桑植县市政工程公司不服桑植县工商局没收行政处罚决定案

    「案情」

    原告：桑植县市政工程公司。

    法定代表：向星沅，经理。

    被告：湖南省桑植县工商行政管理局。

    法定代表人：涂绍年，局长。

    桑植县市政工程公司（以下简称市政公司）是1992年9月24日经桑植县编委批准成立的企业，公司下设三个施工队，即机械施工队，陈功容施工队，王子银道桥工程队，三个施工队均没在工商部门登记注册。王子银系合同工，与公司一直保持相对稳定关系，但公司一直没有正式聘用王的材料。1995年8月15日，市政公司与桑植县纪念贺龙诞辰一百周年办公室（以下简称纪贺办）签订修建“百龙桥”工程承包合同，标的13万元。同月18日，市政公司又与王子银代表第三施工队签订修建“百龙桥”合同，包工包料（含税）8万元，同时拟定了施工人员名单，确定王子银为该工程项目经理，公司助理工程师罗兴国为该项目技术负责人兼安全员。在施工过程中，罗兴国对工程技术进行了全面负责的管理，并于8月18日向设计单位提出书面施工建议。设计单位根据其建议，对工程有关数据进行了修改，因修改图纸，县纪贺办给市政公司追加工程款1.5万元，市政公司相应的给王加1万元。对王子银的工程款，全部进公司帐户。第一笔开支，由公司审查批准后进行借支。承建期间，王子银先后以第三施工队名义，从市政公司借支现金95450元，工程完工结帐时，王报材料发票4336.4元，王子银从工程队实得款99786.4元，其中不包括公司管理费及管理人员工资。工程于1995年8月27日开工，同年12月26日正式竣工。经桑植县质检站、县纪贺办及施工单位共同验收，核定工程为“暂定优良”，颁发了认定证书。1996年9月20日，桑植县工商行政管理局（以下简称工商局）以桑工检处字（1996）035号处罚决定认定市政公司擅自转包工程，从中牟利4.2万元。根据建设部、国家工商行政管理局建法（1991）798号文件第二十五条第一项、第二十六条第一款第二项，没收市政公司非法所得4.2万元，罚款1.5万元，处罚决定书交待了申请复议权。

    市政公司不服，向桑植县人民法院起诉称：王子银是本公司下设的施工队队长，公司与其签订的合同属企业内部承包经营责任制合同，不属非法转包工程，被告工商局作出的处罚决定，定性不准，且根据《湖南省建筑市场管理条例》属超越职权，请求法院判决撤销工商局桑工商检处字（1996）035号处罚决定。工商局答辩称：王子银只是永顺县塔卧镇一个无营业执照的民间石匠，合同中的“市政公司第三工程队”本身是不存在的。因为该“工程队既没有依法成立，取得法人执照或营业执照，也没有施工许可证、等级资质证等，且原告市政公司与王无任何聘用手续，市政公司在县纪贺办签订修桥合同后，以赢利为目的，将根本不存在的”第三工程队“套在王子银身上，与之签订转包合同，从中牟利4.2万元，其违法事实构成，实属非法转包，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，判决维持处罚决定。

    「审判」

    桑植县人民法院经审理认为：原告市政公司声明王子银是本公司第三工程队队长，因未提交有关聘用合同和任命文件，亦未到工商局注册，不予认定。原告在与纪贺办签订修建“百龙桥”工程承包合同后，立即与王子银个人签订承包合同，从中牟利。在修建工程中，原告虽派人对工程技术进行了全面管理，但不影响合同的定性，原告与王签订的合同属非法转包合同。被告工商局作出的桑工商检处字（1996）035号处罚适当，程序合法。该院于1997年1月23日作出判决：

