多党合作理论的发展及其宪法化思考

　　政党制度历来是宪政的一个重要问题。中国共产党领导的多党合作制度作为我国的政党制度，它是我国宪政制度的一个基本特点。它同政治协商制度和人民代表大会制度一起，共同构成了我国政治制度的基本内容。中共三代领导集体从中国的政治实践出发，形成、发展、完善了中国共产党领导下多党合作制度，并以国家宪法的形式予以确认，构成了有中国特色社会主义民主政治的重要内容。

　　（一）

　　中国共产党领导的多党合作作为我国的政党制度，是由我国具体历史条件和现实条件所决定的，是在长期的革命实践中形成的。早在1941年，毛泽东就曾指出：“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。”《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第767页。在1956年又指出：“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此。”《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第278页。中华人民共和国的第一部宪法即1954年宪法的序言中，对我国的政党问题作了明确规定：“我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国人民民主统一战线将继续发挥它的作用。”这一规定，用根本法的形式，确认了我国的政党制度，指出了民主党派在国家政治生活中的地位和任务。实践证明，这种政党制度是完全符合中国的国情的。各民主党派及其参加的统一战线在以后的社会主义革命和社会主义建设中，发挥了重要作用。

　　十一届三中全会以后，我国进入了以经济建设为中心的新的历史时期。如何适应社会主义建设事业的要求，确认各民主党派在国家政治经济生活中的地位和作用，无疑也成为急需解决的一个重要的政治问题。1979年6月，邓小平在中国人民政治协商会议第五届全国委员会第二次会议上的开幕词中明确指出：我国各民主党派，现在“都已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，都是在中国共产党领导下为社会主义服务的政治力量”，指明了新时期各民主党派的性质。

　　法制建设与社会治理法治化中的思考为了从制度上确立中国共产党同各民主党派的合作关系，党中央明确提出了“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的十六字基本方针。1982年1月，在全国统战工作会议上，中央领导同志在讲话中指出：我们应当鲜明地向全党同志提出，同时也告诉党外朋友，在新的历史时期中，我们一定要同党外朋友真正建立起肝胆相照、荣辱与共的关系。同年9月召开的党的十二大上的报告中，明确提出“我们党要继续坚持‘长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共’的方针，加强同民主党派、无党派民主人士、少数民族人士和宗教界爱国人士的合作”。同年11月，邓小平同志在全国政协五届五次会议上的讲话中也指出：“我们一定要坚持‘长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共’的方针，加强同各民主党派、无党派民主人士和一切爱国的党外朋友们的合作，共同为开创我国社会主义现代化建设的新局面，为开创爱国统一战线的新局面，为开创人民政协工作的新局面而努力奋斗。”《邓小平论统一战线》，第250页。并根据我国的实际情况，指出：“在中国共产党的领导下，实行多党派的合作，这是我国具体历史条件和现实条件所决定的，也是我国政治制度中的一个特点和优点。”《邓小平论统一战线》，第165页。这一精神，在宪法中得到了充分体现。《八二宪法》的序言中指出：“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。”

　　在80年代后期，随着国际和国内政治形势的变化，有关政党制度及民主党派的地位、性质和作用等已经成为人们日益关注的政治问题和法律问题的焦点之一。有些人出于种种目的，贬低民主党派在国家政治生活中的地位，淡化民主党派在国家政治生活中的作用；而极少数别有用心的人则又试图将民主党派说成是“在野党”、“反对党”，造成民主党派同共产党在政治上的对立，借以反对、否定共产党的领导；还有一些人则主张制定《政党法》，希望以此来“规范”各政党（自然也包括中国共产党在内）的行为和活动。所有这些现象，都证明了这样一个事实，那就是在我国社会主义初级阶段，随着国际国内形势的发展变化，为了适应经济建设和民主政治建设的要求，有必要对中国共产党同各民主党派的关系，以及各民主党派在国家政治生活中的地位、作用等问题，在政策上、法律上乃至宪法上予以明确的界定，完善我国现行的政党制度。而这一任务，最终又历史地落在了以江泽民为核心的中国共产党第三代领导集体的肩上。

