人民调解协议的效力与司法确认探析

【学科分类】民事诉讼法
【出处】北大法律网
【摘要】人民调解制度是一项独具中国特色的矛盾纠纷解决机制，被许多西方学者誉为司法制度中的“东方之花”。近年来，我国正处经济社会的转型时期，人民内部矛盾复杂多样，人民调解制度作为化解人民内部矛盾纠纷的有效途径，很大程度上节约了我国有限的司法资源。但是，法律对于人民调解协议的效力规定一直都是模棱两可，导致许多人民调解的案件又进入司法程序，通过人民调解制度化解纠纷的效果大打折扣。在多元纠纷解决机制改革的现代社会，明确人民调解协议的法律效力与司法确认，积极引导当事人选择通过人民调解制度化解矛盾纠纷显得任重而道远。
【关键词】人民调解协议；效力；司法确认
【写作年份】2013年


【正文】

　　目前，我国法院正积极探索诉讼与非诉相衔接机制的改革试点，对人民调解制度有了新的理解和要求，人民调解制度作为非诉解决矛盾纠纷的重要渠道，赋予人民调解协议合同效力，对符合条件的人民调解协议进行司法确认，是我国构建多元纠纷解决机制改革的有益尝试，也是推进我国司法体制改革的一项伟大探索。据此，笔者拟从以下几个方面对人民调解协议的效力与司法确认进行探析：

　　一、人民调解协议的概念厘定

　　人民调解协议是指在人民调解委员会主持下，本着平等、自愿的原则，通过说服教育，规劝发生纠纷的当事人双方互谅互让、平等协商而自愿达成的书面协议。从参与的主体上看：一是发生纠纷的当事人双方，在调解过程中，双方当事人地位平等，享受权利、履行义务，任何人都没有特权；二是处于中立的第三方人民调解委员会，根据2010年8月28日通过的《中华人民共和国人民调解法》规定：“调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。”法律赋予了人民调解委员会具有调解民事纠纷的权力，人民调解委员会委员的产生方式和任期法律都有具体规定。从形成的内容上看：即是发生纠纷的当时双方意在解决的实体权利义务，应具有履行的可能。从当事人双方意志上看：发生纠纷的当事人双方在人调解委员会的主持下自愿达成的协议，是当事人双方真实的意思表示，调解协议的内容是当事人双方合意的结果。

　　二、人民调解协议的法律效力

　　人民调解协议是人民调解化处矛盾纠纷的结果表现形式，人民调解协议的效力关系到当事人双方对纠纷解决认可，决定当事人双方是否去履行协议内容规定的权利义务。

　　（一）历史与现状

　　在改革开放以后，1989年5月5日国务院通过《人民调解委员会组织条例》，条例的第九条规定：“ 人民调解委员会主持下达成的调解协议，当事人应当履行。经过调解，当事人未达成协议或者达成协议后又反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉。”此条内容规定了当事人双方在达成调解协议后应当履行，但是又规定当事人双方达成协议后又反悔都有权可以通过请求人民政府处理或者向人民法院起诉，调解协议的效力取决于当事人的任意表示。2002年最高人民法院出台的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》的第一条规定：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”这是一次颇具时代意义的规定，将人民调解协议定位为民事合同，赋予其民事合同的法律效力。该规定亦赋予当事人在达成调解协议后仍可向人民法院起诉，即当事人一方向人民法院起诉，请求变更或者撤销调解协议，或者请求确认调解协议无效的，人民法院应当受理。但当事人一方起诉请求履行调解协议，对方当事人反驳的，有责任对反驳诉讼请求所依据的事实提供证据予以证明。该解释明确了反驳一方的举证责任，一定程度上强化了人民调解协议确定力。2007年10月18修正通过的《中华人民共和国民事诉讼法》第十六条规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行；不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。人民调解委员会调解民间纠纷，如有违背法律的，人民法院应当予以纠正。”该规定较为原则，当事人可以选择性履行协议规定的义务，另一方当事人的权利无法得到保障。2011年1月1日施行的《中华人民共和国人民调解法》三十一条规定：“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。”该规定规定中赋予人民调解协议法律约束力，但是“法律约束力”并未具体的明确和细化，是否履行调解协议取决于当事人的自觉性。我们认为，仅凭当事人自觉地去履行调解协议，不承担责任的义务保障不了权利的实现。

　　（二）人民调解协议具有合同效力

　　2002年以前，学者一直对人民调解协议的是否具有合同性质存在争议，第一种观点持反对意见，认为人民调解协议的履行决定于当事人是否自愿，取决当事人的道德以及信用等，人民调解协议不具合同性质。第二种观点认为当事人双方地位平等，通过协商的方式规定了当事人双方的权利义务，义务人应当履行调解协议的内容，人民调解协议具有合同性质。笔者赞同第二种观点，在社会主义市场经济不断发展的现代社会，人民调解制需要适应新的社会发展需要，人民调解协议是当事人双方平等协商，体现其真实的意思表示，只要不违反国家强制性法律规范和社会基本的公序良俗，理应具有合同性质。最高人民法院在司法解释中首次明确认定人民调解协议具有民事合同性质，这是对人民调解协议具有法律约束力的积极肯定，也是人民调解未来发展的方向，表现为如下方面：

