完全根据《议事规则》，而与基本法无关地做出裁决的吗？其实，1997年临时立法会主席范徐丽泰就直接运用了基本法进行裁判：“上述修正案会更改了立法会第一届及以后各届的任期长短，故是有违基本法及筹委会的决定，为此，上述修正案并非属法案范围以内的，所以是不合乎规程。”[26]此后，1999年3月9日，立法会主席范徐丽泰再次确认了该意见。[27]这说明，立法会主席透过《议事规则》，直接以基本法来进行审议是有实践基础的。

　　综上，笔者认为，修改《议事规则》，改由行政长官判断议员是否可以提出政府法案修正案并不是最好的办法，但可以建立立法会主席和行政长官或政府行政部门的联席磋商机制，或者立法会主席在作出相关判断时应当透过《议事规则》，直接运用基本法的相关条款，以实现基本法的立法目的。

　　4.《议事规则》第57（6）条是否真正体现了基本法74条的目的需要进一步讨论的是，为什么需要透过《议事规则》，直接运用基本法第74条对议员针对政府法案提出修正案进行限制呢？难道《议事规则》第57（6）条没有完全体现基本法第74条的立法目的吗？因为肯定者认为，《议事规则》第57（6）条体现了基本法第74条的立法目的，并以此为论据，证明《议事规则》符合基本法。但只要将两个条文的内容进行对比，就可以发现，其实《议事规则》第57（6）条并没有完全体现基本法第74条的立法目的，仍使议员可能僭越政府提案权。

　　基本法第74条规定：“香港特别行政区立法会议员根据本法规定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。”而《议事规则》第57（6）条则规定：“立法会主席或全体委员会主席如认为任何修正案的目的或效力可导致动用香港任何部分政府收入或其他公帑，或须由该项等收入或公帑负担，则该修正案只可由以下人士提出：行政长官；获委派官员；任何议员，如行政长官书面同意该提案。”

　　第一，基本法第74条不仅包含涉及公共开支的财政性提案的限制，还包括政治体制、政府运作，以及政府政策等内容的限制。立法会主席在裁决中对这四个概念的解释是分别进行的，可见这四项内容并不一致，而《议事规则》第57（6）条只对议员涉及财政性的法案的修正案进行限制。可见，两个条文的内容相差甚远。

　　第二，两个条文在就涉及政府财政问题的表述上分别用了“涉及公共开支”与“由公帑负担的效力”两个概念。即使立法会主席自已也认为，“‘涉及公共开支’的措辞的范围是较《议事规则》第57（6）条下‘由公帑负担的效力’的概念广阔”。[28]因此，用“由公帑负担的效力”是不可能实现限制“涉及公共开支”这一立法目的的。

　　第三，两条涉及财政性提案的限制程度不一样，基本法第74条明确规定涉及公共开支的提案，不能由议员提起。显然，只能由政府提起。而《议事规则》第57（6）条认为议员如获行政长官书面同意可以出提案。很明显，《议事规则》的意图在于区别提出法案与提出修正案之间的差别。

　　因此，认为《议事规则》第57（6）条符合基本法第74条的立法目的的观点是比较牵强的。事实上，立法会从来就不认可这两条的关联性，认为《议事规则》第51（3）及（4）条才是为落实基本法第74条而订立的。[29]从字面上看，这两条与基本法第74条是一致的，都是针对提出法案而设的，而不包括提出修正案。同样，立法会也不认为，《议事规则》第57（6）条是为落实基本法第74条而设立的。“《议事规则》经57（6）条所订明的限制从1997年前的立法局《会议常规》改编而成。这条文是一项程序上的工具，为保障官方的财政主动地位而设，反映出宪制上的安排是由政府作出要求，并由立法机关通过，此项安排反映于基本法第73（3）条及64条”。[30]其实，通过立法会主席的裁决，可以看出，立法会主席对基本法第74条涉及限制议员提案权的态度是矛盾的。例如，立法会主席认为一方面“我注意到，基本法第73条规定了立法会的职责。没有74条的存在，我们可以总结说立法会议员可不受限制提出法案”；另一方面，“又认为，第74条属一项赋权条文，让立法会议员可提出法案，但同时亦就此施加条件及限制”。[31]显然，立法会主席认为根据基本法第73条就可以确定议员的提案权，只是第74条是对第73条进行了限制，应当是一条限权条款。然而，立法会主席另一方面又认为，第74条是一项赋权条款。

　　事实上，立法会的这种态度也造成了其自身两头受挤。一方面，如梁国雄议员所认为的《议事规则》不该制定基本法没有制定的内容，从而损害了议员对政府法案提出修正案的权力，这无疑是立法会“自废武功”；而另一方面，若仅根据《议事规则》第57条来限制议员提出修正案的权力，实际上是立法会不愿以基本法第74条的真正立法目的来审查的话，这无疑也是立法会的另一种“自废武功”。

　　三、结语表面上，香港特别行政区政府与立法会之间就议员提出政府修正案的问题达成了“默契”，立法会一直在《议事规则》内“自我约束”，但这却是以立法会的“自我授权”，进而使立法会对该问题事实上享有判断权为前提的。政府从来就没有放弃自己对基本法第74条的理解，加之法院的介入，可能使问题复杂化。因此，引起香港宪制性争议的危险因素仍然存在。最根本的解决办法是由全国人大常委会对基本法第74条做出权威的解释，或修改基本法，对政府法案修正案加以明确的规定。当然，目前最稳妥的办法是在政府与立法机关之间建立磋商机构，政府与立法会机关之间应达成最基本的共识，按基本法第74条的立法目的来解决该问题。




