野生动物致害补偿的法律问题研究

【摘要】政府的重视，人们环保意识的提高，使野生动物资源状况得到很大的改善。然而，随之而来的是野生动物侵害人身权和财产权的事件频频发生，给当地居民带来很大的损失。致害和补偿现状的对比证明我国相关的补偿制度并不完善，在补偿的法律依据和法律规定、补偿的主体、标准、资金、方式上都存在很多的缺陷，不能满足现实的需要。因此，在以上方面不断完善我国的野生动物致害补偿法律制度显得尤为迫切和重要。
【英文摘要】Governments attention, the increase of people’s environmental awareness, makes the wildlife resources have significant improvements. However, it is followed by the frequent occurrence of infringement done by wild animals against personal rights and property rights. This makes a great loss to the local residents. The comparison of the virulence and compensation situation proves that the related compensation system is not perfect. There are a lot of defects, the legal basis and requirements for compensation, the subject, standards, funding and the way, which can not meet the real needs. Therefore, continuous improvement in these aspects is particularly urgent and important.
【关键词】野生动物；致害；补偿
【英文关键词】wild animals; virulence; compensation
【写作年份】2009年
 
【正文】
　　在野生动物致害补偿领域，我国虽有《野生动物保护法》进行了规定，但是语焉不详，也只有三个省份出台了相关的具体补偿办法。目前学者对该问题的研究比较成熟，但是仍多是粗线条的进行分析，没有对具体的法律规定和制度缺陷进行考证，显得不具有可行性。本文力从现实中的矛盾出发，引出目前补偿制度的缺陷，在此基础上提出对应的完善建议。对野生致害的补偿是正确处理当地居民利益和野生动物保护的关键，只有不断完善补偿法律制度，才能平衡双方的关系，才能实现人与自然的和谐相处。
　　
　　一、野生动物致害和补偿的现状
　　
　　一般意义上的野生动物是指非人工驯养、在自然状态下生存的各种动物。本文所指的野生动物仅指我国《野生动物保护法》中所定义的珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物，不包括学者们目前争议的一般的野生动物。野生动物肇事既可以对财产权造成损害也可以对人身权造成损害，在本文中则侧重于指对财产权造成损失。
　　
　　（一）致害的现状
　　
　　对野生动物资源的保护一直是我国的一项重大任务，野生动物资源是国家的宝贵财富，保护野生动物就是保护国家的财富，也是保护我国环境和维持生物多样性的需要。近10 年来,由于人们的环境保护意识的提高和政府对环境问题的重视,我国野生动物资源的状况得到了很大的改善,许多濒危的野生动物得到了拯救,一般的野生动物种群也得到了持续稳定地增长。同时，由于人口的增加导致人类活动范围扩大，已经侵占到野生动物的栖息地。这导致了野生动物与人类的冲突频繁发生，野生动物不仅侵害了周边居民的财产权，甚至导致了某些人身伤亡。
