通过改革创新更有效地应对突发事件、保障基本权利、约束公共权力——以甬温线动车追尾事故救援处置工作教训为研究线索

【出处】《法学杂志》2012年第9期
【摘要】甬温线特大事故警示人们，必须坚决纠正铁路系统政企不分的弊端；甬温线特大事故充分暴露出铁路系统应急法制建设的诸多问题和矛盾，应当予以分析解决；不但应从加强“硬件建设”的角度，还应从加强“软件建设”的角度，配套采取体制、机制和法制改革创新举措，依法有效地应对突发事件、保障基本权利、约束公共权力，提高铁路系统的危机管理和应急法制水平。
【关键词】甬温线特大事故；突发事件；基本权利；公共权力；应急法制
【写作年份】2012年


【正文】

发生“7·23”甬温线特别重大事故的深层原因是什么？ [1]在事故处置过程中暴露出铁路系统在危机管理和应急法制建设方面的哪些突出问题？在社会转型发展的当下中国应当采取哪些改革创新举措来应对突发事件、保障基本权利、约束公共权力？其法理基础和社会基础是什么？本文对此略陈管见。

一、甬温线特大事故警示须坚决纠正铁路系统政企不分的弊端

距“4·28”胶济铁路特别重大事故不过三年零三个月，就发生了“7·23”甬温线特别重大事故，而且这只是近年来诸多铁路事故中的一起：仅从2011年7月10日到7月25日两周之内，经媒体公开报道的动车故障累计7起，导致超过50趟以上的列车晚点。“7·23”特别重大事故的发生和处置失当之处，震惊国人、刺痛民心、举国关注，有关机构逐步做了相应处置，人们已经做了很多分析讨论。笔者在此特意指出一点：我国铁路系统政企不分的严重痼疾是导致这次事故发生和处置失当的一个深层原因，如不能深刻认识此问题，势必后车无鉴。

60年多前新中国建立之初，我们摒弃了分路线、分地区的铁路分散管理方式，仿效前苏联建立了全国统一的调度指挥系统，实行半军事化管理，甚至独自设立了司法、教育、医疗等机构，作此选择有当时的多种原因和条件，也发挥了特殊作用，进而铁路系统逐渐成为计划经济体制下政企合一、全面垄断的“独立王国”。常言道，竞争带来动力和繁荣，实现自由和平等。那么垄断带来什么，损害什么？现在看来，兼具行政垄断和自然垄断地位的我国铁路系统，既有国家的行政权力又有企业的经济实力可以并用，既有行政职能目标又有企业利润目标需要追求，在某种程度上成为左右逢源、好处占尽、公权私权完整、执法司法齐备的“独立王国”，这样一来任何事情都可能发生且都可淡然处之，那种傲慢专横、强买强卖的态度和做法令人极为忧愤，最主要的是民众难以得到平等良善的铁路交通服务，也严重损害了政府与民众的关系。

例如，发生交通事故后某些铁路单位采取掩盖真相、强势欺人、百般哄骗、压价赔偿的做法，与发生矿难后某些私营矿主的恶劣做法非常相似，而在需要运用行政权力来威慑受害者和有关民众时，它又摇身一变，以维护社会秩序的政府机关角色并动用司法权力进行威慑，来实现令人生疑的特殊利益追求。2008年机构改革时惜未把铁道部并入新成立的“大交通部”，保住了政企合一的“独立王国”之特殊地位，一个重要缘由是所谓“铁路建设的工程任务很重，铁道部直接管理使得工程进度和质量有保障”。在国内交通格局中处于“铁老大”地位的铁路系统，政企不分的诸多弊端日益暴露出来，也典型地表现在铁路交通事故处置工作和铁路系统腐败案件查处过程中的种种令人匪夷所思的荒唐做法。

记得20多年前，在学界和实务界认真讨论经济体制改革成果如何巩固、经济体制改革如何深化之际，曾有专家型的高级领导干部发表过一篇文章，题目叫做《政企分开！政企分开！政企分开！》，我认为这题目很有见地。在深入转型发展的改革开放新时期和时间并不丰裕的战略机遇期，铁路系统惟有抓住机遇深化改革，按照市场经济和民主法治的要求认真实行政企分开、依法运营、有效监管，我国铁路事业才能走上科学安全稳健发展的道路。令人欣慰的是这样的革新举措终于被动地有所开始。 [2]那种强调“铁路特殊、风险太大、不能改革”的观点是站不住脚的，因为如将此说法中的“铁路”二字换成航空、公路、港口、通讯、医疗或环保等字眼也许都成立，但实际上并无道理，其他系统的许多同志可能也没有这样想，至少没有这样固执。简言之，政企分开是铁路系统改革的紧迫要求和基本路向，重新认识、勇敢面对和认真推进体制机制改革是我国铁路系统的惟一出路。惟有认真作出此种努力，从血的教训中得以深刻反省并争取改革成功，人们今后才能够平静地面对已惨烈逝去的那40条鲜活的生命！

