对经济欠发达地区法律援助律师资源配置问题的认识与对策

对经济欠发达地区法律援助律师资源配置问题的认识与对策
　　区域经济社会状况的差异导致了区域律师资源的不平衡，经济发达地区律师较多、较集中，“老、少、边、穷”的经济欠发达地区律师少，由于市场经济的作用以及我国区域经济发展和律师业的特点，这种律师资源的区域失衡局面将会长期存在。而律师是承办法律援助案件的主力军，区域律师资源的不平衡性必然影响到法律援助事业的均衡发展。经济社会发展和工作实践已提出在新形势下探索和解决这个问题的必要性。我们不仅要满足经济发达地区的法律援助需求，也不能忽视经济欠发达地区百姓的迫切需要。为此，笔者将对区域律师资源不平衡局面下，法律援助律师资源如何有效配置的问题作一些思考，请同仁指正。
 
　　一、法律援助律师资源的区域失衡
 
　　（一）法律援助律师资源及分布状况
 
　　1、律师主要集中在经济较发达地区，经济欠发达地区律师稀少。
 
　　在全国，律师主要集中在东部沿海经济较发达的省（市）。据统计，目前全国执业律师〔１〕有156710名〔２〕，其中北京、天津、上海等10个沿海省（市）共有执业律师85055名，占全国执业律师总数的54.27%；安徽等6个中部地区省份有28018名，占全国的17.88%；内蒙等12个西部地区省（市、区）有31769名，占全国的20.27%；黑龙江等东北三省有11868名，占全国的7.57%。中西部18个省（市、区）共有执业律师59789名，占全国38.15%。
 
　　在局部的各省，律师同样集中在经济较为发达的地区。以广东为例，律师主要集中在经济较发达的珠江三角洲的9个市。截止2009年6月底，广东执业律师有16748名〔３〕，其中珠江三角洲地区9个市执业律师有15015名，占全省执业律师的89.7%；经济欠发达地区的粤东、粤西和粤北12个市执业律师有1733名，占全省的10.30%。
 
　　在珠江三角洲地区9个市中，广州市有执业律师5619名，占该地区的37%；深圳市有5222名，占34.8%；佛山市有1301名，占8.7%；东莞市有1091名，占7.3%；珠海、中山、惠州、江门和肇庆市分别有470名、420名、413名、291名和188名，分别占3%、2.8%、2.8%、1.9%、1.3%。
 
　　粤东、粤西和粤北12个市中，粤东的汕头市有350名，占这12个市执业律师20.2%；揭阳市有106名，占6%；潮州市有97名，占5.6%；汕尾市有60名，占3.5%。粤西的湛江市269名，占15.5%；茂名市173名，占10%；阳江市69名，占4%。粤北的韶关市有201名，占11.6%；梅州市有129名，占7.4%；清远市有150名，占8.7%；河源市有83名，占4.8%；云浮市有46名，占2.7%。
 
　　2、律师主要集中在大中城市，城镇和农村律师稀少。
 
　　在一个省区域内，大中城市集中了省域内大部分律师，如在广东，广州和深圳两个城市就占了全省律师人数的64.7%。在一个地级市的区域内，律师主要集中在中等城市，如广东湛江市共有269名律师，市区有212名，占79%，韶关市有201名律师，市区有158，占78.6%；江门有291名，市区有222名，占76.3%；茂名有173名，市区有118名，占68.2%。
 
　　城镇和农村的律师资源不但无法与大中城市相比，还处于绝对稀少的状况。据统计，全国至今还有210个县没有律师，仅甘肃省就有6个县没有律师，这些无律师县都在经济欠发达地区。广东虽然没有无律师县，但欠发达地区的山区县的律师事务所大多也只有3至4名律师，这其中还含有公职律师，不少的还是退休返聘的律师。
 
　　（二）人口数〔４〕与律师的比例
 
　　律师的区域失衡在人口数与律师的比例关系上也可以得到体现。在全国，我国人口每万人中有1.2名律师。10个沿海省（市）每万人有律师1.8名，其中，最多是北京有11名，其次是上海5名，最低是河北省不到1名。6个中部省每万人有0.8名律师，其中山西省每万人有1名律师；12个西部省（市、区）每万人有0.86名律师，其中重庆、内蒙、宁夏和新疆有1名；中西部地区18个省（市、区）每万人有0.8名律师；东北三省每万人有1.1名律师。
 
　　在各省，仍以广东为例，广东省每万人有律师约1.75名。除珠江三角洲地区的广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山、惠州等市平均每万人有1名以上律师外，其他14个市每万人律师数不到1名。在珠江三角洲地区9市常住人口中，每1万人有3名律师；粤东、粤西和粤北12个市常住人口中，每1万人有0.35名律师。
 