    维持桑植县工商局桑工商检处字（1996）035号处罚决定。

    市政公司不服一审判决，向张家界市中级人民法院提出上诉称：市政公司与王子银聘用关系合法，与其签订的《施工合同》是内部承包合同，未违反国家法规，应受法律保护；工商局处罚认定事实不清，牟利4.2万元没有依据。修“百龙桥”共耗资148598.8元，实际亏损2598.8元；工商局不具备处罚主体资格，属越权执法；项目经理部（施工队）是一个具有弹性的一次性组织，随工程任务变化而调整，要办理《营业执照》没有法律依据。工商局辩称：招聘职工，都必须向劳动人事部门申请，经批准并签订劳动合同后才能证明聘用关系成立。市政公司聘用王子银为施工队队长必须注册登记并申报，市政公司与王的关系未注册，未申报，聘用不合法不成立。市政公司与王签订的合同不是内部承包合同，而是倒手转包建筑工程，事实清楚，证据确实充分，且有法律界定。市政公司将承建的原工程总造价14.5万元（含追加部分）以10.3万元空手转包给王子银，一次净得利润4.2万元是事实。罗兴国只是派驻工地的一个代表，没有参与王的内部管理，而是将工程给王后，由王自行聘请石匠建筑完成，市政公司的行为属转包建设工程合同的非法行为，理应受到处罚；依照建设部、国家工商行政管理局（1991）798号《建筑市场管理规定》第七条第三款、第五款、第十九条的规定，工商局具有处罚权，而1996年6月湖南省八届人大颁布的《湖南省经济合同管理条例》第十八条第二款规定，虽不具有溯及力，但从中看出有处罚权；工商局对市政公司处罚程序合法，定性恰当，适用法律准确，裁量适当。

    张家界市中级人民法院审理后认为：王子银道桥工程队（第三施工队）早在1992年就已确立为市政公司内部的一个工程队，其后保持相对稳定的从属关系。公司虽没有与王签订正规的劳动合同，但不能否定这个工程队的存在，且这一事实在该公司1992年的资质等级申报表中和1993年编制的企业年检资料中均有记载，另有王子银在建“百龙桥”过程中的有关合同、票据为证。聘用确定王为“百龙桥”项目经理，其聘用关系符合国务院发布的《全民所有制企业转换经营机制条例》及《湖南省全民所有制建筑安装企业转换经营机制条例》的规定。市政公司为完成“百龙桥”这一特定政治任务选派了罗兴国等人从施工放样的第一天起直至编制峻工图及技术档案，全面负责工程技术及财务管理，从而按时优良地完成了任务，承担了工程经济、技术责任。市政公司的行为不符合转包的基本特征，工商局对其作出的处罚及原审判决认定的事实不清，证据不足。根据《湖南省建筑市场管理条例》的规定，对转包建设工程业务其处罚权属县级以上人民政府建设行政管理部门，该法规的效力大于建法（1991）798规章，工商局属越权处罚；工商局在给市政公司的处罚决定中没有向其交待诉讼权利，其程序亦违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条、第五十四条第二项之规定，该院于1997年5月12日作出判决：

    一、撤销桑植县人民法院（1997）桑行初字第2号行政判决；

    二、撤销桑植县工商行政管理局叠工商检处字（1996）035处罚决定。

    「评析」

    本案一、二审法院判决结果完全相反。纵观此案，主要有以下几个问题值得探讨：

    一、王子银是否是市政公司招聘的合同工？

    法院在审理时对这个问题有两种观点。一种观点认为王子银不是市政公司的合同工，他们是平等主体之间的关系。其理由：1.招聘职工（含临时工）必须向劳动人事部门申报，经批准成立并签订劳动合同才能证明聘用关系的成立。而市政公司与王子银不具备这个要求；2.虽然市政公司在1992年成立时向建设主管部门申报企业资质等级表时记载聘用王子银为道桥施工队队长，但市政公司一直未与王签订聘用合同，也未给王下达任命书，从形式要件上看不合法。这一点也不具有证明力；3.从市政公司与王签订的合同来看，虽在合同中称王代表的是市政公司第三施工队，但从形式上看双方不是从属关系而是平等主体关系；4.王子银道桥施工队一直未在工商部门登记注册。未办营业执照。另一种观点认为应认定王子银与市政公司的从属关系。其理由是：1.市政公司的前身是1978年5月成立的县城建办，县城建办当时下设二个工程队，其中一个就是王子银道桥施工队。1992年桑植编委下文成立市政公司时，文件中注明了王子银道桥工程队是市政公司下属的三个施工队之一，且市政公司在《施工企业资质等级申报表》和1993年编制的企业年检资料中均记载王子银为道桥施工队队长，王为合同工。另外，从实际来看，王子银具有较高的雕刻技术，是一个民间石匠，十几年来，他与市政公司（以前为县城建办）一直保持相对稳定关系，在桑植县范围内以市政公司第三工程队名义曾完成多处建设工程，相互之间是一种松散性管理关系。虽然市政公司与王没有签订聘用合同，也没有给王下达任命书，从形式上看不合法，但不能否认其客观存在。2.市政公司聘用王为“百龙桥”工程项目经理，其聘用关系符合法律法规。《全民所有制企业转换经营机制条例》第十七条第五款规定：“企业有权决定用工形式，……，企业可以与职工签订固定期限、无固定期限或者以完成特定生产任务为期限的劳动合同”。《湖南省全民所有制建筑安装企业转换经营机制条例》实施细则第一条第四款规定：“个别确实难以从城市招工的工种，企业可以自主从农村招用轮换工和临时工”。本案中，市政公司聘用王为项目经理，是为完成“工艺”桥这个难度较大的特定生产任务而与具有雕刻技术的王产生的临进聘用关系。3.王子银与市政公司签订合同承建“百龙桥”时，合同、票据中都是使用的市政公司第三施工队队长这一职务。由于存在着观点认识上的差别，一审法院采纳了第一种观点，二审法院采纳了第二种观点。笔者倾向于第二种观点。