二、甬温线特大事故暴露出铁路系统应急法制建设的诸多矛盾

甬温线特别重大事故带给铁路系统推动改革的难得机会，也提供了反思铁路系统应急法制建设的难得机会。笔者在此从如下三方面提出问题加以分析。

（一）组织目标方面的矛盾——要安全还是要速度？

胡锦涛总书记2011年4月在海南考察铁路工作时作出重要指示：要推进铁路体制机制改革，科学有序地推进铁路建设，不断提高铁路发展的质量和效益，切实保证铁路安全万无一失，努力维护职工群众利益，注重抓好反腐倡廉建设。在此，胡总书记强调了铁路建设要科学有序地推进，铁路发展首先要不断提高质量，铁路安全要做到万无一失。这可说是当下我国铁路系统改革发展的重要方针。

温家宝总理在“7.23”甬温线事故现场举行的记者招待会上讲话时强调：不要忘记这起事故，不要忘记在这起事故中死难的人，它让我们更警醒地认识到，发展和建设都是为了人民，最重要的是人的生命安全，政府最大的责任就是保护人的生命安全；高铁建设中要更加重视安全度，实现速度、质量、效益和安全的统一，把安全放在第一位。

但是，存在政企合一痼疾的铁路系统近年来的做法表明，铁路建设速度而非质量成为其第一位的政绩和利益追求，铁路建设质量有意无意地被忽略：铁路建设投资可以花掉我国用于抵御金融危机冲击的4万亿元救市资金的三分之一以上来博得“世界第一”的政绩工程，高铁增速可以采取大跃进、放卫星、超常提速追求政绩的做法用6年走完西方发达国家走了60年的路程，内部人控制公司“自主创新”的铁路运行调度系统软件在争议和故障甚多的情况下仍迅即全线采用（这被称为“肥水不流外人田”、“自家孩子绝对信得过”的做法）；但是，建设质量、外部效应、运行成本问题却日益增多和严重：2011年6月30日开通的京沪高铁仅仅两年多即告建成，建设速度不可谓不快，但据媒体报道，从7月10日到14日，4天就发生5次故障，其中3起事故系雷电导致供电系统失效。这样严重的质量和安全问题，正是缺乏真正的独立监管机构与真正的市场经济主体的必然后果，源于政企不分、频出怪相、走入怪圈的铁路系统的体制矛盾！

这里简要评析一下GDP冲动行为和评价标准必然带来的怪相和怪圈。在我国特殊的跨越超常发展、投资拉动增长和传统干部考核的模式下，建设工程质量难以提高甚至不能提高！这是因为，过去主要通过考核GDP增长率来提拔干部，而GDP增长主要靠投资拉动，特别是大型工程投资拉动，如果建设质量低下的道路、桥梁和其他公共工程，迅速毁坏、垮塌后就能为领导班子启动新一波的政绩工程提供理由和机会，可以再次投资于拆除并重建该工程且再次计算GDP（甚至反反复复拆除并重建该工程且反反复复计算GDP），否则再次投资建设就缺乏理由和机会。 [3]也因此，不能不认真反思和拷问我们的GDP增长数字的含金量。这里所说的工程，包括硬件工程和软件工程，而后者（例如铁路运行调度新系统软件）同样可有很大甚至更大的水份！当然也包括那些严重违背客观规律赶工期的“献礼工程”，血的教训一再证明它们的质量和安全无法得到保证（例如2007年湖南省湘西土家族苗族自治州凤凰县沱江大桥在建设过程中为了州庆而赶进度导致通车前发生坍塌造成严重的人员伤亡）。这些弊端都为铁路系统的腐败行为提供了特殊温床，故须“注重抓好反腐倡廉建设”。甬温线特别重大事故暴露出区间信号设备严重问题的开发机构“通号院”（北京全路通信信号研究设计院)和“通号集团”（中国铁路通信信号集团公司)，都因为甬温线特大事故被曝光成为举国闻名的众矢之的。

