宅基地流转制度法律问题研究

发布日期：2009-02-11 作者：110网律师

宅基地流转制度法律问题研究

农村承包地、宅基地、农村建设用地是农村中的三块土地，因此研究农村土地问题，就不能不研究农村中的宅基地问题，而现在农村宅基地最大的问题就是宅基地的流转问题。现有的农村宅基地规范制度是不系统，不科学的，一方面造成农村宅基地利用率很低，宅基地需求紧张，空心村大量存在；另一方面，造成大量的。本文从法经济学的角度，着眼宅基地的利用效率和公平，设计新的宅基地使用制度，包括宅基地流传程序的规范、宅基地流转模式的开拓等几个方面。
     关键词：宅基地流转制度   集体土地市场
一、规范宅基地的法律现状与解读
1、宪法关于宅基地的规定
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。
2、物权法关于宅基地的规定
　第一百五十二条规定：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。第一百五十三条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。第一百五十四条规定：宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。第一百五十五条规定：已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。
3、土地管理法关于宅基地的规定
第八条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
根据现在的法律规定，村民必须合理使用土地，涉及到土地流转时，农村的土地只能在村集体内部流转，城市居民或村庄以外的其他居民还不能购买村庄的农民住房。
宅基地证是当前农村村民合法拥有房屋和用地的权利凭证，可以在集体内部成员之间转让，但不得向非集体组织成员转让。
二、宅基地实践中的现状及存在问题
1、出现大量小产权房。由于宅基地房建设无详细规划作依据，随意性大，布局不合理，无资质施工等问题，存在安全隐患。而且，宅基地房产普遍缺乏基础设施和公用配套设施。最重要的是，大量“集资房”基本未办理任何用地和报建手续，因此无法办理房产证。近些年来，社会上发生的因宅基地建房的法律诉讼事件屡见不鲜。
农民宅基地制度长期滞后于城市“房改”和土地有偿有期限使用制度改革，阻碍着农民住房财产的市场流通。农民住房是自己建的，但宅基地属集体所有，一方面集体土地被征用时，必须国有化后才能够进入市场；另一方面农民宅基地由于没有分户土地证，不能单独作为完整的房地产产权进行交易。
农民住宅产权的不完整性，使农民仅有的财富不能作为资本来运作。这不仅影响了金融资本进入农村，也不能保证在交易中保持公平和保值增值。
2、一方面，城市居民购买农民住房在很多地方已经是比较普遍的现象；另一方面，一些村庄的农村房屋被闲置。
在北京郊区，有很多农民住房已经被城市居民购买。我们早已听闻过北京郊区 “画家村”、“明星村”的存在。只是因为没有合法的农舍市场，农舍的实际买卖受到限制。隐蔽的农村住房市场是存在的。一方面有供应，另一方面也有需求。在北京的一些村落，20%以上的农民住房已经人去房空，如果有合适的价钱，房主人愿意将其出售。按照现行法律，农村住房的供应还在不断扩张。只要有新的农户产生，该户人家就有权得到一块宅基地。农村人口源源不断地产生，结婚成家的农户年年增加，宅基地也年年增加。法律没有规定子女继承父辈房产后不得另占有宅基地，于是，父辈的房产变成残垣颓壁也得不到修缮，子女们一定要申请新的宅基地。
这样的制度不变化，农村土地总归有一天要被房屋全部占去。国家统计局的数据告诉我们，近年来，农村居民的户数在不断增加，而农村居民的总量在减少。在中国古代存在的大家庭传统是为了节约土地、节省造房资金以及在农业生产中进行合作，但现在的制度却刺激农民将可能的大家庭分裂成小家庭。这里的利益驱动是对“公地”的最大化地占有。
另一方面的情况是，造成农村宅基地利用率很低，宅基地需求紧张，空心村大量存在。在农村中有很多原因，导致闲置的房屋得不到利用，也导致宅基地的浪费。比如：子女到城市上学，最后落户城市，导致父母为其的盖的房子得不到利用；或者，父母百年之后，父母原来居住的房屋因为子女作为独立的户口，拥有自己独立的宅基地，导致父母原来居住的房屋得不到利用，等等，这些都导致了村里宅基地的闲置、浪费。
三、农村宅基地流转制度之完善
（一）扩大转让主体的范畴
农村宅基地流转制度的建立，首先就是宅基地转让主体的范围设定。在现有的宅基地管理制度上，根据有关的法律法规精神，应该是只有集体经济组织内部的成员之间的转让。新的转让制度的设计，应该是对此有所扩大，并不以某个集体组织成员的内部转让为限度，可以是各个农村集体组织间成员之间，也可以对城市户口需求者进行转让。扩大主体范围，可以实现宅基地的有效利用，因为是转让的使用权，并不改变农村经济组织对该宅基地的所有权，附之以宅基地的使用权期限，保障农村集体经济组织对该宅基地的有效控制。扩大城市户口人员成为转让对象，可以有效缓解城市土地紧张与房价过高的问题，有利于实现国家的宏观调控。
（二）建立完善的转让规范程序
主要是要建立一个和国有土地转让程序相并行的转让程序，主要是建立一个同意的平台，并且完善价格核准机制。
集体土地转让平台市场的建立，必然活跃集体土地市场，有利于宅基地价值的提升。
在转让价格上，应该建立交易价格核准制度，虽然价格核准不太符合市场规律，但是鉴于农村宅基地价格评估和认定上的特殊性，所以我国目前建立核准制度有其必要性，既能保障交易的安全进行，也能有效的防止农村宅基地的投机行为。
（三）建立宅基期限制度和地闲置收回制度
    对于闲置的宅基地应该建立闲置罚金制度和收回制度，规定一个合理的期限，在闲置时间达到该期限，需要每年缴纳一定数额的宅基地闲置费，从缴纳土地闲置费开始，达到一个期限，村集体经济组织将无偿收回该宅基地，对于地上的附属物采用“谁受益，谁补偿”原则，由新受让主体负责补偿。
（四）宅基地转让行为模式的开拓
宅基地的流转可以是转让、出租、也可以是合作建房等方式。宅基地的使用权人可以将宅基地的使用权当作出资，与主体范围内的受让主体进行合作建房，然后通过合同的方式约定所建房屋的所有权与使用权，合作的主体不应该仅仅局限于集体经济组织内部。该制度在法律上的取人能够更好的保障更多的宅基地使用权人效益的最大化，也会因为合作建房而减轻农村劳动者的建房支出，更好的保障农村集体经济组织成员的利益，对宅基地本身有需求的宅基地使用权人也可以通过宅基地分享制度而实现宅基地使用权效益的最大化。.

张海亮律师
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