    二、市政公司与王子银（第三施工队）签订的合同到底属什么性质？

    市政公司强调与王子银（第三施工队）签订的合同属内部承包合同，而工商局则认为它们之间的合同是转包合同，到底该怎样来认识这个问题呢？我们知道，企业内部承包合同是企业内部承包经营责任制的法律形式，发包方与承包方是单位与职工之间的关系。而转包的含义，根据建设部（1989）2号令发布《施工资质管理规定》第二十一条之规定：转包是指工程承包者将工程转交其它单位，只收管理费不对工程施工进行管理，不承担技术、经济责任的行为。一、二审法院在审理时，对事实部分均认定市政公司对工程技术质量等进行了全面负责和管理。实际施工中，建设方的工程款全部进了市政公司的帐户，接受银行、审计部门的监督，且市政公司对王子银的每笔开支经过审查批准后方才从公司借支，即对王子银施工队的财务进行了管理，对外承担经济责任。对这一点，二审法院进行了认定。二审法院在认定市政公司与王子银是从属关系的前提下，又结合以下事实，理所当然地认定市政公司与王子银（第三施工队）签订的合同属内部承包合同，而不是所谓非法转包了。一审法院在审理中认定王子银与市政公司是平等主体之间的关系，同时又认定了市政公司对工程技术质量进行了全面负责和管理，而最终又认定市政公司与王子银签订的承包合同，属非法转包工程合同。笔者对此认定持不同态度。既然市政公司对工程技术质量上、财务上进行了全面管理、监督，对外承担技术、经济责任，那么既使认定王不是市政公司的职工，也不能就此认定它们之间的合同属非法转包。根据国务院发布实行的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，企业可以有权自行雇佣完成特定任务的劳动者。在这种情况下，应认定公司与王签订的合同无效。实际上王只是市政公司请的雇佣工。从整个案情来看，笔者同意二审的观点，认为审政公司与王签订的合同应是内部承包合同。

    三、工商局对转包工程业务是否是有处罚权。

    工商局认为其具有处罚权的法律依据是国家建设部、国家工商行政管理局（1991）798号《建筑市场管理规定》。其中第七条第三、五款的规定：各级人民政府工商行政管理机关负责市场的监督，确认和处理无效工程合同，依法查处违法行为，维持建筑市场秩序；违反本规定的，由建设行政主管部门和工商行政管理机关依照各自的职责进行查处。而市政公司认为工商局无处罚权，它们认为建法（1991）798号规定，未直接明确由工商机关处罚。湖南省人大1984年8月颁布的《湖南省建筑市场管理条例》第三十条规定，违反《条例》转包建设工程业务的处罚权，由县级以上人民政府建设行政管理部门按照工程报建审批权限决定。市政公司认为工商局越权执法。对于法律适用问题，根据最高人民法院（1986）31号批复，对于有关行政部门发布的决定、命令、规章等，凡与宪法、法律、行政法规不相抵触的可参照执行。本案中建法（1991）798号规定中“由工商行政管理机关查处”的规定与《湖南省建筑市场管理条例》中的规定由建设行政管理部门处罚相抵触，因此，对建法（1991）798号规定不能参照执行，而只能适用《湖南省建筑市场管理条例》。可见，工商局对非法转包不具备处罚主体资格，属越权处罚。

    综上，二审法院的判决，在事实、证据的认定、适用法律、法规方面做到了客观、公正，因此二审的判决是正确的。