　　珠江三角洲地区9个市每1万人中，广州市有5.5名律师，深圳市有6名，珠海市有3名，佛山市有2名，东莞市有1.5名，中山市有1.6名，惠州市有1名，江门有0.7名，肇庆市有0.46名。
 
　　粤东、粤西和粤北地区12个市每1万人，粤东的汕头市有0.69名律师，揭阳市有0.18名，潮州市有0.37名，汕尾市有0.18名；粤西的湛江市有0.39名，茂名市有0.29名，阳江市有0.29名；粤北的韶关市有0.6名，梅州市有0.26名，清远市有0.4名，河源市有0.29名，云浮市有0.19名。
 
　　在县一级，尤其是一些欠发达地区的人口大县（市），律师与人口比例更小。如广东云浮市的罗定市，人口近百万，仅有5名律师；梅州市的五华县，人口102万，只有4名律师；肇庆市的高要市人口70万，仅有3名律师；河源市的紫金县人口近70万，只有3名律师。
 
　　（三）律师数量的增长速度差异
 
　　广东律师从2004年的11339名到2008年的16977名，四年间增幅达49.7%。增加的律师人数，绝大多数在经济发达的大中城市，如广州增幅46.9%，深圳增幅96.7%，佛山增幅55.7%，东莞增幅105%；而欠发达地区增幅很少，有的没增幅，有的负增长。
 
　　根据司法行政部门统计，这几年欠发达地区报考国家司法考试的人少，通过考试取得法律职业资格的也少，即便通过的，流失也严重。据2007年《法制日报》的报道，北京、上海、广州成为全国律师心目中的“金三角”。2006年，外省进京执业律师占北京执业律师总数20%左右，到2007年，外省进京执业律师大约6千多人，占北京执业律师总数的44.7%。
 
　　二、法律援助律师资源区域失衡对法律援助事业的影响
 
　　欠发达地区律师资源缺乏，不仅影响其他领域的法律服务需求，也反映出法律援助需求与供给矛盾的问题。
 
　　我国中西部地区法律援助案件逐年上升，从2005年至2007年，中部6省每年增幅20%～30%以上，如中部的安徽省分别增幅为20.3%、20%、39.7%。西部12个省每年增幅也较大，如内蒙分别为10.6%、38.1%、44.1%，重庆分别为16%、38.8%、63.6%，广西分别为12.2%、41.6%、74.7%，甘肃分别为9.3%、27.9%、59.1%。2008年青海省办理各类法律援助案件是2003年的5倍多，每年以40%以上增幅增加。〔５〕这几年广东办理法律援助案件总数也有较大的增幅，主要集中在经济较发达地区，但欠发达地区的粤东、粤西和粤北山区县（市）每年办案量也都有增加，接受法律咨询的数量增幅较大。在广东，仅未成年人违法犯罪的情况令人堪忧，发案居高不下，有逐年上升的趋势，占当地犯罪人数的比例也不小〔６〕。根据我国法律规定，法院审理未成年人犯罪案件，必须要有律师作为辩护人参加诉讼，如果没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。
 
　　笔者到本省一些山区县（市）调研时，当地司法局、法律援助机构人员反映：“看人做饭，看钱吃饭”的思想在这些地区比较普遍，法律援助律师资源缺乏，经费不足，加上工作环境较差，不想宣传，不能“应援尽援”的现象仍然存在。
 
　　三、对法律援助律师资源配置问题的认识
 
　　我国的经济发展由于地理和历史的诸多原因，不同区域、城乡的社会经济发展很不平衡。律师资源的分布状况与地域社会经济发展状况吻合。
 
　　从经济学的角度来看，资源总是向经济效益较高地区聚集，才能有效集中优势资源并促进发展，这是市场经济规律。这个规律也必然地决定了律师业发展的规律，其中包括了律师资源的分布结构。律师事务所是“社会组织”，律师事业的发展是以社会经济发展为基础的。在市场经济就是法治经济的社会改革发展中，律师是当之无愧的市场经济的主体，是法律服务人才资源。人才资源总是追求效益的，律师通过提供法律服务，在市场经济中能获得大量的代理案件，在维护法律正确实施，维护当事人合法权益获得当事人满意的同时，也获得生存和发展的经济利益。由此，就决定律师在选择区位发展时，经济发展和生活水平条件好的地区必然是他们首选之路。我省律师和全国律师绝大多数集中在经济较发达的区域和大中城市，这种现象正说明了“市场经济在资源配置方面的基础性作用”。经济欠发达地区法律援助律师资源匮乏问题，是市场经济起的作用，有其规律性、必然性。认识这个问题还不能按过去计划经济下的简单调配，而应在市场经济条件下审视并宏观地给予解决，以缓解经济欠发达地区法律援助律师资源缺少的现实问题。
 