　　
　　举例来说，据不完全统计，云南绿春县2001 年至2005 年野生动物肇事造成直接经济损失达164万元。肇事的野生动物种类有野猪、水鹿、黑熊、竹鼠、短尾猴、猕猴等，主要集中在每年的4月至10月份。而在西藏，在羌塘自然保护区内的那曲地区双湖特别区，10年来野生动物累计给当地牧民造成的损失在100万元以上。据延边州林业集团野生动物保护部负责人介绍，去年该部门调查统计，目前，延边地区共有野猪16000多头，每年全州有2240公顷农田被野猪毁掉，损失粮食1267万斤，合人民币达637万元。[1]
　　
　　由此可知，野生动物对人身、财产造成的损害已经是一个不可忽视的严峻问题。然而从补偿的现状来看，情况却不是那么让人乐观。
　　
　　（二）补偿的现状
　　
　　从有关补偿的法律规定看，自1988年国家颁布《野生动物保护法》至今,绝大多数省、自治区都制定了本地方野生动物保护的实施办法,但只有内蒙古、河北、甘肃、海南、辽宁、山东、福建、四川、贵州等部分省、自治区的条例或办法中有关于野生动物致害补偿的规定。而这些规定与国家立法中的相关规定相差无几,大都是对《野生动物保护法》原则性规定的重复,没有具体可实施的操作性。目前全国仅云南、陕西、吉林等省有专门的野生动物致害补偿办法,即《云南省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》、《陕西省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》和《吉林省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》及其实施细则,而且其中也存在着不少问题。[2]
　　
　　从补偿的实行情况来看，由于我国野生动物分布比较多、比较广的地区多数是偏远地区，当地政府的贫穷不能很好地解决补偿问题。即使在制定了具体的补偿办法的云南省，补偿也几乎无法真正执行。例如，云南去年造成的损失将近3000万元，但实际补偿的只有600万元左右。[3]这还算补偿比例比较高的。据统计,1991～2001 年全国各地遭受野生动物伤害的实际损失达6065 万元,而得到政府的补偿则不到1/ 10。[4]
　　
　　损害和补偿现状的强烈对比，表明我国的野生动物保护法律体系在协调人与动物关系方面的失效，也说明了我国完善野生动物损害补偿法律制度的迫切性。
　　
　　二、野生动物致害补偿的理论基础和法律依据
　　
　　（一）野生动物致害补偿中的矛盾冲突
　　
　　法律制度构建的目的就是为了解决存在的矛盾和冲突，而法律制度不断完善的过程就是不断解决这些矛盾和冲突的过程。在野生动物致害补偿的过程中，我们主要需要处理解决两个矛盾冲突：人类利益和野生动物利益的冲突，国家利益和地方利益的冲突。
　　
　　1.人类利益与野生动物利益的冲突
　　
　　地球资源总是有限的，人类和动物其实就是在不断的争夺生存资源和生存空间。在争夺的过程中，我们应当力争找到一个平衡点，既可以保证人类的生存和发展，又不损害动物的利益。当我们人类为所欲为的开发活动过分的争夺和牺牲了野生动物的生存空间时，就会对野生动物的生存造成损害。如果不加控制就会导致野生动物的灭绝，打破生态系统的平衡，最终危及人类自身的利益。所以各种各样自然保护区的建立，就是为了限制人类的活动，保护野生动物的利益。
　　
　　但是一方面，一味扩大自然保护区的面积并不适应我国土地面积严重不足的国情。从自然保护区建设的实际状况来看，我国自然保护区总面积已经达到了国土总面积的13.2%，超过了世界各国自然保护区占国土面积10%的平均规划。而自然保护区内平均人口密度则达到了每平方公里5.75人，人口压力十分巨大。[5]在这种情形下，盲目地扩大自然保护区的面积压缩减少了人类的生存空间，激化了人与野生动物的矛盾。另一方面，野生动物是无意识的，它们在按照其本能生存的时候，不可避免的会损害当地居民的人身权和财产权。我们又不能对野生动物进行一番审判和惩罚。这时我们就需要对受到损害的居民进行补偿，以平衡双方的利益。