（二）行为选择方面的矛盾——先救人还是先通车？

“7·23”甬温线特别重大事故应急救援中，铁路部门匆忙掩埋车体、不惜改变现场、抓紧赔钱了事、急于通车善后的做法，特别是特警官兵在被责令停止搜救之后仍凭着良心坚持努力从“无生命迹象”的车厢中搜救出小女孩项炜伊的“奇迹”发生后（为此许多民众进一步质疑在这次事故现场也许当时还有其他受伤乘客没有小伊伊那么幸运，最终未被搜救人员发现而失去了挽救生命的机会），引起了全社会对铁路系统某些机构和人士的说法、做法的广泛批评和巨大争议。以至于温家宝总理2011年7月28日在甬温线事故现场举行的记者招待会上讲话时特意指出：事故发生以后，胡锦涛主席当即指示要把抢救人命放在第一位，我得到这个消息立即给铁道部负责人打电话，只说了“救人”两个字；事故处置的最大原则就是救人，千方百计救人，还是那句老话，只要有一线希望，就要尽百倍的努力，铁道部门有关方面是否做到这一点，要给群众实事求是的回答。温总理还强调：事故善后处置一定要人性化，给予合情合理的赔偿，包括对遗物的处理，目的是为了让死者安息，让生者得到慰藉。众所周知，在温总理亲赴温州视察和发表上述讲话之后，事故调查和善后工作才迅即发生了方向性的显著调整变化。

铁路交通事故发生后要设法尽快恢复通车，这是不言而喻的道理；但如果不是站在铁路企业追求经济利益和期望掩盖社会积怨、转移公众视线的角度看问题，而是以法治眼光和人权视角看问题，那就应当知晓恢复通车是有前提的，这就是以人为本、尊重生命的宪法原则和立法精神。

2004年修宪时把“国家尊重和保障人权”载入现行宪法之后，我国在立法和行政立法上已悄悄地发生着许多富有人本精神和法治意义的变化，较前更多地体现出关爱人的生命和健康、人民利益高于一切的民主法治精神。例如，2007年8月30日通过、是年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》第一条就把“保护人民生命财产安全”确定为该法的一个重要立法目的。

2007年9月1日起施行的行政法规《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第19条规定：“事故造成中断铁路行车的，铁路运输企业应当立即组织抢修，尽快恢复铁路正常行车；必要时，铁路运输调度指挥部门应当调整运输径路，减少事故影响。”这里所说的“必要时”，当然包括了特殊情况下为抢救人的生命，暂时无法恢复铁路正常行车，而通过调整运输径路来转移乘客流量、减少事故影响的情形。简言之，此行政法规本身就蕴含了这样一种立法精神：“为救人，宁可此处暂不通车”。

与上述行政法规同日起施行的部门规章《铁路交通事故应急救援规则》第3条规定：“事故应急救援工作应当遵循‘以人为本、逐级负责、应急有备、处置高效’的原则。”在这个原则体系中，第一位的是以人为本，也即救人为先，事故应急救援工作应以人的生命和健康为先，尽管也需要“高效的处置”。该部门规章第36条还规定：事故救援完毕后，应当对现场进行全面检查清理，进一步确认无伤亡人员遗留，确认具备开通条件后恢复正常行车。这里是指既不遗留伤员也不遗留遗体在事故现场，体现了现代法治意义上的“对生命的尊重”和“对人的尊重”。

但是，在“7·23”甬温线特别重大事故的应急救援工作中，对事故现场遇难者和幸存者的搜救时间特短，在没有对伤员、遗体、残肢和遗物进行彻底检查清理前就遽然宣布搜救工作结束，必然会增加伤员遇难和遗体、残肢、遗物受损丧失的可能性，这显然没有体现“对生命的尊重”和“对人的尊重”。从“7·23”甬温线特别重大事故应急救援中一些令人匪夷所思、疑虑重重的做法来看，可以说进一步暴露出铁路系统政企不分的严重痼疾，具体表现为价值导向、行为选择、绩效评价等方面的多重矛盾。政企不分的铁路部门在既要政绩又要利润的利益驱动机制下，存在着以人为本与以利润为本的极大张力，行政伦理或者企业良心难以得到保持和展现。这样的做法与许多法治国家处置重大铁路事故的以人为本、科学求实的做法必然形成巨大反差！铁路建设和应急救援究竟应当先救人还是先通车？究竟是为了公众还是为了工程？究竟是高度重视社会责任还是仅仅盯着企业利润？这些常识问题竟然都被有意无意地弄得非常混乱，成了困扰人们的疑难问题，实在令人深感悲哀。

（三）依法监管方面的矛盾——算“公务”还是算“家务”？

承担监管职能的行政机关对于有关企业依法进行监督管理和提供服务，这原本是非常自然的事情，是建设法治政府和服务型政府的必然要求，但将其放到政企不分的铁路系统，事情就复杂起来，很难依法进行有效监管。

