城镇化进程中法律服务的必要性

发布日期：2013-12-18 作者：黄松林律师

城镇化进程中法律服务的必要性

【内容摘要】城镇化进程是人类历史发展的必然阶段，中国的城镇化多年是以房地产建设为龙头的摊大饼式城镇化，造成产业失调、城市空巢、环境污染、待遇不公等社会现象，必然要求在城镇化进程中提供法律服务。律师作为中国特色社会主义的法律工作者有义不容辞的社会责任，应当起到积极的社会作用。
【关键词】城镇化城镇化现状法律服务

    一、城镇化进程的必然性
    所谓城镇化进程是指农村人口转化为城镇人口的过程，是人口持续向城镇集聚的过程，人类的历史迄今为止其实就是城镇化的历史（人类的发展今后能否返本归真，回归自然无法定断）。人类自有组织活动以来，人类文明已经经历了三个阶段。第一阶段是原始文明，人们必须依赖集体的力量才能生存，物质生产活动主要靠简单的采集渔猎。第二阶段是农业文明，铁器的出现使人类改变自然的能力产生了质的飞跃，农业技术和农业文化得到了快速发展。世界很多国家在农业文明时期城镇化就已具备较大规模，中国的宋代杭州城就有一百多万人口。第三阶段是工业文明，源于18世纪英国工业革命，这一阶段，人类拥有极为丰富的物质财富，并且这种物质财富呈几何级数的增长。不断增长的物质财富促进人类城镇化，同时城镇化又反过来促进物质财富的增长，这种相互关系必然要求更多的农村人口来到城市，同时城市的卫生、教育等公共资源在城镇化进程中也是及其重要的因素。因此，城镇化进程是世界各国工业化进程中必然经历的历史阶段。
    二、我国城镇化进程的历史及现状
    我国自古是一个农业大国，中国共产党取得政权的历史不是依据世界其他国家政党从城市夺取政权的经验，而是开创性的走“农村包围城市”的道路，可见，农村对中国而言不仅是人多地广，而且有一种根深蒂固的文化情结。自改革开放以来，中国加大城镇化进程，数据显示，1978年中国的城镇化率是17.9%，2012年达到52.6%。这意味着，在过去34年中，中国的城镇化率提高34.7个百分点，平均每年都要达到1个百分点以上。
    但中国的城镇化多年是以房地产建设为龙头的摊大饼式城镇化，盲目的扩大城市规模，这种简单的思维已给中国带来极大的社会问题。
    （一）、户口问题
    [1]“总的来说，中国城镇化堪称人类历史上规模最大和速度最快的社会运动，毛泽东版社会工程的一个遗留问题是户口，即每个中国公民持有的决定其定居在哪里的许可证，过去，户口将农民栓在土地上，今天，户口让农民工仍然处于劣势的低层，他们获准在城市工作，但在医疗、教育等方面不享受居民权利。这种体制让城市获得了廉价的劳动力，却不用付出相应成本，这造成农民工生活不稳定，他们在城市打工，往往把父母和孩子留在土地上。”“春运”是中国特有的交通现象。中国之所以有那么多漂泊无依的人口缺乏效率地流动于城市和乡村之间，原因是政府没有提供社会协助、公共住宅与就学安排等措施，以促使乡村移民在城市永久定居下来。由于农民工在就业、医疗、住房、子女教育等方面享受不到和市民同等的待遇，迫使农民工不得不回到农村。这种户籍制度是导致城市中劳动力不足的原因之一，这种不稳定必然阻碍城市的健康发展，近年来“用工荒”就是一个例证，“春运”其实是一种非正常现象。
    （二）环境问题
    毋庸置疑，中国近几十年的发展是以牺牲环境为代价的。摊饼式的城市发展使中国的城市高楼鳞次栉比，但规划者忽视了基本的城市基础设施建设，近年，每有暴雨天气，中国城市变成水上威尼斯无一幸免，中国大城市缺乏适当的排水系统。城市的漫无计划扩张吞噬了宝贵的农田，居民依靠小汽车和公交大巴出行，造成劳动者通勤时间过长，据统计，北京上海等一线城市的通勤时间为二小时以上。碳排放迅速增加，车辆及人口拥堵，很多城市当初未设计地铁，未设计专用公交车道，随着人口增长不得不重新建设，使本来拥堵的城市苦不堪言。最新研究表明，雾霾天气会缩短人的寿命，中国城市的空气污染平均位居世界前列。还有水质污染，城市工业化的排污污染了中国大部分河流乃至地下水，波及至农村使很多居民无法饮用安全的水，上世纪七十年代末中国很多河流的水是可以直接饮用的。还有日益膨胀的建筑需求，政府出自靠收取土地出让金增加政府财政收入的动机，毁损了很多优质农田、山地、林木。由于植被的减少，土壤无法留住水分，致使暴雨即造成洪涝灾害，没雨即为旱灾，带有植被的土壤可以留住水源，使其“细水长流”。当然，世界很多国家的城市发展都经历了这么一个过程，只是中国造成的代价更大，要修复的时间会更长，据统计，中国对环境的修复代价与GDP的增幅不相上下，这个数据表明，GDP的增长完全归功于对环境的破坏，这就是一个讽刺。另中国是发展中国家，其城镇化有很多国外经验可以借鉴而没有借鉴，这一点我们无疑也不成功，太急功近利。
    （三）、城市空巢现象