　　1989年12月，第三代党中央领导集体根据邓小平同志的提议，制定了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（以下简称《意见》）。在《意见》中，明确指出了中国共产党同各民主党派之间的关系，以及各民主党派的政治地位和法律地位。同时，依照我国宪法的惯例，中共中央向第八届全国人民代表大会第一次会议主席团提出了关于修改宪法部分内容的补充建议关于这项建议提出的详细经过，可参见陈春龙、陶威： 《第四条宪法修正案诞生记》，载《中国当代法学争鸣实录》，湖南人民出版社1998年12月版。，经八届全国人大第一次会议审议后，于1993年3月29日通过了《中华人民共和国宪法修正案》，在宪法的序言部分增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，用根本法的形式，确认了我国的中国共产党领导的多党合作的政党制度。这不仅是对我国建国以来政党理论和政党制度发展的历史的、科学的总结，同时也为我国政党制度和民主宪政制度的发展完善，提供了政策上和宪法上的保障。

　　1997年9月12日中国共产党第十五次全国代表大会上，江泽民同志代表中央委员会所作的《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》的报告中，又进一步把坚持和完善共产党领导的多党合作、政治协商制度提到了作为社会主义初级阶段的基本路线和纲领的高度，并指出，要坚持“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针，加强同民主党派合作共事，巩固中国共产党同党外人士的联盟。这一路线方针的确立，标志着我国自十一届三中全会以来逐步发展完善的中国共产党领导的多党合作的新型政党制度又进入了一个新的发展时期。

　　（二）

　　政党制度就其产生而言，是资产阶级民主宪政的产物。政党制度作为资产阶级民主政治的重要组成部分，对资产阶级民主政治的发展产生了相当的影响。从某种意义上说，政党制度的完善，与民主政治的完善是相互联系的。毫无疑问，西方资本主义国家在这方面也进行了努力和尝试。他们试图通过资产阶级的政党制度来促进其民主政治。他们选择了两党制、多党制等政党政治模式，目的也正在于此。但是，他们的民主政治，实质上只是少数人的民主政治；他们的政党，也只是代表了某些资产阶级集团的利益。因而从本质上来说，他们那一套政党制度，同社会主义的民主政治是格格不入的。

　　社会主义国家由于其阶级性质和所产生的历史条件，决定了它们都普遍采用一党制的政党制度。从理论上来说，这种政党制度是符合社会主义民主政治的要求的。因为共产党代表的是全体人民的利益，共产党的领导最能体现人民民主专政这一社会主义国家的性质。但是，从中国革命的实际情况来看，在过去的新民主革命时期，产生了一些民主党派，他们同中国共产党一起，为反对国民党反动派的独裁统治，推翻蒋家王朝，建立新中国作出了重大贡献。

　　中华人民共和国建立后，在新民主主义建设和社会主义建设时期，各民主党派在国家政治和经济生活中继续发挥作用。他们各自联系的一部分社会主义劳动者和拥护社会主义的爱国者也成为社会主义革命和社会主义建设中的一支不可忽视的力量。各民主党派在政治上自觉拥护并接受中国共产党的领导，致力于社会主义建设事业。他们不仅在国家的政治生活和经济生活中发挥作用，而且对于在坚持中国共产党领导的前提下，加强和改善中国共产党的领导，完善国家的民主政治，同样产生了不可忽视的积极影响。正是鉴于这一事实，中共三代领导集体对于协调同民主党派的关系，发挥民主党派的作用，发展和完善有中国特色的社会主义政党制度都给予了高度的重视。