　　如前所述，市场经济通过供求机制有效调节了律师资源配置，激励律师事业的发展，也由此造成了律师资源的不平衡。这并不是说现阶段欠发达地区不需要律师，而是这些地区难有促进律师和律师业发展的环境。但欠发达地区仍存在大量的法律援助需求。这种矛盾局面的存在，对欠发达地区需要法律援助服务的群众是不公平的。但公平不是市场考虑的范围。解决这个问题，只有靠政府建立和运用保障制度以及有关部门建立和创新有效机制。《司法部关于法律援助事业“十一五”时期发展规划》中提出：“多方调动法律援助人力资源……研究解决律师资源稀少的地方有效调配资源问题。”调配，有调动分配，或是调整配置之意。按现时通常说法，应是调整配置。配置，按现代汉语词典解释为：配备布置。对法律援助律师资源而言，笔者理解为，就是合理配备布置法律援助律师使之适应客观环境和工作要求。
 
　　实现法律援助服务均等化，做到应援尽援，这是服务型政府建立法律援助事业的工作目标，也是其重要的价值追求。法律援助是政府责任，政府的法律援助责任主要体现在经费保障、组织机构设置和配备专职人员以及制定相关政策如财政支持政策，这些基础性的资源配置是政府必须要保障的。不然，政府的公共服务在司法活动中的法律援助制度就难以让不同区域的困难公民获得均等的法律帮助。
 
　　四、对法律援助律师资源配置问题的对策与建议
 
　　解决经济欠发达地区法律援助资源少的问题，已不是司法部门一家可以办到的，也不可能一蹴而就，应按照司法部在法律援助事业十一五时期发展规划中提出的“坚持改革创新”的指导原则，进一步解放思想，坚持制度创新和机制创新。为此，笔者提出几点建议：
 
　　（一）将经济欠发达地区法律援助律师资源缺少问题纳入司法体制和工作机制改革的内容，设立法律援助公职律师（或称政府律师）制度。为兼顾“老、少、边、穷”等经济欠发达地区律师业缺乏自我发展的条件和环境，第十届全国人大常委会第三十次会议修订通过的《律师法》保留了“国家出资设立的律师事务所”。虽然法律规定，包括国资所在内的律师都有履行法律援助的义务，但《律师法》没有明确国资所就是专职从事法律援助的律师机构，专门办理法律援助案件。
 
　　通过设立法律援助公职律师岗位，充分利用司法部关于放宽西部地区、扶贫开发重点县等地方的司法考试分数线政策，留住本土人才。对以此获得公职律师资格的，要制定严格的公职服务年限，如可规定4至5年方可流动，或其他有所限制政策。公职律师是公务员职位的，可按《国家公务员法》第三十一条规定，作为录用特殊职位的公务员，经批准可以简化程序或采用其他测评办法。
 
　　（二）政府出台政策，鼓励高等法律院校毕业生到欠发达地区服务，一方面促进毕业生就业扶持，另一方面可解决当地法律专业人才缺乏问题。服务期可为2年，服务生的生活及学习培训费用由政府财政拨付。服务期满后，服务生可享受两年工龄待遇，报考公务员等可享受优先政策。如2007年广东省人事厅颁发的《关于引导和鼓励高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作的实施意见》，该意见的优惠政策有：在服务期满3年内报考广东的公务员可以享受笔试成绩加3分；报考有年龄限制的公务员职位，报考年龄可放宽2岁，同等条件下优先录用等。
 
　　鼓励高等法学院校特别是参与开展“法律诊所”的学生到欠发达地区的司法局和法律援助机构实习，参与法律咨询、法律知识教育宣传等法律扶贫活动。这些学生的活动可计学分，在考研究生或考公务员时要适当照顾加分。
 
　　（三）实行律师或法律服务工作者聘任制度。“老、少、边、穷”地区律师资源少，特别是县域地区没有律师的地方，可根据《国家公务员法》第九十五条规定的精神，在法律援助机构或司法局实行职位聘任制。这几年，广东佛山等市为了满足社会群众对法律援助和法律服务的需求问题，市委市政府出台有关政策，每个镇街法律援助工作站可招聘1至2名具有法律专业知识的人员，工资福利由政府财政保障。
 
　　（四）加大经费保障力度。鉴于欠发达地区经济基础仍薄弱，财政实力不强，在财政上实行倾斜政策，进一步完善法律援助经费保障制度。经费保障以中央（省财政）拨付为主、地方政府（当地政府）为副，保证经济欠发达地区，特别是县域法律援助工作各项业务经费、工作人员、聘任人员的工资福利；逐步提高办理法律援助案件补贴标准，调动律师办理法律援助案件积极性；对律师办理法律援助案件所获得的补贴给予免税政策；逐步改善法律援助律师工作办公环境。
 