　　
　　因此，对野生动物致害的补偿，就是不断解决、平衡人类利益和野生动物利益的过程。
　　
　　2. 国家利益和地方利益的冲突
　　
　　我国在1988年由七届人大四次会议通过了《中华人民共和国野生动物保护法》, 并于1989 年3月1日颁布。该法明确规定, 野生动物在法律上是国家财产, 受到我国法律的保护。由于野生动物不仅具有经济价值，更具有科研，药用和生态价值，因此野生动物的价值不仅为当地群众所享有，更为全体中国人乃至全世界所享有。各地方政府只是代表国家实施对野生动物资源的管理,并不享有本地方的野生动物资源所有权,但是法律规定野生动物致害的补偿责任仅由地方政府承担,这是不公平,也是不合理的。尤其是对那些处在野生动物丰富的山区农民来说，更为不公平，他们本来就很贫穷,还要承担保护野生动物所受到的损失,这成为制约边远山区农民脱贫致富的重要因素。因此,如何完善我国的野生动物致害补偿制度,使其既利于野生动物保护也有利于维护当地农民的利益,是一个很值得探讨的问题。[6]
　　
　　（二）野生动物致害补偿的理论基础
　　
　　野生动物致害补偿属于生态补偿的一种具体表现形式。所谓生态补偿就是通过一定的政策手段实行生态保护外部性的内部化,通过制度设计解决好生态产品消费中的“搭便车”问题, 以及通过制度创新解决好生态投资者合理回报的一种制度。[7]在不同学科的研究视野中，生态补偿有着不同的理论基础。从生态学的维度看，主要是生态系统平衡理论；从经济学的维度看主要是公共物品理论、外部效应理论和生态资本理论；从法学的维度看，主要是权利义务对等理论、公民环境权理论和环境正义理论。在此笔者将不对这些理论展开论述。
　　
　　（三）野生动物在致害补偿的法律依据
　　
　　平等、公平是法的一个重要的价值理念。按照这个理念,当群体或个人为了公共利益遭受了损失, 就理应获得相应的补偿。《中华人民共和国野生动物保护法》(1988年) 第十四条规定“因保护国家和地方重点保护野生动物造成农作物或者其他损失的, 由当地政府给予补偿”这是证明因野生动物造成损害应当进行补偿的直接法律依据。
　　
　　三、野生动物致害补偿法律制度的缺陷
　　
　　（一）法律规定的不一致
　　
　　《野生动物保护法》第二条规定：“本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物。本法各条款所提野生动物，均系指前款规定的受保护的野生动物。”这是从野生动物的濒危珍贵程度和重要性作的界定。但在第十四条，却规定“因保护国家和地方重点保护野生动物造成农作物或者其他损失的, 由当地政府给予补偿”，此处却是从级别上进行的划分。同一部法律对野生动物划分标准的不一导致人们对野生动物范围的理解的无所适从和适用的混乱。
　　
　　（二）补偿主体不明确
　　
　　《野生动物保护法》第十四条规定“因保护国家和地方重点保护野生动物造成农作物或者其他损失的, 由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定”。这条规定导致了在实践中确定补偿主体不具有可行性。首先，将补偿责任推给当地政府，这不符合公平合理的原则。因为野生动物所有权的主体是国家。其次，到底地方政府是哪一级？省级，地市级还是县级？法律没有作出明确的规定。导致在实际操作的过程中补偿主体不明,各级政府相互推卸责任的局面。再次，虽然要求补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定，但地方政府为了减轻当地的财政支出，迟迟不肯出台关于这方面的规定，同时由于野生动物资源丰富且容易发生肇事事件的是一些偏远贫穷的省份，它们在财政上也无力进行补偿。到目前为止，仅有云南、陕西、吉林等省颁布了野生动物致害的补偿办法。因此这就导致了在具体的补偿实践中无法可依，找不到确定的补偿主体，受损者的利益得不到及时合理的补偿。