　　以毛泽东同志为代表的第一代党中央领导集体曾反复强调，既然中国的各民主阶级参加了无产阶级领导的新民主主义革命，使得中国的各民主党派都和中国共产党有着长期合作、共同奋斗的光荣历史，那么，就不能设想进入了和平建设时期，共产党反而就不能同其他民主党派、党外人士继续合作奋斗了。如果认为，只要有一个共产党，问题就都可以解决了，这是一个简单化的想法，这样做必然使执政党的耳目闭塞起来。因此他们把民主党派的存在提到了政治体制的高度来认识。参见庞松、王东： 《滑轨与嬗变—新民主主义社会阶段备忘录》，河南人民出版社1990年版第52～53页。毛泽东从当时的实际出发，强调指出，要充分看到民主党派的作用。他说：要向大家讲清楚，从长远和整体看，必须要民主党派。要给事做，尊重他们，当作自己的干部一样，手掌手背都是肉，不能有厚薄。对他们要平等，不能莲花出水有高低。对民主党派应该是“团结、建设、进步”。引自《中国共产党和民主党派关系史》，吉林文史出版社1995年版第260页。毛泽东与中央其他有关领导人关于民主党派问题的指示和讲话，充分说明了民主党派的地位、性质和作用，指出了加强同民主党派发展关系的重要性。这一切都表明，处于国家领导地位的中国共产党，是真诚希望和切实重视同民主党派的合作的；同时也表明，各民主党派从一开始就不是作为反对党而存在的，而是积极参与了国家的政治，在国家的政治生活中发挥作用，形成并确立了中国共产党领导的多党合作的政治格局。

　　各民主党派除了在当时国家政权机关中拥有相当比例的代表外，还通过政治协商会议的形式，参与国家大政方针的协商决定并监督实施。中央人民政府制定颁布的法律、法令及重大方针，都经过有民主党派代表参加的政治协商会议的讨论和审议，在决策程序上发挥了各民主党派的积极作用。同时，一些重大的问题，也听取民主党派代表人士的意见。当时政务院会议每周一次，有关文件均交民主人士审议，一些法令、指示也让他们参与修改。在制定土地改革法的过程中，也充分听取了民主党派的各种意见和建议，并得到了他们的支持和拥护，这对于以后土地改革的顺利进行起了重要的促进作用。

　　建国初期中国共产党领导的多党合作的实践表明，民主党派的存在，以及中国共产党发展同各民主党派的关系，不仅没有削弱中国共产党的领导和人民民主政权，相反，大大加强了中国共产党的领导地位，巩固了人民政权的基础，充分调动了各方面的积极因素，促进了新民主主义的政治经济和文化等各方面的建设，充分显示了中国共产党领导的多党合作制度的优越性。

　　以邓小平为核心的第二代党中央领导集体从中国的实际出发，明确提出了建立中国共产党领导的多党合作制度这一符合中国国情的政党理论。1979年10月12日，中共中央批准了中央组织部、统战部《关于在国务院各部委和地方人民政府中安排党外人士担任领导职务的请示报告》，并指出，与党外人士实行民主合作是我们党的一贯政策，各级党委要根据新形势和新任务的需要，克服“清一色”的思想，继续切实做好党外人士特别是具有业务和技术专长的党外人士的安排工作，并同他们真诚合作，共同把国家的事情做好。10月19日，全国政协和中共中央统战部举行招待会。邓小平在会上的讲话中指出：“现在，各民主党派和工商联已经成为各自联系的一部分社会主义劳动者和拥护社会主义的爱国者的政治联盟和人民团体，成为进一步为社会主义服务的政治力量。建设和发展社会主义事业，已成为各民主党派、工商联和我们党的共同利益和共同愿望。”《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第204页。并指出，在中国共产党领导下，实行多党合作，这是我国具体历史条件和现实条件所决定的，也是我国政治制度中的一个特点和优点。中国共产党同各民主党派“长期共存，互相监督”是一项长期不变的方针。“在当前新的长征中，在四项基本原则的指引下，实行互相监督，充分发扬社会主义民主，加强社会主义法制，对于增强和维护安定团结，共同搞好国家大事，是十分重要的。”《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第205页。党的十三大报告中，也明确提出要完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，逐步使国家大政方针和群众生活重大问题的政治协商和民主监督经常化，进一步发挥民主党派和无党派爱国人士在国家政治生活中的作用。这不仅从理论上阐明了民主党派的性质和多党合作制度的内容，而且从党的方针、政策上确定了中国共产党领导的多党合作制度。

