“主任会议”的机构性质和职责范畴

【学科分类】其他
【出处】北大法律网
【关键词】“主任会议”；机构性质；职责范畴
【写作年份】2013年


【正文】

　　人大常委会主任会议这一组织形式，在1979年7月五届全国人大二次会议上出台的地方组织法上并没有提及；首次提及是在1982年12月五届全国人大五次会议配套现行“八二宪法”出台，在第一次修改地方组织法时，才增设了“常务委员会主任、副主任组成主任会议，处理常务委员会的重要日常工作”的原则性条款；而后到1986年12月六届全国人大常委会第十八次会议第二次修改地方组织法时，才修改、增加相关条款，进一步明确规定了各级人大常委会主任会议的具体人员组成和相关法定职责。

　　实践中，主任会议作为地方人大常委会的重要日常工作机构，其机构性质特别，职能作用不可小视。但遗憾的是，目前地方组织法等相关法律对主任会议的机构性质还没有明确的法律条款规定，主任会议的职责也只是散见于相关法律条款中，没有专门的法律条款予以归纳。

　　为准确把握主任会议的机构性质，更好地发挥主任会议的职能作用，笔者依据地方组织法等相关法律法规的规定，结合多年来主任会议的实践，就主任会议的机构性质和职责范畴作一分析归纳。

　　关于“主任会议”的机构性质。

　　主任会议属于法定机构。地方组织法第四十八条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会主任、副主任和秘书长组成主任会议；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会主任、副主任组成主任会议。主任会议处理常务委员会的重要日常工作”。该条款明确了主任会议这一机构的三层性质：（一）从组成依据上来说，主任会议是一个法定机构，是依法设立的地方各级人大常委会的下属机构。（二）从组织形式上来说，主任会议是一种法定会议，是以会议形式履行职责。（三）从职责要求上来说，主任会议是一个重要日常工作机构，依法处理常务委员会的重要日常工作。依法可知，主任会议是一个法定的以会议形式履行职责的人大常委会的下属重要日常工作机构。

　　主任会议处于核心位置。虽然说人大各专门机构（专门委员会）、常委会各工作机构（工作委员会）不隶属于主任会议领导，但是由于主任会议是处理常务委员会重要日常工作的机构，依法按程序各专门、工作机构提交人大常委会的事项，一般要由主任会议来决定提交。如地方组织法第四十六条就规定，人大专门委员会向本级人大常委会提出的议案，应由主任会议决定提请人大常委会审议；再如地方组织法第三十条还规定，在人代会闭会期间，常委会可以任免的“专门委员会的个别副主任委员和部分委员”，也应由主任会议提名。更不必说，人大常委会根据工作需要设立的工作、办事机构，在承担人大常委会相关“日常工作”中的“重要”事项，必须要由主任会议来“处理”，这是法律赋予主任会议的法定职责。再说，主任会议成员都是属于领导级的常委会组成人员，又加上主任会议成员一般都分工联系或分管人大及其常委会的专门和工作、办事机构；因此，处理人大常委会重要日常工作的核心理所当然地就是主任会议。人大机关日常工作中，人大各专门委员会、人大常委会各工作、办事机构应各司其职、各尽其责，配合主任会议处理常委会的重要日常工作。

　　综上所述，主任会议处理人大常委会的重要日常工作时，有责任协调并决定人大专门委员会和人大常委会工作、办事机构所承担的人大常委会的日常工作和提请人大常委会审议决定的事项。

　　主任会议并非决策机构。虽然说主任会议在人大机关的各个机构中处于核心地位，并不代表主任会议就是人大机关的决策机构。一方面，主任会议与人大其它各机构都是在人大及其常委会的领导下开展工作，相互之间不存在谁领导谁的问题；另一方面，主任会议也不是人大常委会的权力核心。严格地说，主任会议有责无权，依法只是“处理”人大常委会重要日常工作的下属机构，不是“决定”人大常委会重要日常工作的权力机关。因此，主任会议处理人大常委会的重要日常工作应依法而为；依法应由人大常委会行使职权的事项，主任会议只有程序上的处理权，没有实体上的决策权。如关于人大许可权的问题，过去就有“主任会议许可，报人大常委会备案”的尝试，2010年代表法首次修改时这一尝试曾被列入修正案草案，但最终还是没有放权给主任会议，终止了主任会议代行人大及其常委会职权的一次尝试。再如听取和审议“一府两院”专项工作报告，是监督法明确的人大常委会的职权；因此，主任会议就不宜听取和审议“一府两院”专项工作报告。主任会议在听取和审议“一府两院”专项工作报告上的法定职责只是：通过年度计划，可以开展会前视察和专题调研。过去一些地方人大常委会主任会议直接听取和审议“一府两院”专项工作报告的做法，至2007年监督法实施基本上都停止了。按照人大集体行使职权和少数服从多数的原则，主任会议成员虽然“官大一级”，但到人大常委会会议上与其他常委会组成人员的权力是平等的，一人一票；因此，即使主任会议的意见是绝对一致的，也代替不了绝大多数其他人大常委会组成人员的意见。

　　综上所述，主任会议处理人大常委会的重要日常工作时，属于人大常委会行使职权的事项，必须依法按程序及时提交和提请审议，非经人大常委会授权或法定，不得代行人大常委会的职权。