2007年9月1日起施行的行政法规《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第24条规定：“有关单位和个人应当妥善保护事故现场以及相关证据，并在事故调查组成立后将相关证据移交事故调查组。因事故救援、尽快恢复铁路正常行车需要改变事故现场的，应当做出标记、绘制现场示意图、制作现场视听资料，并做出书面记录。任何单位和个人不得破坏事故现场，不得伪造、隐匿或者毁灭相关证据。”但是，“7·23”甬温线特别重大, 事故应急救援中，铁路部门在并不完全确定事故现场是否还有伤员、遗体、残肢、遗物的情况下就匆匆将受损车体破拆掩埋，随后又在民众提出严厉批评和上级干预之后匆匆挖出移放他处，这种对于自觉履行法定职责抱持无所谓态度，以“尽快恢复铁路正常行车”为借口，冠冕堂皇地“破坏事故现场”、“毁灭相关证据”，客观上造成再难调查取证和依法问责的做法——所谓的“铁路事故处置惯例”，对之应如何进行有效监督？

事实上，“7·23”甬温线特别重大事故发生一天之后，铁道部就宣布再次发起一场持续两个月的内部整改式的安全生产大检查，可是这种做法会有什么效果呢？记得2008年胶济铁路“4·28”事故发生后不到一个月，铁路系统就开展了安全大反思、大检查活动，但一个月之后广西柳州就再度发生列车脱轨事故，导致4人死亡，此时铁路系统开展的安全大检查远未结束；2009年湖南郴州发生3死60余伤的“6·29”列车冲突事故后，铁路系统也开展了类似的内部整改；实际上，从2008年到2011年，几乎每年铁路系统都要进行内部整改式的安全大检查，但还是发生了“7·23”甬温线动车追尾事故。这种“家务活动”式的内部监督的失控和失效，大大消解了现有问责机制的监督功能，凸显了加强外部监督的必要性。换言之，必须通过体制和机制改革，真正实现政企分开，使得依法监管得以由“家务活动”变成“公务活动”，那种依凭特殊的垄断地位、绑架功能和管治手段而藐视法律规定和法定职责的现象才有可能从根本上得到纠正。

三、保障基本权利、约束公共权力、应对突发事件的关键举措

由上分析推而广之、进而言之，新形势下我国的应急法制建设，需要进一步深化认识、勇于创新，不但需要加强危机应对的硬件建设 [4]，而且需要在法制建设等“软件建设”方面下更大功夫，当下至少应当在如下四个方面予以更多的关注，作出更大的努力。

（一）应及时、准确地公开应急工作和灾后恢复重建工作信息

按照我国应急法制的要求，对于铁路交通事故应急救援工作来说，依法公开应对工作信息、保障公民知情权是一项关键举措。“7·23”甬温线事故发生后，之所以民怨甚多、民情激愤，一个不争的事实就是信息公开方面存在太多遗憾。也因此，温家宝总理2011年7月28日在甬温线事故现场举行的记者招待会上讲话时曾有针对性地指出：“公开、透明非常重要。这起事故能否处理得好，其关键就在于能否让群众得到真相。”尽管不得不由一国总理亲自出面说话来平息民怨民愤解决此类问题，也是一件非常令人悲哀的事情。

那么靠什么来保障应急救援工作的透明度和民众的知情权——这是公民的一项基本权利？当然只能依照法律规范和政策规定。2008年5月1日起施行的行政法规《政府信息公开条例》第37条规定：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”可惜，人们迟迟看不到铁道部出台关于公共服务类企事业铁路单位公开信息的制度规范和实施情况评估报告。不仅如此，就连主要用于规范行政机关自身的《铁道部政府信息公开实施办法》也一直不在铁道部官方网站上公开，连百度、谷歌等搜索工具也查询不到，极不便于民众了解和利用，也不利于民众理解和支持铁道部门及有关公共服务铁路企事业单位的信息公开工作。实际上，铁道部在2009年、2010年都只公布了不足2千字的政府信息公开工作年度报告，其中有具体数据等内容的材料仅仅各300字左右，这同一些与铁道部有密切工作关系的其他部委在政府信息公开方面的做法恰好形成对比：例如工业和信息化部2009年、2010年的政府信息公开工作年度报告都是3000字左右，财政部2010年政府信息公开工作年度报告约3600字，公安部2010年的政府信息公开工作年度报告约5000字，而且它们都有比较多的数据材料，因此这些部门的政府信息工作比较易于获得民众理解和支持。这对政企不分的铁道部有何启发呢？