由于缺乏相对稳定宏观经济发展预期和房地产市场发展环境，出现房地产投机与炒房市场行为，房地产市场投资过热而出现“空城”现象。[2]“中国出现空巢城市。营口、常州等新现房地产风险的三线城市，说明复制房地产拉动的旧城镇化、工业化模式在中小城市风险极大。营口在建房超过当地人口所需，房价收入比过高，房地产困境无法解决。营口被沈阳与大连两座大城市夹击，难以吸引到更多的人口与资金进入该城市。这是所有的中小城市面临的相同困境，无法分享城镇化过程中的人口与资金红利，房地产成为无源之水，政府的收入因此缩水。资金去了两个地方，其一是国内一线城市，其二是托中国资金之福的遥远的城市，温哥华、多伦多之后，洛杉矶是后起之秀。”
据克尔瑞去年10月发布的 “中国城市房地产市场风险排行榜”，在测评的287个城市中，风险排名倒数前三的分别是深圳、北京和上海，广州、杭州、南京等重点一二线城市的风险也较低。市场风险排名前50位城市，均为三四线城市。排名第一的是酒泉，第二为呼伦贝尔，备受关注的鄂尔多斯排名第六。城镇化的发展要按照“集中均衡式的布局模式”，以城市群为载体，通过城市群的产业集群、人口的集中、城镇的密集提高规模效益和集聚效益。北京2010年就提出相关实施方案，形成以北京为依托的城市群，但至今收益甚微，去年北京人口增加50万，但周边城市并无发展，更不谈链接。
    城镇化若单单发展一线城市，将大城市发展成国际大都市，则三线城市空巢为必然。
    （四）、失地农民的安置
    中国农民对土地有比世界其他民族更深厚的感情，传统的中国人均有叶落归根的思想，六十年代前出生的中国人还是更愿意生活在乡间。城镇化必然涉及农用地的征收与房屋的拆迁，很多城市重要项目止步不前就是因为土地的征收与房屋的补偿未与失地农民达成一致意见而造成，各地政府极尽游说工作，但每年还是有不少暴力拆迁事件发生，农民与政府处于一种博弈状态。
    首先，三线城市尤其是县级城市对征用土地的补偿额度过低，与出让给开发商的价位相差太大。《中华人民共和国土地管理法》1986年颁布，虽2004年8月28日有修正，但对征收土地的补偿并无太大变化。按照目前的土地管理法，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。也就是说，一亩地一般征收补偿即使高者也不超过6万元，折合到每平方米补偿不足100块钱，政府以一亩地6万元的价格征收后，转手就可以通过招拍挂卖给开发商，价值600万元，巨大的价差导致了矛盾频发。虽然2012年度讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改（会议决定将草案提请全国人大常委会审议）。此次修改，主要内容是提高征地补偿数额，提高额度可能至少为现行标准的10倍。有专家表示，修正案草案获得通过，也为《农村集体土地征收补偿条例》的尽快出台铺平了道路。但目前尚未见相关政策法律依据的出台。10倍是一个巨大的概念，国家打算以法律形式规定，可见目前农民所获得的土地补偿款仍然过低。
    其次，失地农民的户籍及就业问题没有及时或没有彻底解决。农民在拿到补偿款以后，马上就变成了失业农民。政府在城镇化的同时，没有相应扩展教育、卫生等公共资源，没有相应的产业结构，没有农民在城市就业的培训基地，失地的农民整天无所事事，没有工作难以维持生计，无事可做给社会带来不稳定因素。甚至政府不能马上解决其户口问题，使其子女在教育、卫生上可能遭受不公平待遇。由于“城市空巢”现象导致房价虚高，很多住房无人居住，而农民领取的土地补偿款尚不足以购买一套住房或者在购买之后余额不足以支撑家庭生活。所以就业问题是仅次于补偿款多少的重要问题。
    中共中央、国务院印发了《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》。文件要求：“有序推进农业转移人口市民化。把推进人口城镇化特别是农民工在城镇落户作为城镇化的重要任务。文件要求，加快改革户籍制度，落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策。加强农民工职业培训、社会保障、权益保护，推动农民工平等享有劳动报酬、子女教育、公共卫生、计划生育、住房租购、文化服务等基本权益，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”
    当然，这种博弈有时也会以一些奇怪的方式出现，例如今年多地被征收土地上出现很多临时建筑，农民们以获取拆迁补偿与安置为由要求高额的补偿。
    三、城镇化进程中法律服务的必要性
    城镇化是指社会生产力在工业化和信息化的基础上，在经济结构、人居环境、人口素质等领域，由传统农业经济到现代化城镇经济、传统农业文明到现代化城镇文明的转变过程。城镇化进程中不仅会遇到历史问题，还会遇到现实问题,既涉及经济问题，又涉及法律问题。我国城镇化现状如前所述问题诸多，就要求国家、全社会来予以解决，其中，律师的法律服务是必不可少的。周永康在全国律师工作会议上讲话指出：“律师要做中国特色社会主义的法律工作者、经济社会又好又快发展的服务者、当事人合法权益的维护者、社会公平正义的保障者、社会和谐稳定的促进者。”