　　而以江泽民为核心的第三代党中央领导集体继承、发展并完善了这一理论，并在将其政策化的同时，用宪法这一国家根本大法的形式予以确认，使其制度化、法律化、宪法化。这不仅是对我国政党理论及统一战线理论的重大贡献，也是对我国宪政理论与宪政制度的一大贡献。

　　第三代党中央领导集体关于中国共产党领导的多党合作制度在理论上的一个重大发展，就是根据中国长期以来的政党问题以及各民主党派在国家政治生活中的地位和作用，明确提出了“参政党”的概念。《意见》中指出：“我国是人民民主专政的社会主义国家。中国共产党是社会主义事业的领导核心，是执政党。各民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导的，同中共通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党。”这一论断，指明了中国共产党领导的多党合作的政党制度的基本特征。尤其是“参政党”理论的提出及其地位的确立，是第三代党中央领导集体对马克思主义政党学说和宪政理论的新发展、新创造。在此之前，中国也好，外国也好，社会主义国家也好，资本主义国家也好，谁都没有明确提出过这一理论。这是第三代党中央领导集体根据马克思主义政党学说的基本原理，从中国实际情况出发，总结了建国以来政党制度和民主宪政的实践，尤其是各民主党派参政活动的历史经验，而对我国政党制度内涵的科学的界定。

　　首先，“参政党”的理论，是根据我国的国家性质和各民主党派的实际状况而提出的。这是因为：

　　第一，民主党派的参政党地位，是由我国人民民主专政的根本性质所决定的。它有利于体现我国人民民主专政的广泛性，有利于人民民主专政的巩固和加强；

　　第二，民主党派的参政党地位，也是民主党派的性质所决定的。我国的民主党派同西方国家的资产阶级政党有着根本的区别，他们不是在野党，更不是反对党，而是接受共产党领导的、以社会主义劳动者为主体的、为社会主义服务的政党。而且，民主党派从另一个侧面反映了各自所联系的那一部分群众的利益和要求。民主党派通过参政议政，更好地促进民主政治的发展与完善；

　　第三，明确民主党派是参政党，也是符合建国以来民主党派在国家政治生活中的实际状况的。四十多年来，各民主党派作为共产党的亲密友党，为促进社会主义现代化建设和祖国统一，维护安定团结，发挥了重要作用。而民主党派参政党地位的确立，将更有利于民主党派加强同共产党的合作，为建设有中国特色的社会主义，实现祖国统一大业继续发挥作用。

　　其次，参政党的内涵，主要包括以下几方面内容：

　　第一，执政党与参政党的关系，在政治上是领导与被领导的关系，是通力合作的关系；

　　第二，参政党参政的基本点，是“四参一监”，即参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行，以及同执政党相互监督；

　　第三，参政党参政的目的，是和执政的中国共产党共同致力于社会主义的建设事业，共同实现建设现代化的宏伟目标。

　　再次，关于参政党的权利义务，《意见》中明确指出：“民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等”：“民主党派成员、无党派人士中的人大代表在人大中以人民代表的身份，依照宪法及《全国人民代表大会组织法》、《全国人民代表大会议事规则》等法律进行活动”。这些规定，在确认民主党派参政党地位及其权利义务的同时，将其活动纳入了宪法和法律的轨道为从宪法上和法律上进一步完善中国共产党领导的多党合作的政党制度奠定了基础。

