福建省地方电力福州经营部不服福建省广播电视厅、公安厅、国家安全厅以擅自安装卫星地

    「案情」

    原告：福建省地方电力福州经营部。

    法定代表人：杨德茂，经理。

    被告：福建省广播电视厅。

    法定代表人：林爱国，厅长。

    被告：福建省公安厅。

    法定代表人：黄松禄，厅长。

    被告：福建省国家安全厅。

    法定代表人：吴纪宗，副厅长。

    福建省地方电力福州经营部的所属机构？？福建省地方电力开发公司及其主管部门？？福建省水利水电厅农村电气化局，为解决电力系统分布在山区峡谷中小水电站广大职工长期收看电视难的问题，曾先后于1993年3月24日和1993年6月12日，分别向福建省广播电视厅申请批准核发《卫星地面接收设施接收外国卫星传送的电视节目许可证》（以下简称《许可证》）。广播电视厅于1993年6月24日以闽下函（1993）25号文《关于同意中小水电站系统单位设置卫星地面接收设施的批复》，答复“原则同意你局与福州中赛卫星通讯设备有限公司联合为省内基层中小水电站单位设置卫星地面接收设施，接收亚洲一号卫星传送的中央电视台第四套节目和云南、贵州两省电视节目”。“请将设置卫星地面接收设施的基层单位名单报来，现办理审批手续”。其后，原告的所属机构及其主管部门未办报批手续，没有取得《许可证》。而原告于8月设置了卫星地面接收设施。1993年9月21日，福建省广播电视厅、公安厅、国家安全厅及下属福州市和鼓楼区的三个部门的执法人员对原告进行了查处：认定原告擅自设置卫星地面接收设施接收亚洲一号卫星传送的香港电视节目的行为违法，扣留了原告的卫星接收机5台、21寸彩色电视机1台。9月22日，三被告认为原告为推销卫星接收器材，未经有关部门批准，擅自设置卫星地面接收设施接收香港电视节目，以招揽生意。根据经国务院批准，广播电影电视部、公安部、国家安全部发布的关于《卫星地面接收设施接收外国卫星传送电视节目管理办法》（以下简称《管理办法》）第十二条和省广播电视厅、公安厅、国家安全厅闽广音〔1991〕164号、〔1993〕002号文件的有关规定，以闽广音（1993）283号《处理规定》，对原告作出了“处以15000元罚款”的行政处罚决定。福建省地方电力福州经营部不服，于1994年1月10日向福州市中级人民法院提起诉讼。

    原告诉称：1.原告并无擅自设置卫星地面接收接收香港电视节目的违法事实。原告设置卫星地面接收设施，目的是为了解决中小水电站广大职工收看电视难的问题和监测水电设备之用，以保证设备以合格的质量供中小水电站使用。为此，原告的上级机构和主管部门曾分别于1993年3月和6月间向被告省广播电视厅申请批准并核发卫星电视收视《许可证》，省广播电视厅在闽广音（1993）25号批复中已同意其申请。三被告在进行现场检查时，当时原告接收的是中央电视台第四套节目。但是，三被告在行政处罚决定中却认定原告未经有关部门批准，擅自设置卫星地面接收设施接收香港电视节目，以招揽生意。这完全是主观臆断，无中生有。实际上，原告既未向客户销售和安装卫星地面接收设备，也不存在投入使用和所谓的“招揽生意”。2.三被告的行政处罚决定适用法律错误。在被告的行政处罚决定作出后送达原告之前，国务院的《卫星电视广播地面接收设施管理规定》（以下简称《管理规定》）于1993年10月5日发布施行。根据《管理规定》第十条的规定，原告即使是“擅自设置”，也有六个月的办理审批手续的时间。被告不应以国家三部门的《管理办法》的有关规定对原告进行处罚。3.三被告作出具体行政行为严重违反法定程序。三被告在扣押原告的财物时，未出示有关法律文书和执法人员的身份证件。三被告于1993年9月22日作出行政处罚决定，至10月15日才送达原告。因此，三被告的具体行政行为所认定的事实和理由与事实不符，适用法律错误，并且在执法中违反法定程序，滥用行政处罚权，其处罚决定是错误的。请求人民法院依法判决撤销三被告的闽广音（1993）283号行政处罚决定，并责令被告通过适当方式恢复原告名誉，消除影响。