【作者简介】
夏正林，华南理工大学法学院副教授，广东地方法制研究中的研究员，法学博士。


【注释】
[1]数据统计来源于香港立法会公布的主席裁决列表。//sc.legco.gov.hk/sc/www.legco.gov.hk/chinese/index.htm。以下所用主席裁决均出自该网站公布的内容。2011年6月10日访问。
[2][16]参见邹平学：《抵触基本法还是符合基本法———评香港特区立法会〈议事规则〉第57(6)条之定位》，《法学》2007年第5期。
[3]专门研究法案修正案的文章，如李林：《立法修正案?法律修改和法律废止》，//www.cass.net.cn/file/2005102550230.html。2011年5月10日访问。
[4]私法案主要是涉及地方当局、某些团体、集团或某些个人的权力或利益的议案；公法案是指涉及全国性并与政府有关的法案。
[5]参见蒋劲松：《发达国家议会法案从提出到认可的各个阶段》，《人大工作通讯》1995年第18期。
[6][7][8]参见尹中卿等译：《六国议会议事规则》，中国民主法制出版社2005年版，第329页，第363页，第135页。
[9]［日］深濑忠一等：《议会立法过程之比较研究》，许介鳞译，台北正中书局1991年版，第353页。
[10]这种情况在美国略有不同：一般来说只有在形成“跛鸭政府”的情况下（上世纪70年代至90年代经常出现），即国会和政府由同一政党掌握时才可实现；而国会与政府由不同政党掌握时，则国会对政策的制约会大一些。当然，即使是两党执政时，政府也会在立法方面起着主导的作用。
[11]有学者称：“立法修正案是法案创制权的一种：有限制的创制权……立法修正案与法案之间的区别是程序性的而非实质性的。”参见引注3。
[12]需要提及的是，基本法将立法权授予了香港特别行政区，而非立法会。香港立法会是立法机关，但仅限于基本法的规定来行使相关权力。
[13]香港基本法附件二将议员对政府法案的修正案与议员个人提出的法案等同起来，设置了相同的，更为严格表决程序，即要求须分别经功能团体选举产生的议员和分区直接选举、选举委员会选举产生的议员两部分出席会议议员各过半数通过。
[14]如《议事规则》第63（2）就规定：“立法会主主席提出三读该法案的待决议题之前，经立法会主席许可，得为更正法案中错误或疏忽出错之处作出修正，但不得对法案提出实质的修正。”其实有时是难以区分的限制条件的的程序性或形式的和实质性的，如《议事规则》第57（4）（a）规定修正案必须与法案的主题及有关条文的主题相关。这看起来是一种形式意义上的限制，但也会涉及实质性质的判断。再比如，由立法会主席进行判断，这既是一个程序性要求，但也会涉及修正案的实体性质。
[15][17]LeungKwokHungVPLC&SJ.pdf,HCAL87of2006.
[18]上述梁国雄案中，虽然议事规则的第57（6）涉及的修正案的问题是基本法没有规定的，但基本法在限制议员个人提出法案时提到了相同的标准，所以法院可以用基本法的目的解释来解决这个问题，但并不意味着这个办法能够解决所有问题。
[19]《议事规则》经57（6）条所订明的限制实际上是从1997年前港英政府时期的立法局《会议常规》改编而成。在形式上，也可以说其并不违反基本法对《会议常规》的继承。但它的内容是一项程序上的工具，为保障官方的财政主动地位而设，反映出宪制上的安排是政府作出要求，并由立法机关通过。这与英国式的议会控制的做法是一致的。但要注意的是，英国实行的是议会内阁制，政府对议会的控制能力很强，因此一般不会有议员突破政府法案的问题。
[20]国内著名宪法学者廉希圣教授1999年1月在回答时任香港特别区律政司司长梁爱诗如何理解香港基本法立法提案权时，就曾明确表达应根据基本法第74条理解议员对政府法案提出修正案的限制，并且应当由行政长官进行的裁决的看法。参见廉希圣：《如何理解香港基本法立法提案权》，载《廉希圣文集》，中国政法大学出版社2007年版，第397页。
[21]宋小庄：《立法会议事规则需要修订》，《紫荆》2004年第5期。
[22]参见2001年7月5日《立法会主席就李柱铭议员对〈行政长官选举条例草案〉所动议的全体委员会审议阶段修正案的裁决》。
[23]参见2004年4月22日《立法会主席就涂谨申议员及张文光议员拟就〈2004年拨款条例草案〉提出的全体委员会审议阶段修正案的裁决》。
[24][27]参见1999年3月9日《有关黄宏发议员就〈区议会条例草案〉所建议的修正案（关于议会主席选举部分）主席所作的裁决》。
[25]参见1999年7月12日《就议员拟对〈1999年立法会（修订）条例草案〉提出的全体委员会审议阶段修正案主席作所的裁决》。
[26]参见1997年9月24日《对黄宏发议员就〈立法会条例草案〉提出之修正案的临时立法会主席所作的裁决》。
[28]参见2000年6月29日《立法会主席就陈国强议员所提〈2000年法律援助（修订）条例草案〉的裁决》。
[29]参见1999年7月16日《有关就郑家富议员所提出的〈1999年雇佣（修订）条例草案〉主席所作的裁决》、2009年2月5日《立法会主席就李卓人议员拟提出的〈2009年强制公积金计划（修订）条例草案〉所作的裁决》。
[30]参见2006年7月31日《立法会主席就吴霭仪议员、涂谨申议员、何俊仁议员、李永达议员、及张文光议员拟就〈截取通讯及监察条例草案〉提出的全体委员会审议阶段修正案的裁决》(第一部分)。
[31]1999年7月19日《有关就李卓人所提出的〈1998年雇佣（修订）（第2号）条例草案〉立法会主席所作的裁决》。