　　
　　（三）补偿标准低且不统一
　　
　　根据《陕西省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》第八条的规定，野生动物损毁农作物或经济林木，个户总产量损失60%以上的，按受损产量折成实价的50%给予补偿；伤害家畜的，对受伤家畜医疗费的补偿金额最高按此家畜价值的20%予以补偿；对死亡家畜的补偿金额按此家畜价值的50%予以补偿。吉林省则是：损毁农作物的，比照受损作物前3年当地单位面积的平均产量和当时当地市场价格的60%实施补偿；伤害家畜的，对受伤家畜医疗费的补偿金额最高按此家畜价值的30%实施补偿。云南省则是：补偿金按照当年的政府补偿费用与实际损害总额的比例计算，由县级林业行政主管部门在当年年底前确定具体的补偿金数额，并及时给付受害人。由此可见，就算仅对直接损失进行赔偿，各地政府的补偿数额还是偏低的，最高只有60%，远低于受损的数额。
　　
　　在补偿实践和理论过程中，都主张对不同级别的野生动物造成的损害给予标准不同的补偿，即分级分类补偿。如有人主张，国家一级保护动物致害的,补偿80%或90%以上;国家二级保护动物致害的,补偿70%或80%以上;地方重点保护动物致害的,补偿标准由各省自行制定,但不得低于一定幅度,如60%。[8] 在实践中确实也是这样执行的。虽然这种按级别划分的标准很好的反映了野生动物保护的轻重缓急，但是对受到损害的居民是不公平的，因为对受损者来说，不论是国家重点保护野生动物还是地方重点保护野生动物，受到的损害是一样的，并不因野生动物级别不同就有所区别。
　　
　　（四）补偿资金不足且补偿方式单一
　　
　　资金不足主要有两个原因：第一，我国野生动物资源比较丰富的地区往往是经济比较落后的中西部地区，例如云南、贵州、吉林、陕西、西藏等省份。为保护当地的野生动物而建立的自然保护区，已经使当地政府失去了很多发展经济、增加财政收入的机会，当地财政本来就紧张，更不用说让它们拿出资金用于野生动物致害的补偿了。第二，资金来源渠道单一。筹集资金的渠道可以是政府财政资金，也可以是社会资金。但从一些地方的实践来看，政府资金在建立生态补偿机制中起到了主要作用，没有充分发挥社会，尤其是非政府组织的作用。
　　
　　补偿方式是指补偿主体采用何种途径来实施补偿,是补偿活动的具体形式和补偿制度的载体和运行环境,科学的补偿方式能促进补偿机制逐步朝着科学化和规范化方向发展,充分发挥补偿的激励功能和抑制约束功能,无论是对补偿主体还是补偿对象而言都是非常重要的。[9] 我国目前的补偿方式比较单一，主要是经济补偿，表现形式为财政转移支付，项目资金支持等。
　　
　　四、完善野生动物致害补偿法律制度的建议
　　
　　（一）完善相关法律的规定
　　
　　首先，应当对法律中野生动物的使用进行统一的规定，不能予以不同的划分标准。
　　
　　其次，要鼓励地方政府制定相关补偿办法，对补偿的问题做详细而具体的而规定，使实践中的补偿有法可依。
　　
　　（二）明确并完善补偿主体
　　
　　1.在国家和地方之间，建立以国家财政补偿为主, 以地方财政补偿为辅的补偿机制, 同时辅以国际方面的资金援助。因为野生动物资源是国家财产，理应由国家承担主要补偿责任，同时由于中央财政相比地方来说比较充足，可以及时补偿受损者。至于如何引入国际资金,可以采取建立基金会的形式。国家和地方财政补偿的资金纳入中央公共财政, 设立一个专项资金统一管理和调拨。[10]
　　