    被告辩称：1.对原告的行政处罚有充分、明确的行政法规和规章为依据。经国务院批准，由广播电影电视部、公安部、国家安全部发布的《管理办法》及其他有关的规范性文件均明确规定：凡设置卫星地面接收设施，利用卫星地面接收设施接收外国卫星传送的电视节目，均需报省级广播电视部门审批，取得《许可证》后方可设置和接收，否则，“可以没收其卫星地面接收设施，并处以五万元以下的罚款。”2.原告未取得《许可证》而擅自设置卫星地面接收设施接收外国卫星传送的电视节目的事实清楚，证据确凿。省广播电视厅闽广函（1993）25号文函复省水利水电厅农村电气化局，只是原则同意该局与福州中赛卫星通讯设备有限公司联合为省内基层中小水电站单位设置接收设施接收境外电视节目，但明确提出：“请将设置卫星地面接收设施的基层单位名单报来，再办理审批手续。”但是，原告及其主管部门其后没有办理报批手续，更不用说取得了《许可证》。即使如原告所说，当时其收看的是中央电视台第四套节目，因为中央电视台第四套节目属香港亚洲一号卫星传送，也违反了国家三部门发布的《管理办法》和《关于加强亚洲一号卫星接收设施管理工作的通知》的有关规定，应当受到处罚。3.被告作出具体行政行为是按照法定程序进行的。执法人员现场检查时，表明身份，出示行政执法证件，对卫星接收机和监视器进行扣押，开具了《扣押清单》，并有原告的一名负责人员签字。被告随后于次日即正式作出行政处罚决定。综上，原告擅自设置卫星地面接收设施接收外国卫星传送的电视节目事实清楚，证据确凿，对其处罚适用法律正确，行政执法程序合法。请求人民法院依法判决维持被告的行政处罚决定。

    「审判」

    福州市中级人民法院审理认为，原告福建省地方电力福州经营部的上级机构及主管部门虽然曾向被告福建省广播电视厅去函申请办理卫星地面接收站收视许可证，但其并未按被告批复中的要求办理报批手续，原告尚未取得《许可证》。原告在未取得《许可证》的情况下，擅自设置卫星地面接收设施接收亚洲一号卫星传送的电视节目，其行为违反了经国务院批准，广播电影电视部、公安部、国家安全部发布的《管理办法》第六条、第七条和国家三部的广发录字（1991）467号《关于加强亚洲一号卫星接收设施管理工作的通知》的有关规定。在原告的该行为发生时，国务院的《管理规定》尚未发布施行，被告的行政处罚决定于1993年9月22日即已作出。国务院《管理规定》并未对国家三部发布的《管理办法》作明令废止，《管理办法》仍然有效。因此，被告的行政处罚决定适用法律正确，其对原告所作的实体处理并无不当。但是，被告的行政处罚决定于1993年9月22日即已作出，至10月15日才送达原告，其行为违反了《福建省行政执法程序规定》第三十五条的规定，应予以指正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，该院于1994年10月7日作出判决：

    维持被告福建省广播电视厅、公安厅、国家安全厅闽广音（1993）283号行政处罚决定。

    一审法院宣判后，当事人没有在法定期限内提起上诉。

    「评析」

    本案争议的问题如下几个：

    （一）关于是否违背“高层次效力法律规范优于低层次效力法律规范”原则的问题这项原则是指处理各类案件时，不同效力的法律规范都作了规定的，应当适用高层次效力的法律规范，而不应当适用低层交效力的法律规范。行政诉讼法第五十二条和第五十三条分别规定：人民法院审理行政案件，“以法律和行政法规、地方性法规为依据”：“参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章”。这些规定体现了上述原则。本案适用法律问题中的争议之一，就是三被告的具体行政行为是否违背这一原则。有的意见认为，经国务院批准，由广播电影电视部、公安部、国家安全部于1990年5月28日发布的《卫星地面接收设施接收外国卫星传送电视节目管理办法》，是行政规章；国务院于1993年10月5日发布的《卫星电视广播地面接收设施管理规定》是行政法规，后者的法律效力高于前者。本案处理应当适用国务院的《管理规定》，如果适用三部的《管理办法》，即是属于适用法律错误。我们认为，这种观点是对法律适用的一种误解。因为《管理办法》和《管理规定》，都是行政法规，两者具有同等的效力。国务院关于《行政法规制定程序暂行条例》第十五条规定：“经国务院常务会议审议通过或者经国务院总理审定的行政法规，由国务院发布，或者由国务院批准、国务院主管部门发布。”因此，两者的法律效力等级是一样的，本案适用《管理办法》并不违背“高层次效力的法律规范优于低层次效力的法律规范”的原则。

