浅谈对几种特殊行为监督的法律依据
发布日期：2004-10-27 文章来源： 互联网
一、对实行“条条”管理的行业和部门行使公共权力的监督
从地方来说，实行“条管”的行业和部门主要有工商、税务、海关、出入境检验检疫、金融、保险、铁路、民航、电力、石油、邮政、通信、烟草等。这些行业和部门因由上级主管部门直接管理，没有列入地方政府序列；或者有些属于地方人民政府直属机构，其行业和部门的负责人也不由地方人大常委会任免，但其或往往是执法主体、或依法授权、或依法委托行使一些管理权、处罚权，人大对其在本行政区内的执法行为的监督，法律、法规没有做出比较直接、明确、具体的规定。对此，笔者认为，法律、法规没有直接、明确、具体的规定，不等于没有法律依据。首先，就其“条管”行业的部门的工作性质来说，仍是地方人民政府工作的重要内容和组成部分，有些行业和部门的工作也需要当地人民政府给予支持、帮助、协调、解决；其工作内容有些也属于当地经济、文化和社会事务的组成部分。根据地方组织法的规定，县级以上的地方各级人大及其常委会有权“讨论、决定本行政区域的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。这里的讨论、决定实际上是监督之意。其次，在已出台的国家法律、行政法规中，也有涉及到调整和规范“条管”行业和部门行为的法律、法规，比如《税收征收管理法》《海关法》《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》《铁路法》《民用航空法》《电力法》《邮政法》等，这些法律、行政法规既涉及这些“条管”行业和部门的权力及相对人的义务、法律责任，也涉及到这些“条管”行业和部门的义务、法律责任及相对人的权利。而在本行政区域内，地方各级人大有权保证这些法律、行政法规的遵守和执行，并有权对法律、行政法规的执行情况进行监督检查。第三，“条管”的行业和部门的年度计划已列入本行政区域内人民政府工作的整体目标，并且在每年的人代会上政府做工作报告时，其内容都或多、或少、或直接、或间接涉及到“条管”行业和部门的工作，而在人代会上“审查和批准在行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它的执行情况的报告”是人大的一项重要职权。这“审查”和“批准”只能用监督来诠释更准确、更全面。
综上三点，地方各级人大不仅有权对“条管”行业和部门的工作进行法律监督，而且也应当将此列入地方人大监督范围。如果地方人大不对“条管”的行业和部门进行监督，不仅是一种失职行为，而且也不利于本行政区域各项工作协调、有序发展。
二、对政府规范性文件的监督
依据《行政法学》的界定，本文所称规范性文件，是除国务院之外的，地方县级以上各级人民政府及其工作部门和乡、镇人民政府依法制定和发布的除规章以外的、具有普遍约束力的决定、命令。对这些规范性文件，地方同级人大是否可以进行监督，笔者认为应当实施监督。
其理由是：首先，地方各级人大及其常委会有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。
“政府的这些不适当的决定和命令，既可能以规章的形式出现，也可能以规范性文件的形式出现，而无论以何种形式出现，其内容肯定是行政职权范围内的事项，这就为地方人大实施监督政府规范性文件提供了法律依据。其次，规范性文件是行政机关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力，可以反复适用、较为规范的行政文件，其结果将有可能影响、甚至侵害公民、法人和其他组织等这些行政相对人的合法权益。依据有关法律、法规的规定，这些行政相对人完全有权对规范性文件提出异议并要求对其合法性进行审查，而对通过上访渠道反映到人大的这些人和事，人大信访部门应当受理，并依法实施监督。第三，地方组织法第五十五条第三款规定：”地方各级人民政府必须依法行使行政职权“。由于地方各级人民政府必须在法律、法规规定的范围内行使行政职权，而制定和发布规范性文件又是人民政府行使行政职权的一种主要和重要形式，所以，地方各级人民政府依法制定和发布的规范性文件，必须接受同级人大的监督。最后，地方各级人民政府制定规范性文件，属于抽象行政行为，是对法律、法规、规章的细化和具体化，制定规范文件除主体和程序要合法，其内容也得合法。即：制定规范化性文件应当有法律、法规、规章的依据（确实没有依据的除外）；并且不得违反作为依据的法律、法规、规章的宗旨、原则和精神，不得与作为依据的法律、法规、规章的内容相抵触；
除此之外，规范性文件的内容必须在行政机关的职权范围内，如果规范性文件的内容与法律、法规、规章的规定相悖，那么，地方人大依照法律、法规的有关规定，是有权对其进行监督，并将其规范性文件处于无效状态。
三、对同级党委、政府联合行文的监督