在2008年汶川大地震的救灾工作中，那时刚刚施行的《政府信息公开条例》就扮演了重要角色，发挥出积极作用，得到了实践检验。在抗震救灾中，那些需要社会公众广泛知晓或者参与的抗震救灾工作，政府机关都及时、主动、准确地公开信息，发挥了积极的信息引导和服务作用，保障了公众的知情权。例如国务院应急办主动、定时向社会公布的地震遇难者和失踪者人数，尽管是不完全统计的动态信息，但都精确到个位数，这是人们公认做得最好的一次。政府机关及时、准确、协调一致地发布政府信息，既澄清了虚假信息，消除了不必要的恐慌情绪和盲目行动，又减少了无效劳动和资源耗费，提高了突发事件应对工作效率，能够更科学合理地分配、使用救灾物资和资金，能够最大程度地发挥赈灾捐助财物的作用，保护和调动捐助人的积极性。而且有助于增强民众对于政府机关的信任程度，增强民众参加抗震救灾的信心、积极性和参与、支持力度。政府机关在抗震救灾中及时、主动、准确地公开突发事件应对工作信息的做法，受到了国内外舆论好评，其经验值得认真总结。通过防灾救灾工作的实战经验，政府信息公开法制会更加受到各级各类政府机关重视，有助其在实践中得到有效实施。 [5]

《汶川地震灾后恢复重建条例》明确规定，安置资金、物资和临时住所的分配使用要做到公开透明，明确规定编制恢复重建规划要充分听取地震灾区干部群众意见，批准的规划要及时公布，明确规定要通过增强透明度、完善责任制、加强专项审计等多方面举措，来提高对于恢复重建资金、物资和工程质量的监管力度。这些立法举措得到有效实施，有利于依法调动社会各方面力量参与抗震救灾的积极性，能依法保障恢复重建工作的顺利进行。

关于应急工作信息和灾后恢复重建工作信息，怎样才算及时、准确、适当地公开？这也是一个须要认真分析明确的疑难问题。比如，《汶川地震灾后恢复重建条例》就涉及到灾后评估报告、调查报告和鉴定报告，这样的报告形成后如何定位、公开、发挥作用？发生泄密问题后如何追究责任？例如，汶川大地震后，不少机构派专家去考察、调查、评估、鉴定，成本非常之大，有时一台设备就上百万元甚至上千万元，最后才得到各种统计数据、检测数据、评估结果，由此来研究地震发生机理，解决生命探测、生命维持、心理极限等尖端课题。那么，这样的统计、调查、评估、鉴定报告是否一律要主动公开？或者依申请都要公开？甚至都要上网公开？现在地震科学发展很快、竞争激烈、投入巨大，假设某个外国专家上网就那么轻点鼠标搜索一下，就轻易地拿到汶川大地震后的这些完整报告数据，利用其加快发展该国地震科学，那不就成了中国投资、外国发展么？所以，还是应当适当确定有关信息的公开范围、程度和方式为宜，一定要考虑成本问题，因为花的是纳税人的钱。那些不属于公民生产、生活、科研等特殊需要、不涉及公民切身利益、也不被用作法制监督行为基础的政府信息，可以不公开，例如上述统计数据、检测数据、评估结果。这也是《政府信息公开条例》第八条规定的公开政府信息不得危及“三安全、一稳定”的应有之义。

（二）应以人为本、认真持续、注重实效地开展心理危机干预工作

重大突发事件发生以后，涉及的人群不仅遭受人身和财产的巨创，而且心理上也遭受巨大的打击，易于发生个体或群体的精神异常波动，出现心理的亚健康、不健康甚至危机状态。比如发生大地震这样的重大突发事件，导致几万人、十几万人甚至数十万人丧失居所，多达数十万人长期居住在帐篷或简易棚屋里，生活条件差且不规律，就易于出现心理失常且易于集体情绪感染，甚至出现心理崩溃导致自杀、骚乱等现象，这就需要及时进行心理干预或者说心理疏导、心理调整、心理帮助，而且在不同的阶段需要不同的心理干预，过了关键期再进行干预的效果就不明显了，这个人就会长期生活在阴影中，终生不快乐、不幸福。

在汶川地震的抗震救灾初期，部分单位就组织实施了一些心理干预措施。例如，早在地震当天，中科院就紧急启动了对灾区的心理援助行动；五天后，以心理危机干预专家为主的北京医疗救援队抵达灾区；江苏、上海、浙江、广东等地也组织了心理干预工作人员到灾区服务。为了消除幸存者思想情绪上的阴影，官方的、民间的心理咨询专家急赴抗震救灾第一线，在关键时期给经受地震灾害、承受失去亲人痛苦的受灾民众以心理干预，效果不错。