    （二）关于是否违背“后法优于前法”原则的问题后法优于前法原则是指同等效力的法律规范，在适用时，一般来说应当适用后面制定颁布的法律规范，而不应适用前面制定颁布的法律规范。本案适用法律问题争议之二，就是三被告的具体行政行为是否违背这一原则。有的意见认为，本案行政相对人省地方电力福州经营部的违法行为，虽然发生在国务院的《管理规定》发布生效之前，但是本案在三被告对原告的处罚决定送达生效之前，《管理规定》已经发布生效，因而本案应当适用《管理规定》的有关规定，适用《管理办法》的有关规定对原告进行处罚，则属适用法律错误。我们认为，这种认识有失偏颇。本案中，《管理规定》虽然在被告的处罚决定送达生效之前已经发布生效，但是，首先，国务院未废止《管理办法》，在废止之前该行政法规仍然有效。其次，《管理办法》与《管理规定》两者所调整的法律关系不同，一是两者的行政管理主体不同：前者有广播电影电视、公安、国家安全第三个行政部门，后者仅有广播电影电视管理部门。二是两者所管理的行政管理领域不同：前者包括卫星地面接收设施和接收外国卫星传送电视节目的管理监督，后者则仅是卫星电视广播地面接收设施的管理监督。三是行政管理相对人所承担的法律责任不同，两者对违反有关的规范所规定的处罚处理内容有明确的区别。因此，本案适用《管理办法》进行处理，也不违背后法优于前法的原则。

    （三）关于是否违背法不溯及既往原则的问题不溯及既往原则，是指新的法律不适用于其颁布生效前的事件和行为，而只对颁布生效后的事件和行为具有效力，除非法律有特别的规定作为例外。这一原则包括两个含义：一是一般来说新法律对其颁布生效之前发生的事件和行为不具有效力；一是法律作了溯及既往的特别规定的，则具有溯及力。本案法律适用问题争议之三，就是三被告的具体行政行为是否违背这一原则，也即是法律规范了溯及既往特别规定的，应当适用特别规定。有的意见认为，本案三被告于1993年9月22日对原告作出行政处罚决定，至10月15日才送达原告。而国务院的《管理规定》于10月5日发布生效。对行政相对人来说，只有行政处罚决定书送达后才具有法律效力。本案在被告的行政处罚决定送达生效之前，国务院新的行政法规？？《管理规定》已经发布生效，被告必须适用新的行政法规。《管理规定》第十条规定：“本规定发布前未经批准设置卫星地面接收设施折，必须自本规定发布之日起六个月内依照本规定办理审批手续。”既然新的行政法规对既往的行为的处理作了特别规定，就应当按照溯及既往的特别规定进行处理。否则，也是违反不溯及既往的原则，同样属于适用法律错误。我们认为，这种意见也值得商榷。如上所述，《管理办法》并没有在新的行政法规发布生效时被废止；《管理办法》与《管理规定》两者所调整的法律关系不同。本案中，省地方电力福州经营部的违法事实，既有擅自设置卫星地面接收设施的行为，又有接收香港卫星电视节目的行为，三个行政机关正是针对其两个违法事实，适用《管理办法》的有关规定进行处罚的。而《管理规定》仅是对卫星电视广播地面接收设施的管理监督作了规定，并未对已经接收外国卫星电视节目的违法行为如何处理处罚作规定。因此，被告对原告擅自设置卫星地面接收设施和接收卫星电视节目的两个违法行为，适用《管理办法》作出行政处罚，不能认为违反了不溯及既往的原则，即法律规范对既往的行为作溯及的特别规定的，应依特别规定的原则。