　　一是人民调解协议中有关当事人双方的民事权利义务的约定，司法解释将其承认， 事实上已成为法律上的权利和义务， 权利人的权利受法律保护， 义务人也必须履行人民调解协议规定的义务。当事人双方非因法定条件不得变更或撤销。二是人民调解协议的内容如果一方当事人确定了权利或者处分了某种利益，只要是当事人的真实的意思表示，人民调解协议对其有法律约束力，当事人不能因原法律关系再向人民法院起诉。三是当事人不得擅自变更或者解除人民调解协议。调解协议是双方当事人合意的结果，除因法定条件和程序当事人不得撤销或者变更。四是当事人不依照调解协议约定的内容履行义务的，应承担违约责任，这是人民调解协议对当事人具有法律约束力重要体现，也是调解协议具有合同性质的天然属性。

　　人民调解协议的合同性质首次得到司法机关的明确肯定，为督促当事人积极履行调解协议的内容奠定了基础，但没有司法强制力给予救济，实践中发生纠纷双方为规避义务常常又诉至法院，既使纠纷久拖得不到解决，又加重当事人双方诉累及成本。所以，法院依法对调解协议进行司法确认，赋予调解协议强制执行力，是推进人民调解工作适应现代社会处理纠纷的重大举措。

　　三、人民调解协议的司法确认制度

　　近年来，我国法院积极推动多元化纠纷解决机制建构和社会管理机制创新，2009年最高人民法院颁布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，规定了法院确认人民调解协议的法律效力，并赋予了经确认的调解协议具有强制执行力，使非诉讼纠纷解决机制在和诉讼的对接上取得重大突破。

　　（一）人民调解协议司法确认制度的意义

　　当前，我国正处于经济社会转型发展的关键时期，社会矛盾呈现高发态势，人民调解制度作为一项有中国特色的社会主义司法制度，是转型时期矛盾纠纷化解的重要方式，通过对人民调解协议的司法确认，赋予人民调解协议强制执行力，鼓励发生纠纷的当事人双方选择非诉手段解决矛盾纠纷，对提高人民调解工作的成效，减少当事人双方的诉累，构建多元纠纷解决机制，以及促进社会和谐稳定具有重大意义。

　　（二）人民调解协议司法确认制度的立法现状

　　2009年最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见 》初步明确了人民调解协议的司法确认程序。2011年实施的《中华人民共和国人民调解法》第三十三条“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。”的规定，在立法层面原则性地确立人民调解协议的司法确认程序。随后，最高人民法院出台了《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，从申请、管辖、审查、法律后果等方面规范了人民调解协议的司法确认程序，为人民调解协议司法确认的具体操作提供指导。以及2012年新修正的《中华人民共和国民事诉讼法》在特别程序章节第一百九十四条 “申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律，自调解协议生效之日起三十日内，共同向调解组织所在地基层人民法院提出。”、第一百九十五条“人民法院受理申请后，经审查，符合法律规定的，裁定调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行；不符合法律规定的，裁定驳回申请，当事人可以通过调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。”这是首次将确认人民调解协议写入程序法，为各地司法实践提供了法律保障。

　　概括我国相关法律及司法解释对司法确认的规范，主要体现在以下几方面：一是司法确认的主体是有管辖权的人民法院。二是司法确认的客体是具有民事合同性质的人民调解协议。三是司法确认需经当事人申请作出。四是人民法院依法从程序和实体方面对调解协议进行审查。五是司法确认后的人民调解协议具有强制执行力。

　　（三）完善人民调解协议司法确认制度的建议

　　一是应适当扩大申请主体的范围。根据现行的法律及司法解释规定，将当事人双方共同申请作为人民调解协议司法确认的前置要求，致使申请司法确认的门槛过高，实践中，承担义务一方当事人将不愿意或消极参与人民调解协议司法确认。因此，我们认为，只要一方或双方当事人均可申请司法确认，才能保障当事人通过司法确认实现自己的权利。

　　二是应进一步明确申请确认的内容部分合法情况的处理意见。由于人民调解委员会工作人员素质的千差万别，导致在组织双方达成的人民调解协议内容规范程度不一，现行法律及司法解释只规定：“符合法律规定的，裁定调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行；不符合法律规定的，裁定驳回申请，当事人可以通过调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。”并未对申请确认的内容部分合法情况的处理，将来应在立法层面上进一步完善。

　　三是应提高当事人对司法确认制度的知晓率。在实践中，许多当事人对调解协议的司法确认制度根本不了解，甚至部分司法工作者对此也不熟悉，导致当事人向人民法院申请司法确认的案件极少。所以，应提高对司法确认制度的宣传度和告知率，积极鼓励当事人通过非诉方式化解矛盾纠纷。

　　四是应建立司法确认纠错救济机制。人民调解协议的司法确认制度是构建诉讼与非诉相衔接机制处理矛盾纠纷的一项伟大的改革和尝试。人民法院是维护社会公平正义的最后一道防线，必须坚持实事求是、有错必纠的原则。在司法确认错误或违法的情况下，应赋予当事人司法救济的权利，法院可以依申请或职权启动审判监督程序进行纠正，且对于恶意确认等行为追究法律责任，进而维护当事人的合法权利和司法的公信力。

　　人民调解协议的司法确认制度是我国司法改革创新之举，是人民法院践行“公正司法、为民司法”现代司法理念的重要体现。当然，人民调解协议的司法确认制度正处探索阶段，立法、司法等也尚待完善，这都需要社会各界的大力支持和参与，才能推进我国特色社会主义法治事业的向前发展。




【作者简介】

陈国江，西南财经大学法律硕士，贵州省清镇市人民法院书记员。




【注释】
1.桂华乔。《论人民调解协议司法确认机制完善》［J］。黑河学刊。2012年6月总第179期第6期
2.常怡。《人民调解协议的效力变迁》［J］。《昆明理工大学学报》。2012年05期
3.张小会。《论人民调解协议效力的完善》［J］。《重庆电子工程职业学院学报》。2012年01期