心理干预得以及时、普遍地实施，表明我国的危机应对工作开始注重以人为本，把人的需要放在第一位，千方百计保护人民群众的生命、健康和其他合法权益，这是贯穿抗震救灾全过程的重要原则。其中，及时开展适当的“心理干预”，成为当今防灾救灾减灾的一大亮点。在渐次展开的灾后恢复重建阶段，大量受灾民众会长期居住在帐篷或简易棚屋或客居他乡，如何保持个体与群体的心理健康是一个疑难棘手的问题，必须继续高度重视并组织实施好心理干预工作，这是服务型政府的一项重要职责。

但从当初的立法过程来看，对于何谓心理干预？有无必要建立、如何建立、如何运行心理干预机制？人们曾经发生很多争论。心理干预的专业性很强，专业队伍、专业技术、专业经验的积累非常不易，如果立法上有明确规定，会有利于这项机制的长期建设发展，关键时刻更能够充分发挥作用。但由于各方认识不完全一致，最终没能将其明确写入正式通过的法律文本。 [6]幸亏该法在第六十一条规定了“受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施”，我们毕竟还可将此处的“抚慰”扩展解释为包括抚慰方式的心理干预，将此处的“等”解读为 “等外等”，那么在该法实施过程中就应从实际出发制定、实施关于心理干预的善后工作计划，来满足突发事件应对工作之需。当然，最可靠的还是应当通过修改《突发事件应对法》的契机对心理干预机制和有关职责加以明确具体规定，这更有助于心理干预专业机构、专业队伍建设和有关技术、经验的提升。

（三）应妥善解决志愿服务和志愿者的行为规范和风险防范问题

从汶川大地震抗震救灾过程中的情形看，应急志愿服务活动的组织和风险方面存在不少问题。笔者曾参与《北京市志愿服务促进条例》和《中华人民共和国志愿服务法（试拟稿）》的起草工作，由此因缘而对志愿服务活动和有关立法有所了解。志愿服务活动立法的层次低，迄今尚无中央层次的立法，只有少量的地方立法，远不满足客观要求。志愿服务是一个民主的社会管理的需求，要发挥它的作用和社会力量，这方面立法的难度很大。此外还有志愿者风险、社会资源浪费等问题，也需要受到重视和妥善解决。而抗震救灾这样的重大灾害，人财物非常缺，如果不是科学发展而是非科学发展，那对国家、民族、生活具有非常大的危害性。一个国家、一个地区、一个民族，要学会应对地震救灾这样大的危机和挑战，中央层次的立法一定要加强，不能仅仅是地方立法。比较起来，抗震救灾的志愿者及其风险的制度安排，与大型赛会对志愿者及其风险的制度安排，是很不一样的。在起草《突发事件应对法》的时候，起草小组对于官民协作机制有一些考量，但由于有些机构对公众参与、办事程序等方面不太看重，因此最终文本中把社会资源的动员机制写得很不充分，未能妥善解决志愿服务活动和志愿者的管理与风险问题，在实务中造成极大的资源浪费。应急救援工作给了人们一个绝好的机会，可重新认识应对突发自然灾害的有关制度安排，包括志愿服务和志愿者管理与风险防控的制度安排。

（四）应将危机防范和应对知识与能力养成作为宣传教育的重点内容

邻邦日本是地震、火山等自然灾害多发国家，积累了非常丰富的应对突发灾害、受灾民众安置和灾后恢复重建经验，他们的危机应对知识教育和能力培养系统化、重实效，值得我们研究与借鉴。日本注重在全民范围普及防震救灾知识，全国设有许多地震博物馆和地震知识学习馆并免费开放，参观者可体验各级别地震发生时的状态。从1960年起，日本政府将每年9月1日定为“防灾日”，每到这一天，除了举行悼念活动来缅怀关东大地震中的10多万死难者之外，还进行各种防震教育和避难演习。除了“防灾日”，日本政府还将8月30日至9月5日定为“防灾周”，进一步加强国民抗震防灾的意识。日本还注重在常态下就认真进行各种防震抗震演练，使得国民不仅具有应对突发事件的意识、知识，还具有相应的突发事件应对能力和经验，有助于国民取得成功应对一次次突发地震、火山等自然灾害的成效。我们看记录片可以发现，日本发生地震后，公司职员就赶紧躲在桌子旁边，地震停下来不怎么摇晃了，他就起身收拾好桌子继续上班，不会惊慌失措而遭受不必要的次生损害。这是因为，日本人从幼童入学开始就一直在学校受到危机应对知识教育和能力训练，大学毕业进公司工作后还要继续教育演练不断积累经验，所在单位应予支持，如果不支持就要承担相应责任。他们的社会共识是，如果你不支持帮助他通过演练养成危机应对能力，到了关键时刻他仍然不会条件反射式地加以有效应对，等于是在搞不教而诛。