　　2.在各级地方政府之间，由省级政府承担主要补偿责任。我国的野生动物分为国家重点保护野生动物和地方重点保护野生动物。《野生动物保护法》第九条第二款之规定，地方重点保护野生动物，是指国家重点保护野生动物以外，由省、自治区、直辖市重点保护的野生动物。地方重点保护的野生动物名录，由省、自治区、直辖市政府制定并公布，报国务院备案。第十条规定，国务院野生动物行政主管部门和省、自治区、直辖市政府，应当在国家和地方重点保护野生动物的主要生息繁衍的地区和水域，划定自然保护区，加强对国家和地方重点保护野生动物及其生存环境的保护管理。由此可见，法律将保护地方重点保护野生动物的责任赋予了省、自治区、直辖市政府。因此，应当认为应该由省、自治区、直辖市政府对野生动物致害造成的损失进行补偿。
　　
　　3．在政府与其他主体之间，建立多元补偿主体。除了政府补偿外，还有市场补偿和社会补偿。市场补偿是指市场交易主体在政府制定的各类生态环境标准、法律法规的范围内,利用经济或非经济手段,通过市场行为改善生态环境活动的总称。社会补偿是指由国内外的组织机构或者社会民间团体、个人作为补偿主体来实施的补偿,如一些民间组织设立的基金会等等,这一补偿主体是对政府补偿和市场补偿有效的补充和完善,在我国,有1/5的民间组织属于自然保护类型,这些机构团体或组织已经成为生态环境保护与建设不可或缺的力量。[11] 这三类主体发挥着不同的补偿作用，既可以实施单个主体补偿，也可以根据实际情况合理组合，以达到充分发挥自身优势,实现成本分摊、利益共享,实现资金、技术、人力的优化组合以提高补偿的质量和效果。
　　
　　（三）统一且提高补偿标准
　　
　　笔者认为我国目前实行的分级分类补偿标准不甚合理。举个简单的例子，一只大熊猫和一只普通野猪在给农民造成的同样损失的情况下，农民得到的补偿是不一样的，因为大熊猫和野猪属于不同的保护级别。这对农民来说是不公平的，因为他们遭受的损失是一样的。笔者认为应当统一补偿标准。在处理人类与野生动物的利益冲突中，自然保护区设立的目的就是保护野生动物，以野生动物为中心和坐标；而补偿制度创设的目的就是为了补偿受损者的利益，应当以受损者为中心和坐标。而分级分类补偿标准则是以野生动物为中心，更多的考虑了保护野生动物的需要。该补偿标准设置的错位导致受损者不能得到合理的补偿，因为补偿要依据野生动物的级别而定。所以应当不管野生动物的级别，一律按统一标准进行补偿。
　　
　　虽然补偿不同于赔偿，不是对所有的损失进行补偿，但是目前的补偿比例仍然是偏低的，我们期待在明确并完善补偿主体之后可以大幅度提高补偿标准，以更好的补偿受损者的损失。
　　
　　（四）扩大补偿资金的来源，采取多样化的补偿方式
　　
　　从实践来看，完全由政府对受损者进行补偿是不可能的，必须多方位全面的拓宽补偿资金的筹集渠道。针对地方财政不足的情况，可以由国家财政应设立专项的“野生动物保护补偿基金”，专门用于在保护野生动物过程中造成损害的补偿。也可以结合野生动物保护的社会性和国际性影响，引进金融机构、民间组织以及外国政府和国际组织,比如联合国环境署、亚洲银行、世界野生动物保护基金会、香港乐施会、福特基金等组织的基金作为补偿的经费来源。[12]
　　
　　同时，可以采取多样化的补偿方式。除了直接的财政补贴和转移支付等经济补偿方式外，还可以采取以下补偿方式，如对那些因为所处环境或其他因素保护野生动物而受到损失或丧失发展机会的地区进行资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠；对当地居民进行教育和培训，以提高预防和减少野生动物伤害的自我保护水平；在野生动物肇事频繁的地区，增加投入，开展野生动物肇事防灾、减灾工程建设，通过兴建野生保护动物食物源基地，开挖修建防护沟、防护壁、防护栏等方式，最大限度地吸引、隔离野生动物在保护区内活动，从而减少野生动物肇事事件的发生频率和危害。这些方式都可以很好的预防和补偿野生动物致害的损失。
　　
　　五、结语
　　