　　关于“主任会议”的工作职责。

　　主任会议作为处理人大常务委员会重要日常工作的机构，依据地方组织法、监督法和全国人大组织法等相关法律的规定，可分为法定职责和法理职责。

　　所谓法定职责，就是有相关法律条文可查的职责。依法罗列如下：

　　（一）提名权。一是提名任免人大专委会个别成员。地方组织法第三十条第二款规定，人代会闭会期间由主任会议提名，人大常委会可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员。二是提名通过代表资格审查委员会组成人员。地方组织法第五十条第二款规定，人大常委会通过的代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由主任会议在常务委员会组成人员中提名。三是提名通过特定问题调查委员会组成人员。地方组织法第五十二条第二款和监督法第四十一条规定，人大常委会通过的调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主任会议在常务委员会组成人员和其他代表中提名。

　　（二）提议（案）权。一是提出议案。地方组织法第四十六条规定，属于本级人大常委会审议的职权范围内的议案，主任会议可以提出。二是提议组织特定问题调查委员会。地方组织法第五十二条第二款和监督法第四十条还明确规定，主任会议可以向人大常委会提议组织关于特定问题的调查委员会。三是提出撤职案。监督法第四十五条第二款规定，主任会议可以提出人大常委会职权范围内的撤职案。四是提出罢免代表案。选举法第四十八条规定，主任会议可以向人大常委会提出由本级人代会选出的上一级人大代表的罢免案。

　　（三）提交提请审议权。一是议案的决定提请。地方组织法第四十六条规定，人大常委会审议的人大各专门委员会的议案，由主任会议“决定提请”；政府的议案，由主任会议“决定提请”，或者先交有关专门委员会“审议、提出报告，再提请”；常委会组成人员联名提出的议案，由主任会议“决定是否提请”，或者先交有关专门委员会“审议、提出报告，再决定是否提请”。二是质询案的提交印发。地方组织法第四十七条和监督法第三十六条规定，人大常委会组成人员书面提出的对“一府两院”的质询案，由主任会议“决定交由”受质询机关在人大常委会或有关专门委员会会议上口头或书面答复；主任会议主任会议“认为必要”，可以将答复质询案的情况报告印发会议；书面答复的，由主任会议印发会议或者印发提质询案的常务委员会组成人员。三是组织特定问题调查委员会的决定提请。监督法第四十条第二款规定，人大常委会组成人员提议组织的特定问题调查委员会，由主任会议“决定提请”常委会审议，或者先交有关专门委员会“审议、提出报告，再决定提请”。四是撤职案的提请提议。监督法第四十五条第三款规定，人大常委会组成人员联名提出的撤职案，由主任会议“决定是否提请”人大常委会审议，或者“提议”人大常委会组织调查委员会提出报告审议决定。五是“一府两院”研究处理执法检查情况报告的提请审议。监督法第二十七条规定，“一府两院”对人大常委会执法检查报告及审议意见的研究处理情况报告，必要时由主任会议“决定提请”人大常委会审议。六是罢免案的受理和提请。选举法第四十八条规定，人大常委会罢免上一级人大代表，主任会议接受被罢免代表的申辩意见，并“提请”人大常委会审议表决。

　　（四）计划通过权。监督法第八条第二款和第二十三条分别规定，人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告的年度计划与年度执法检查计划，要经主任会议通过。

　　（五）组织视察调研权。监督法第十条规定，人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告前，主任会议“可以组织”开展会前视察和专题调研。

　　所谓法理职责，就是比照相关法律的规定，理应承担的职责。

　　关于地方人大常委会主任会议有哪些职权？全国人大常委会办公厅和法工委早在1985年9月4日答复黑龙江省双鸭山市人大常委会询问时就有明确：“全国人大组织法关于委员长会议的规定，地方人大常委会主任会议可参照考虑”。全国人大组织法第二十五条规定：“常务委员会的委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理常务委员会的重要日常工作：（一）决定常务委员会每次会议的会期，拟定会议议程草案；（二）对向常务委员会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会全体会议审议；（三）指导和协调各专门委员会的日常工作；（四）处理常务委员会其他重要日常工作”。

　　比照全国人大常委会办公厅和法工委答复的原则意见和地方组织法、选举法、监督法关于主任会议职责的相关规定，笔者认为主任会议的法理职责可归纳如下：

　　（一）人大常委会会议召开的决定权。人大常委会会议召开的年度计划应该由主任会议研究提出，常委会会议通过；每次常委会会议的时间应由主任会议确定，会期、议程和日程等草案应由主任会议向常委会全体会议提出。按照地方组织法第四十五条的规定：“常务委员会会议由主任召集，每两个月至少举行一次”。

　　（二）列入人大常委会会议议程的提议权。相关法律已经明确了主任会议可以向人大常委会提出人大常委会职权范围内的议案、提议组织特定问题的调查委员会、提出人大常委会职权范围内的撤职案、提出对人代会选出的上一级人大代表的罢免案等；除此之外，只要是人大常委会职权范围内的、必须要由人大常委会会议来议事决策的事项，主任会议都理应提议列入人大常委会会议议程。

　　（三）提交提请处理权。除人大各专门委员会依法提交提请人大常委会审议决定的事项和常委会组成人员依法联名提出的动议事项，由主任会议依法向常委会会议提交提请外；闭会期间，人大各专门委员会、人大常委会各工作和办事机构需要提请人大常委会或主任会议研究决定的事项，主任会议都理应研究处理或提请人大常委会研究决定。

　　（四）受权承办权。除相关法律授权外，主任会议可以也理应接受人大常委会的特别授权，组织常委会组成人员、人大相关机构人员或人大代表对“一府两院”落实常委会决议决定以及常委会审议意见的研究处理情况等，进行视察调研、检查督查。

　　（五）日常工作调度权。人大各专门委员会、人大常委会各工作委员会除了依法承担和负责人大及其常委会的相关工作外，涉及人大常委会的重要日常工作，理应在主任会议的指导和协调下统一开展。




【作者简介】
滕修福，单位为安徽省芜湖市三山区人大常委会。