我国的普通教育、高等教育、干部教育和普法教育也应当把这样的教育演练作为一项重要内容安排进去。以往我们对这个问题的教育和宣传力度远远不够，由此造成民众的危机应对能力总体水平不高，出现了许多的悲剧和荒诞剧。因此，要将这个问题更明确、具体地作出法律规定和制度安排，使其在常态下就得到人财物力和时间保障，避免好了疮疤忘了疼，反反复复犯相同的低级错误。

一个最新的教训是：不久前发生的“7·21”北京特大暴雨灾害，当天北京气象部门曾数次发布暴雨预警，逐步由蓝色预警升级为橙色预警，但未能引起人们足够重视（既未引起地方领导机关刚刚换届后仍沉浸在巨大喜悦之中的许多领导干部的认真重视和应急响应安排，也未引起身处北方、缺少防洪经验的两千万北京市民的认真重视和及时防范），以至于出现溺水、触电、房屋倒塌等原因致死79人的巨大自然灾害和人间悲剧。“7.21”北京特大暴雨后有媒体做了关于暴雨预警的调查，受访者中有七成人不知道或说不清楚暴雨预警分共为几级，更说不清蓝色预警与橙色预警的区别，而且即便知道这些预警也不以为意。实际上，作为气象科普常识，橙色预警信号是暴雨预警信号中的第三级，其3小时内降雨量将达50毫米以上，或者已达50毫米以上，可能或已经造成较大影响且降雨可能持续，这时应暂停在空旷地方的户外作业，尽可能停留在室内或者安全场所避雨；相关应急处置部门和抢险单位应加强值班，密切监视灾情，切断低洼地带有危险的室外电源，落实应对措施；交通管理部门应对积水地区实行交通引导或管制等。可惜这些能够保护和挽救无数生命的防灾常识，都没有受到重视并被掌握后派上用场。正是由于防灾意识和能力薄弱，公众对预警等级的常识不了解，因而加重了这次天灾风险的巨大危害，教训异常深刻。可见与灾难相比，更要命的是对灾难的无知、无能和无备，防灾意识薄弱可谓灾难之源。 [7]

2008年6月23日，胡锦涛同志在中国“两院”院士大会上的讲话中指出，必须把自然灾害预测预报、防灾减灾工作作为关系经济社会发展全局的一项重大工作进一步抓紧抓好。从长远看，要做好六个方面的工作，其中之一就是必须将灾害预防等科技知识纳入国民教育，纳入文化、科技、卫生“三下乡”活动，纳入全社会科普活动，提高全民防灾意识、知识水平和避险自救能力。其实，这一点在我国《突发事件应对法》中已有明确规定，惜未受到足够的重视和遵行。 [8]

故应依法把危机防范和应对意识、知识、能力和经验的提升，作为我国普法教育的一个重点内容来开展。例如，利用每年5月12日的“防灾减灾日”作为契机和抓手 [9]，持续性地推动危机防范和应对意识、知识、能力和经验的教育培训宣传工作，使其不断走向规范化、制度化、高效化。




