人大的应然与实然——对一次人大制度问卷调查的法理思考

　　一、问题的提出

　　今年3月初，在全国人民代表大会成立50周年之际，江苏省无锡市人大常委会研究室就人大制度和人大工作的有关问题进行了一次社会问卷调查，调查对象是：市、县两级人大代表250名，社区居委会50个、无锡市企业纳税大户前50名。在公布的调查结果中，有两题问答特别引人注目，第一题：“人民代表大会制度是我国根本政治制度。你认为这个制度在国家生活和社会生活中：（1）、发挥了很大的作用；（2）、发挥了一些作用；（3）、没有发挥作用。”调查结果：答（1）的为47%；答（2）的为52%；答（3）的为1%.第二题：“25年来，你认为无锡市人大常委会在我市国家生活和社会生活中：（1）、发挥了很大的作用；（2）、发挥了一些作用；（3）、没有发挥作用。”调查结果：答（1）的为45%；答（2）的为55%.[1]

　　以国家一切权力属于人民为本质特征的人民代表大会制度是中国共产党领导中国人民经过近百年的艰苦奋斗而创立的，为了实现这个制度，一代又一代的仁人志士前仆后继，付出了生命的代价。当新中国第一部宪法将人民代表大会制度确立为国家根本政治制度时，举国欢庆的情景至今仍然令人怦然心动。依理而论，民心所向的国家根本政治制度一经确立，它在国家生活，和社会生活中所发挥的任用应该是巨大的。可是，这个制度实行了50年，在较多数公众的心目中，只不过是“发挥了一些任用”而已，这是为什么？调查分析中说：“公众对对人大制度的认同，首先不是从理论上开始的，而是通过人大制度在现实生活中的作用感悟的。”[2]这就是说，人大制度的法律应然与社会实然并不是一致的，这种差距，主要体现在人大职能的缺失上，即各级人大在现实生活中所发挥的实际作用无法达到根本制度的应然要求，才使得公众对人大制度的评价大打折扣，那么，影响人大职能作用发挥的主要障碍又是什么呢？怎样才能使国家根本政治制度落到实处、在国家和社会生活中发挥其应有的任用呢？这是国家机关特别是国家权力机关必须面对并认真研究解答的问题。

　　二、尴尬的反差

　　中国人大宪政地位之高、职权之大，是世界各国议会无与论比的。它集立法、决定、监督、选举、任免等各种权力于一身，其他任何国家机关都由它产生，对它负责、受它监督，而人大除了对人民负责外，不受其他任何国家机关制约。但是，由于具体制度的缺失，人大权力的虚置也是众所周知的。

　　（一）、机构：最大的其实是最小的。中国人大组成人员之多、会议规模之大，创世界各国议会之最，根据国家法定数额，全国人大代表近3000人，地方各级人大代表达320万人。[3]但专职组成人员之少、会期之短也是各国议会中所少见的，以全国人大为例，近3000名代表中，以全国人大工作为职业的不过5%，即使在其常设机构全国人大常委会的160名左右的组成人员中，还有相当一部分是兼职的。据《世界各国议会辞典》统计：在国外150个国家和地区的议会中，专职议员在500名以上的有12个；在100至499人之间的有72个；99人以下的75个。100人以下的主要是些小国家，[4]我国13亿人，全国人大专职组成人员才100多人，按人口比例计算，可以说是世界上最少的。就会期来说，世界上实行议会制的国家，议会会期一般每年3个月以上，有半数在半年以上。中国人大的会期，一般在半个月左右，[5]就人大机关的人员编制来说，纳入预算的人大机关公职人员编制数，仅占编制总数的2%左右，相当于政府的一个工作局。在同级国家机关中也是最小 的。[6]以最小的机构，管理最大的国家的最大的事务，力不从心是在所难免的。