　　野生动物致害补偿法律问题牵涉到人类利益与野生动物利益的冲突，国家利益与地方利益的冲突。在理论和实践中应该围绕这两个冲突，从理念到到法律到制度进行不断的修正和完善，只有这样，才能更好的平衡野生动物保护和人类利益，才能维护生态系统的平衡和稳定。本文只是从目前的法律规定、相关的制度构建、具体的措施方法等方面进行了分析，期待可以对完善野生动物致害补偿法律制度有些促进和帮助。
 
【作者简介】
何香柏，武汉大学环境法研究所2008级硕士研究生。
 
【注释】

[1] 周理明 我国野生动物致人损害补偿问题研究 载法制与社会 2008.04（上）
[2] 武奕成 野生动物致害中的国家补偿责任 载邢台学院学报 2008年12月第23卷第4期
[3]黄锡生，关慧 协调人与野生动物矛盾的法律探讨 载野生动物 2006，27(l)
[4] 许迎春，田义文，朱保建，金陈刚 从野生动物侵农谈野生动物致人损害补偿制度的完善 载安徽农业科学 2006,34 (19)
[5]黄锡生，关慧 协调人与野生动物矛盾的法律探讨 载野生动物 2006，27(l)
[6] 许迎春，田义文，朱保建，金陈刚 从野生动物侵农谈野生动物致人损害补偿制度的完善 载安徽农业科学 2006,34 (19)
[7] 杨从明 浅论生态补偿制度建立及原理 载林业与社会 2005，13 (1)
[8] 黄松林 王跃先 野生动物致人损害补偿制度如何完善 载中国绿色时报2002年12月27日第004版
[9] 韦惠兰, 贾亚娟, 李阳 自然保护区林缘社区野生动物肇事损失评估及补偿问题研究 载干旱区资源与环境 2008年2月第22卷第2期
[10] 程伯仕，曹晓凡，苏 倪 野生动物致损害之经济补偿机制的构建 载昆明冶金高等专科学校学报 2005年11月第25卷第6期
[11]韦惠兰, 贾亚娟, 李阳 自然保护区林缘社区野生动物肇事损失评估及补偿问题研究 载干旱区资源与环境 2008年2月第22卷第2期
[12] 韦惠兰, 贾亚娟, 李阳 自然保护区林缘社区野生动物肇事损失评估及补偿问题研究 载干旱区资源与环境 2008年2月第22卷第2期
 
【参考文献】
[1]史玉成 生态补偿的理论蕴涵与制度安排 载法学家 2008年04期
[2]许迎春，田义文，朱保建，金陈刚 从野生动物侵农谈野生动物致人损害补偿制度的完善 载安徽农业科学 2006,34 (19)
[3]刘燕文 论野生动物致害的生态法律责任 载野生动物 2004，02
[4]杨从明 浅论生态补偿制度建立及原理 载林业与社会 2005，13 (1)
[5]金月蓉 试论野生动物致人损害的救济问题 载广西政法管理干部学院学报 2004 年 1 月第 19 卷第 1 期
[6]周建新,李雪岩,高聘荣,龙 耀 我国野生动物保护法律若干问题研究 载广西大学学报(哲学社会科学版) 2005年2月第27卷 第1期
[7]黄锡生，关慧 协调人与野生动物矛盾的法律探讨 载野生动物 2006，27(l)
[8]周理明 我国野生动物致人损害补偿问题研究 载法制与社会 2008.04（上）
[9]李 伟，谢 屹，姚星期，温亚利 野生动物损害补偿问题研究 载林业调查规划 　2007年12月第32卷第6期
[10]郜二虎 沈雯辉 野生动物造成损害如何补偿 载中国林业 2001年07月
[11]黄松林 王跃先 野生动物致人损害补偿制度如何完善 载中国绿色时报2002 年12 月27 日第 004 版
[12]程伯仕，曹晓凡，苏 倪 野生动物致损害之经济补偿机制的构建 载昆明冶金高等专科学校学报 2005年11月第25卷第6期
[13]韦惠兰, 贾亚娟, 李阳 自然保护区林缘社区野生动物肇事损失评估及补偿问题研究 载干旱区资源与环境 2008年2月第22卷第2期
[14]武奕成 野生动物致害中的国家补偿责任 载邢台学院学报 2008年12月第23卷第4期
[15]汪劲 环境法学 北京大学出版社 2006年5月版 432～437