在本行政区域内，有些事项虽然依法属于政府职责范围，但为了说明其重要性，提高其权威性，同级党委和政府联合制定、发布规范性文件的现象时有发生。对同级党委和政府联合制定、发布的依法属于政府职责范围事项的规范性文件，同级人大是否可以监督？是否有法律依据？笔者认为，根据宪法、法律的一些原则、精神及我国的国情，是可以实施监督的，并且有法律依据。第一，我国的宪法、法律是在党的领导下，通过一定的法律程序制定出来的，是由实践证明正确的党的政策的具体化、法律化，是党的意志上升为国家意志的具体体现。党的十五大的报告中也指出，党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。简言之，同级党委与政府联合制定、发布属于政府职权范围的事项，也应当遵守宪法和法律的规定。第二，宪法明确规定：“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”对宪法、法律在本行政区域内遵守和执行情况实施监督，是地方人大的一项重要法定职权。鉴于上述两项依据和理由，对党委和政府联合制定、发布的规范性文件的行为，其规范性文件内容只要不属党务工作范围，而属于政府职能范围，人大是可以依法监督的。如果认为党委与政府联合行文的行为，人大不适宜监督，那么最显而易见的是，党委、政府联合行文且属于政府依法行使行政职权的行为，就将处于人大的监督之外。这不仅从宪法、法律上说不通，而且从理论上、实践上都说不过去。由此言之，对同级党委政府联合制定、发布的属于政府职权范围的事项的规范性文件，地方人大应当理直气壮地进行监督。
四、对非国家机关的监督
根据我国现状，地方各级行政机关的行政职权，除由地方各级行政机关行使外，其他非地方行政机关的组织（主要是群众团体和事业单位）经法律、法规授权或行政机关的委托，也可行使一定的行政职权。对非行政机关行使法律、法规授权或受行政机关的委托行使行政职权的，地方人大可否监督的问题，法律、法规没有明确的规定。但依笔者之见，地方人大也是可以对其进行监督。首先，非行政机关的组织经法律、法规授权后，与行政机关一样，也具有行政主体的地位，当其以自己的名义行使法律、法规所授职权时，本身就应当以行使行政职权的行为对外承担法律责任。虽然法律、法规所授的行政职权仅限于相应法律、法规明确规定的某项具体职权或具体事项，而且范围通常是很窄、很有限的，如《食品卫生法》授权卫生防疫站、食品卫生监督站对食品卫生进行检查监督，但毕竟是在行使行政职权，既然是行政职权就决定不能脱离于人大的监督而随意行使。其次，行政机关委托非国家行政机关行使的并且依据法理是允许委托其他组织行使的某个行政职权的组织，虽然本身并不具有行政主体的地位，而且行使职权不是以自己的名义，是以委托行政机关的名义进行，其行为对外的法律责任也不是由其本身承担，而是由委托行政机关承担，但是，地方人大由于对委托行政机关可以实施监督，那么对被委托非国家行政机关的组织也可实施监督，其前提条件必须是被委托的组织正在行使委托行政机关所委托的那项行政职权。第三，有地方立法权的人大及其常委会，根据本行政区域内具体情况和实际需要，针对事业单位和群众团体的工作性质，按程序制定的地方性法规是对国家法律、法规的有益补充和完善，保障这些地方性法规的贯彻执行，也是地方人大依法行使监督权。
五、对本行政区域内国有企业单位的监督
按常规思维，地方人大的监督对象是“一府两院”，国有企业因既不具有行政权也不具有司法权，所以人大监督无法律依据。这实际上是对我国宪法和法律的一些原则和精神了解不够。
第一，根据宪法关于“一切国家机关和武装力量，各政党和社会团体，各企事业单位组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法的法律的行为，必须予以追究。”和中华人民共和国公民有接受教育、参加劳动、休息娱乐、取得报酬的权利以及国家保护公民合法人身权和财产权等规定，国有企业单位在执行宪法规定时，地方人大对其实施宪法的情况，有权进行监督。第二，目前正在实施的国家法律和行政法规中，有许多涉及调整国有企业单位的行为规范。比如：《全民所有制企业工业法》《公司法》《劳动法》《企业劳动争议条例》《女职工劳动保护规定》《劳动保险条例》《失业保险条例》《劳动监督检查条例》《劳动合同管理办法》等，这些法律、法规既规定了用人单位的权利和劳动者的义务及违反法律规定所承担的法律责任，也规定了劳动者的权利和用人单位的义务及违反法律规定所承担的法律责任。而对这些法律、法规执行情况进行监督检查，是地方人大一项重要的职权。第三，每年的人代会上要对政府工作报告进行审议，而政府工作报告不仅涉及政治、经济、科学、教育、文化、卫生等方面的内容，也涉及国企改制、下岗职工再就业、退休养老、社会保险、最低生活标准等事关职工大事方面的内容。人大代表对报告进行审议，提出建议、意见和批评就是地方人大在行使监督权。第四，对来自国有企业单位的职工到人大信访部门上访，人大有关部门根据上访者反映的情况和领导接待时处理的意见，把信息反馈到政府有关职能部门，并责成其做出答复或处理，这本身也是一种监督行为。第五，国有企业主要是行政管理的对象，但在特定情况下，法律、法规也可授权其行使一定行政职能。特别是在我国目前体制转轨时期，一些全国性专业公司，有许多刚由行政机关改制而成，在一定时期内仍具有一定行政性，故法律、法规往往授权它们行使某些行政职能，行政主管部门也往往委托它们处理某些行政事务。由以上五点来看，地方人大对国有企业的监督，不仅有法可依，而且也符合实际。
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