　　（五）加强省、市两级法律援助机构专职律师队伍建设，提高为欠发达地区服务的保障能力。省、市两级政府财政集中，保障能力较强；大中城市律师资源丰富，政府可考虑增加法律援助机构编制职数或招聘职数，将愿意从事法律援助职业的律师招聘为专职法律援助律师。如是省直管县的地区，要增加和扩大省法律援助机构专职律师队伍，以保证对律师资源少的欠发达地区，在案件较多或有的案件复杂，当地难以承办时，及时安排法律援助专职律师下基层办理，这样既能提高工作效率，保证质量，又能有效维护困难群众的合法权益，促进当地社会稳定和谐。
 
　　（六）鼓励经济发达地区大中城市的律师和律师事务所到欠发达地区履行法律援助义务。北京大学法学院陈瑞华教授曾于2007年第七届全国律师论坛上呼吁：社会律师应多办些公益案件和法律援助案件，尤其是那些摆脱了生存困境成名成家进入小康水平的律师。笔者曾于2007年在本地作了关于律师跨地区办理法律援助案件相关问题的调查问卷。问卷调查中，表示愿意接受法律援助机构指派到本地级市以外地区办理法律援助案件的占问卷的75%，这表明相当部分社会律师是愿意到欠发达地区办理法律援助案件的。
 
　　（七）创新工作思路，整合内部资源。法律服务是司法行政部门为社会各界提供服务的一项独特的职能优势，除监狱、劳教工作外，这项独特优势主要体现在律师职业群体，而律师职业所形成的律师文化（或法律服务文化）是司法行政工作的精神资源，这种精神资源是一种凝聚力。但这种精神资源是可流动的，所以在考虑律师资源配置时，要重点放在本土人才资源上，以利于为县域司法局提供可持续发展的人才和智力的支撑。经济欠发达地区的县域司法局编制少，加上有的地方没有一名律师或律师很少，面对全县（市）人口众多需要服务的对象，工作难度和压力很大。这些地区司法局没有监狱、劳教的工作职能，其主要行使人民调解、社区矫正、法制宣传、法律服务、法律援助、安置帮教等职能，这些工作都是与法律服务有关联的。考虑到这些地区工作环境的特殊性，工作对象的普遍性，工作性质的关联性，本人建议，这些司法局对外保留内设科（股）室建制，对内实行工作人员整合，以法律服务工作为中心，除个别行政人员外，全体人员都要通过学习和培训法律专业知识，达到一定的法律专业水平。在合理配置个人的主要职责基础上，还要安排好个人辅助其他职责，做到领导到工作人员个个都能接待解答法律咨询，参与调解、法律知识教育、法律援助宣传等。从领导到工作人员有公职律师资格的，可办理一些简单的法律援助诉讼案件〔７〕。让司法局真正从过去的注重管理职能向法律服务专业、服务型机关的转变。
 
　　通过创新工作思路，整合内部资源，将欠发达地区县（市）司法局的职能定位于行政执行的法律服务专业部门，发挥其独特的职能优势，既能为当地经济社会发展提供优质的法律服务，有效地履行政府赋予的公共服务管理职能，又能缓解法律援助律师资源少的压力，满足当地群众基本的法律援助需求。
 
　　注释：
 
　　〔１〕执业律师包括公职律师所的公职律师和法律援助机构的专职律师，下同。
 
　　〔２〕律师人数由司法部律师公证指导司提供，不含香港、澳门和台湾地区，截止时间为2009年6月。
 
　　〔３〕该数据由广东省司法厅律师管理处提供，截止时间为2009年6月。
 
　　〔４〕指常住人口数，摘自2008年各省和广东省各市国民经济和社会发展统计公报，下同。
 
　　〔５〕引自2009年8月19日《法制日报》
 
　　〔６〕本人参阅广东省青少年犯罪研究会秘书处编的《广东省青少年犯罪研究论文汇编》中我省欠发达地区市中级法院有关文章。
 
　　〔７〕2009年2月3日，《南方都市报》报导，深圳市司法局副局长（同时兼深圳市政协副主席）钟晓渝以公职律师的身份为19名农民工提供法律援助，出庭为他们向某建筑公司和包工头追讨回51836元欠薪。在广东，有的区（县）司法局领导兼有公职律师资格。为此，笔者认为，经济欠发达地区的县域司法局可从工作实际出发，大胆改革创新，走出一条新的工作模式。