【作者简介】
莫于川，中国人民大学法学院教授。


【注释】
[1]“7?23”甬温线特别重大铁路交通事故震惊全国，其基本情况是：2011年7月23日晚上20点30分左右，北京南站开往福州站的D301次动车组列车运行至甬温线上海铁路局管内永嘉站至温州南站间双屿路段，与前行的杭州站开往福州南站的D3115次动车组列车发生追尾事故，后车四节车厢从高架桥上坠下。这次事故造成40人（包括3名外籍人士）死亡，约200人受伤，事故遇难人员赔偿救助标准被确定为91.5万元。“7?23”甬温线特大事故被国务院常务会议认定为一起设计缺陷、把关不严、应急处置不力等因素造成的责任事故，刘志军、张曙光负主要责任。
[2]据报道，在中央的统一部署下，酝酿已久的铁路法院、检察院移交地方的铁路改革兼司法改革举措终于迈出了关键一步：2012年7月30日最高人民法院网站发布消息称，根据中央关于铁路运输法院管理体制改革要求，今年初起，各铁路运输法院陆续开始移交地方，至6月28日，全国18个铁路局、29个省（自治区、直辖市）全部签订了移交协议。改制过程中，铁路系统向地方移交人员共计3300余人，移交资产共计70余亿元，全国17个铁路运输中级法院、58个铁路运输基层法院改制工作基本完成。改制后，全国各铁路运输法院隶属关系按驻在地行政区划改为地方管理，有关经费改由同级人民政府根据财政预算保障，所属人员均按《公务员法》规定纳入地方行政编制管理，法律职务的任免也分别由地方人大常委会根据有关法律规定办理。为确定铁路法院管理改制后的案件管辖范围，2012年7月2日，最高人民法院审判委员会第1551次会议通过了《关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》，该规定自8月1日起施行。根据该规定，铁路法院受理案件的基本来源为与铁路运输有关的刑事案件和民事案件；同时，在与铁路运输相关的民事案件外，各省、自治区、直辖市高级人民法院可以指定本辖区内的铁路运输基层法院受理其他第一审民事案件；各高级人民法院对本院及下级人民法院的执行案件，认为需要指定执行的，可以指定辖区内的铁路运输法院执行。据南方周末网此前报道，至2012年6月30日，全国17个铁路运输检察分院、59个基层铁路运输检察院已经全部移交给所在省区市人民检察院。参见《南方周末》记者文章《全国75个铁路法院全部移交地方》，载2012年8月2日《南方周末》。
[3]这些年来在我国，桥梁刚通车甚至未通车就已经跨塌、道路刚建成就开始大修的豆腐渣工程时有所闻。例如，就在发生甬温线特大事故的2011年7月，在不到半个月的时间内，全国范围内可公开查询到的大桥垮塌事故就达5起，包括江苏滨海县通榆河桥、福建武夷山公馆大桥、浙江杭州钱江三桥引桥、北京市宝山寺白河桥、海南万宁市太阳河大桥。最近5年，全国至少有17座大桥发生垮塌事故，其中近6成的大桥寿命不到20年，有两座桥尚未建成就跨塌了。对比之下，与钱江三桥同处于钱塘江上的钱塘江大桥，由著名建筑大师茅以升设计，设计寿命50年，已经超期25年，至今连大修都没修过，75年来即便超限、超载行驶，任凭风吹浪打而岿然不动，被网民热捧为“桥坚强”。工程班子每次为大桥做完评估，都肃然起敬，深感当年的建设者是把修桥当成百年基业在做。又如，耗时四年、耗资80亿元、235公里的国家级高速路天定高速公路，全线竣工仅80天就全面返工修复，占总长七分之一的路段须要把沥青面层全部揭掉重新铺设。这些事例和数据令人万分痛心。上述内容分别引自慧法一丁的博客文章《内地5年来至少17座大桥垮塌，近6成建成不足20年》，引自新华网2011-08-1121:58:05；中央电视台记者采访文章《甘肃天定高速施工监理不到位，通车数月开始大修》，消息来源：中国高速网2011-09-2614:01:45。
[4]例如《突发事件应对法》第十九条规定：“城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所。”第二十四条规定：“公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的经营单位或者管理单位应当制定具体应急预案，为交通工具和有关场所配备报警装置和必要的应急救援设备、设施，注明其使用方法，并显著标明安全撤离的通道、路线，保证安全通道、出口的畅通。有关单位应当定期检测、维护其报警装置和应急救援设备、设施，使其处于良好状态，确保正常使用。”第三十一条规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费。”
[5]令人万分遗憾的是，汶川大地震4年后发生的“7.21”北京特大暴雨灾害，一下子导致79人遇难，190万人受灾，经济损失上百亿元，有关部门却仍未吸取历史教训，在特别需要民众理解、支持和配合抗洪救灾的关键时刻，却拖延数日没有关于遇难者人数的官方说法，以致小道消息满天飞、舆情民情汹涌，造成的社会伤害和政治教训十分沉重深刻。
[6]笔者在参与起草的过程中，一直主张将心理干预机制明确写入《突发事件应对法》中，实际上在笔者多次建议下，曾在该法试拟稿和草案中写上了建立健全心理干预机制的规定，但由于各方认识不完全一致（例如有人说心理干预这个用语太专业化了，老百姓听不懂），所以最终没能将其明确写入正式通过的法律文本，留下很大的遗憾，也实际上影响到心理干预有关制度、队伍和理论的发展。
[7]参见任静、孔宇：《北京“7.21”暴雨事件反思》，文献引自山西气象局网2012-08-01。
[8]《突发事件应对法》第二十六条第三款规定：“县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。”第二十八条规定：“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织应当有计划地组织开展应急救援的专门训练。”第二十九条规定：“县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。”第三十条规定：“各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容，对学生进行应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力。教育主管部门应当对学校开展应急知识教育进行指导和监督。”
[9]2012年5月12日是我国第四个“防灾减灾日”，主题是“弘扬防灾减灾文化，提高防灾减灾意识”。