    《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》强调要切实做到：“始终坚持以科学发展观统领律师工作，把律师工作放在中国特色社会主义事业发展全局中来谋划和推进，把依法维护国家利益、社会公共利益和人民群众合法权益作为律师工作的根本出发点和落脚点；始终坚持律师是中国特色社会主义法律工作者的本质属性，引导广大律师忠诚履行中国特色社会主义法律工作者的职责使命，切实做到拥护党的领导、拥护社会主义制度，维护宪法和法律尊严、维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义。”周永康同志对律师职业的准确定位，赋予律师在社会主义经济建设中的神圣职责，《意见》“把律师工作放在中国特色社会主义事业发展全局中来谋划和推进”更是强调了律师在社会主义建设中的必要性和重要性。
    随着进一步深化改革、扩大开放，我国城镇化发展仍将进一步发展，赶超世界先进水平。这就要求坚持可持续发展战略，落实科学发展观，建设社会主义和谐社会，积极稳妥科学的推进城镇化和城镇发展，优化资源配置，调整经济结构。城镇化涉及经济、法律、文化，当然还有政治，要求领导者具有较高谋略。律师职业属于上层建筑，基于律师职业的特殊性，律师不仅从政府角度考虑问题，同时会从农民、被拆迁对象、房地产开发商的角度全面考虑问题，政府相关政策的出台，应当多听听律师的声音，作为我国城镇化发展总体纲要的《全国促进城镇化健康发展规划（2011~2020年）》已经编制完成，纲举目张，许多具体方案的指定和实施必然要求法律工作者的参与与服务。律师不仅是个案的当事人的一方代理人，更应当在政府的决策中起重要作用。
    具体而言，城镇化进程中的下列问题必然需要律师的法律服务。
    （一）、涉农纠纷
    土地征收与补偿、移民安置、建筑物拆迁等问题，要提供相应的法律服务，首先帮助征收双方理清法律关系，其次分析哪些权利应当得到保护（如前述得知政府征收土地突击的临时建筑就不应得到补偿),最后确立具体权利义务，找出问题症结，弄清农民诉求，释之以法，晓之以理，动之以情，律师参与处理这类问题具有独特的作用。
    城中村是我国城市化进程中的特殊产物，城中村改造是城镇化的必然要求，城中村的改造触及了土地所有制和管理制度的核心即城乡二元体制。涉及政府与城中村居民之间、政府与投资者之间、城中村居民与投资者之间的复杂的法律关系，涉及法律制度广泛且缺乏相应的法律依据，因此法律服务尤显必要。
    农业人口城镇化后的就业、医疗保障、教育等问题，特别是对进城农民工合法权益的维护，都显示法律服务的必要性。律师应建议政府未雨绸缪，本着以人文本的原则，制定切实可行的可持续发展计划。
    （二）、环境污染
    环境问题是世界性问题，在中国尤其突出。改革开放之初，由于缺乏科学发展观及持续发展战略，中国经济的高速发展对环境造成巨大破坏。启蒙思想家卢梭曾经说过：人类自有工业文明以来，人类就再也无法回归大自然。说明工业文明对生态环境的破坏。目前，人类的工业化文明和城镇化进程已造成生态危机，律师肩负“当事人合法权益的维护者、社会公平正义的保障者”的职责，更有传统的“位卑不敢忘忧国”的赤子之心，当以防止、整治环境污染为己任。
    （三）维稳宣传
    社会是一个多元化社会，国际风云瞬息万变，中国是一个多民族、人口众多的国家，所以在城镇化进程中必须稳定，而政府与农民作为博弈的双方往往互不信任，尤其是涉及拆迁事宜更容易引发群体事件，这就必然要求律师以法律工作者的身份居中宣传和调停，化解社会矛盾。当然，律师要正确定位，站在法律的角度，而不能是政府的附庸或者是农民无理要求的代言人。
天降大任，义不容辞。中共十六大提出了“走中国特色的城镇化道路”，十七大补充为“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”，十八大提出“新型城镇化”。[3]“城镇化是我国现代化建设的历史任务，要构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应。要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。”用科学发展观来统领城镇化建设，法律服务是必然而重要的。

参考书目：
[1]《中国城镇化应摒弃洛杉矶模式》2013年6月29日《参考消息》英报文章。
    [2]叶檀《三线城市空巢现象给城镇化敲响警钟》2013年01月24日《每日经济新闻》。
    [3]2012年12月15日至16日中央经济工作会议

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