行政诉讼法修改应该注意起诉期限问题

  随着社会经济的发展，行政诉讼的一些规定已不能适应现实的需要。行政诉讼的修改正在进行，本文对起诉期限问题加以分析。
  行政诉讼起诉期限，是指公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服，向人民法院提起行政诉讼的法定期限。超过这一法定期限，公民、法人或者其他组织就丧失了对该具体行政行为提起诉讼的权利。自１９８９年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）规定行政诉讼起诉期限后，为进一步细化行政诉讼起诉期限的相关规定，使之更具可操作性，最高人民法院分别于１９９１年、2000年出台了《最高人民法院关于贯彻执行＜行政诉讼法＞若干问题的意见（试行）》（已废除，以下简称《若干意见》）和《最高人民法院关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）。该两部司法解释的出台，在一定程度上解决了审判实践中起诉期限难以认定的问题，为法院的司法审判提供了依据。但同时我们也应看到，由于行政诉讼法与《若干意见》、《若干解释》在起诉期限内容的规定上较为模糊，使得审判实践中对行政诉讼起诉期限规范的理解尚易产生歧义，起诉期限认定困难的状况依然存在。
  行政诉讼法第三十九条规定：“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”该条主要规定的是行政诉讼的一般起诉期限，其中的３个月是从公民、法人或者其他组织知道具体行政行为之日起计算。作为该条的“但书”——法律另有规定的除外，则引出了行政诉讼直接起诉的特殊起诉期限。如渔业法第三十三条规定的起诉期限是３０日；土地管理法第十六条规定的起诉期限是３０日等等，这些都属于行政诉讼起诉的特殊期限。城市规划法第四十二条规定的起诉期限是１５日；烟草专卖法第四十四条规定的起诉期限是１５日；另外，行政诉讼法第四十条规定了行政诉讼起诉期限的延长。
  行政诉讼法规定的直接起诉期限为三个月，较民事诉讼法规定的两年诉讼时效相比显然较短，当事人难以有充分时间认识自己的权利是否受到具体行政行为侵犯以及能否提出诉讼请求。考虑到目前我国大多数相对人权利意识淡薄，法律知识欠缺的情况，建议将起诉期限整体延长至两年，并借鉴民事诉讼法的规定，将起诉期限的起算点统一规定为“原告知道或者应当知道权利被侵犯之日”。这样既有利于保护行政相对人的诉权，又便于法院计算起诉期限。
  在制定法律之初，立法者考虑到行政案件中的一些特殊情况，如果单纯的权利主张就可以引起时效中断，那么行政诉讼起诉期限就很难起到及时解决行政纠纷的作用。因此，不在行政诉讼法中规定时效中断制度。但事实证明，多年来由于不承认中断制度，许多当事人的权利都因超过起诉期限而得不到司法救济。笔者认为，只要当事人不间断地向具体行政行为机关主张权利，就说明当事人并没有怠于寻求法律救济，因而行政诉讼中应当确立诉讼时效中断制度。
  (作者单位：武汉大学法学院；天津市和平区人民检察院吴 凤 尹东华 )