　　（三）

　　如前所述，中国共产党领导的多党合作制度理论的发展及其在宪法上的确立，是中共三代领导集体将马克思主义政党理论同中国实际相结合的一大创造，是我国现行政治制度和政党制度的一大特色，也是我国统一战线的重要内容。而如何坚持并不断完善这一制度，又是我国社会主义民主政治建设的一大任务，对于建设和完善有中国特色的社会主义民主政治具有重要的现实意义。正如江泽民同志于1996年3月4日在政协八届四次会议民革组讨论会上的讲话中所指出的那样，“坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，是建设有中国特色社会主义的重要政治条件。”李瑞环同志也指出，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是马克思主义政党理论和统一战线学说与我国实际相结合的一大创造，是我国政治制度的一大特色。坚持和完善这一制度，是我国社会主义民主政治建设的一大任务。各民主党派和各界党外人士，积极参与改革开放和现代化建设中各项决策的协商讨论和民主监督，可以促进决策的民主化和科学化，使我们党少走弯路，少犯错误。”《在全国统战工作会议上的讲话》（1993年11月5日）。具体来说，发挥民主党派参政议政和民主监督作用的意义，主要体现在以下几方面。

　　首先，发挥民主党派参政议政和民主监督作用，有利于进一步增强社会主义民主的广泛性，这也是社会主义民主的本质要求；

　　其次，发挥民主党派参政议政和民主监督作用，有利于加强和改善中国共产党的领导，健全党内外的民主生活，加强民主监督。邓小平同志说过：“共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题，出主意。这样，反映问题更多，处理的问题会更全面，对下决心会更有利，制定的方针政策会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正。”《邓小平论统一战线》第108页。

　　其三，发挥民主党派参政议政和民主监督作用，有利于培养人民群众和党外人士的参与意识，畅通各种民主渠道，提高人民参政能力和正确使用民主权利的水平。

　　为此，第三代党中央领导集体对于加强和完善中国共产党领导的多党合作制度提出了具体的要求。

　　首先，关于加强和完善中国共产党领导的多党合作制度的目的和任务。江泽民同志指出：“建设有中国特色的社会主义，是前所未有的、艰巨复杂的伟大事业，必须在党的领导下，加强各民主党派、无党派民主人士、各阶层、各界别、各民族人民的结，集中广大人民群众的智慧和力量搞好经济建设，努力维护安定团结的良好社会环境。”“要把积极协助党和政府正确处理人民内部的各种矛盾，沟通思想，增进共识，加强团结，维护稳定，作为常抓不懈的重要任务，摆在突出的位置。”《在八届全国人大三次会议和全国政协八届三次会议党员负责人会议上的讲话》（1995年3月3日）。

　　其次，关于加强和完善中国共产党领导的多党合作制度的作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国民主政治建设的一大创造，是我国社会主义民主制度的一大特色，也是党的十五大提出的政治体制改革和民主法制建设、健全民主制度的一项主要内容。实行这项制度，既能够充分吸纳各方面的意见，又能够集中全国人民的意志和力量，实现广泛民主和集中领导的统一，充满活力和富有效率的统一。完善和发展这项制度，对于巩固和发展社会主义制度，坚持党的领导，保持国家的长治久安，挫败西方敌对势力利用人权、民主等对我们进行的挑战，具有重要的战略意义。

　　其三，关于民主党派工作的指导思想和原则，一是要牢牢把握加强党的领导和发扬社会主义民主这两条主线，努力创造团结、民主、和谐的局面；二是要认真贯彻“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针，进一步活跃民主党派工作，充分发挥民主党派的参政议政和民主监督作用，并对民主党派给予必要的支持和帮助；三是正确引导民主党派围绕党和国家的中心任务开展工作，充分调动广大成员的积极性；四是依据民主党派的政治联盟特点，坚持进步性和广泛性相统一，推动民主党派加强自身建设；五是充分尊重民主党派在宪法范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等，支持民主党派独立自主地开展工作。

　　因此，中共三代领导集体关于中国共产党领导的多党合作制度理论的发展及其在宪法中的确立，是对社会主义民主和社会主义宪政的重大贡献，它为在坚持四项基本原则的基础上促进社会主义民主政治、完善有中国特色的社会主义民主宪政制度提供了政策上、宪法上的保障。它将有利于畅通民主渠道，减少和避免决策上的失误；有利于集中群众智慧，调动一切积极因素，为实现把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪的宏伟目标，把我国建设成为一个富强、民主、文明的社会主义现代化国家，奠定了坚实的政治基础。

　　华东政法学院·殷啸虎