　　（二）、预算：最实的往往是最虚的。预算是国家发展经济、管理社会事务、实现宏观调节的主要手段，直接影响国计民生和社会稳定。世界各国无论从理论上还是在实践中，都把预算作为国家最重要的权力之一，纳入依法监督的轨道，在号称世界议会之母的英国，议会对政府的监督，很大程度上是通过预算监督来实现的，预算一经议会否决，内阁就要集体辞职。[7]在我国宪法和地方组织法赋予人大的各项职权中，预算审批和执行监督堪称重中之重。1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国预算法》对人大和政府的职权作了明确的划分：人大负责预算审批和预算执行的监督，政府负责预算的编制和预算的执行。10年的实践，政府的权力得到了充分的行使，而人大的权力由于种种原因始终无法到位：一是预算的编制滞后于预算的审批。预算计划通常是由上到下逐级下达，人大会一般是由下到上依次召开，在人大会议召开之前，政府拿不出具体的预算方案，提交人大会议审议的通常只是列出收支总数及简略说明的预算报告，这样的预算报告即使通过也如同具文，上级计划一下达，马上就得变更。二是人大会议的时间短、议程多，不可能安排过多的时间来审查预算，加上人大代表绝大多数并非专职专业，预算报告又是在会议期间才下发的，本身缺乏可审性，外行看不懂，内行看不清，除了按程序通过外，也无其他办法。三是预算法虽然把决算审批权赋予人大常委会，但由于人大常委会受人员编制的限制，没有专门的机构和人员来进行调查研究，只能从审计机关的报告中了解一些情况，而审计机关又是同级政府的组成单位，即使再“铁”，也得考虑同级政府首长的意向，就是开明的行政首长同意把审计中发现的问题毫无保留地报告人大常委会，也是在人大会议通过上年度预算执行情况报告以后，从理论上来说，预算执行是包括决算在内的，预算执行情况报告一经人大会议通过，作为同级人大常设机构的人大常委会是无权否决的，这就是近年来“审计风暴”惊动全国，但决算却无一例外获得通过的原因。正如有的学者所评价的那样，人大及其常委会对预算的审批和监督，处于“程序合法，实质虚置”的状态。[8]

　　（三）、手段：最硬的却又是最软的。撤销同级政府不适当的决定和命令，罢免或撤销由本级人大选举或由本级人大常委会任命的国家机关工作人员的职务，这是最能体现中国人大民主特色的刚性手段。但在50年人大工作的实践中，由全国人大及其常委会主动撤销的政府文件没有一件，由政府部门自行撤销的规范性文件倒数以千计，孙志刚事件[9]发生后，不少专家学者联名上书全国人大常委会，要求启动法律监督程序，对国务院1982年发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行审查，但全国人大常委会对此泰然处之，不置可否，倒是国务院对此作出了积极回应，2004年6月20日以381号令发布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》对82年的收容遣送办法宣布废止。这里面不排除人大领导内部协调的作用，在领导层看来，这是“寓监督于支持之中”，但在较多数公众的眼中，这是人大权力的变形和法律的绕曲。近年来，随着市场经济体制的深层推进，利益关系日趋刚化，国家机关权力寻租现象已成为社会反映强烈的焦点问题，人大及其常委会作为最高层次的法定监督机关，理所当然应站在反腐斗争的前沿，运用罢免、撤职等刚性手段，将那些盘踞在国家机关重要岗位上的腐败分子清除出去并绳之以法，以遂民愿。但在实际工作中，人大及其常委会除了按照权威机关的决定例行公事以外，很少主动行使自己的人事监督权力，在较多数公众的心目中，发挥的仍然不过是表决机器的作用。

　　（四）、选举任免：“个别”的往往是“一般”的。差额选举是我国选举制度的一项重要的民主原则，其开放程度，直接反映国家民主进程。1979年以前，由于众所周知的历史原因，我国国家机关工作人员都实行等额选举，1979年，国家政治生活正常化，五届全国人大二次会议通过的地方组织法，将地方国家机关的领导成员由等额选举改为差额选举，1982年，五届全国人大第五次会议对地方组织法进行了修改，把候选人多于应选人人数作为选举地方国家机关领导成员的重要原则加以规定，差额选举走上了正轨。1986年，六届全国人大常委会第十八次会议对地方组织法进行了第二次修正，将地方国家机关正职的选举修改为：“一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。”这个口子一开，正职差额选举的“一般”原则立即被汹涌的歧见所淹没，从此，全国各地从省级到乡级的国家机关正职几乎都实行的等额选举，而“候选人只有一人”的状况又是以做工作撤回提名的方式来实现的，法律上的“一般”原则实际成了“个别”的例外。另外，按照法律规定，地方各级人大常委会在本级人大闭会期间，可决定同级“一府两院”副职的个别任免。但在实践中，地方国家机关的职数并非人大确定，常常是起届时从紧，尔后逐步放宽。人大常委会个别任免的幅度法律没有明确规定。虽然在有关问题的解答中有一次会议不超过两名的说法，[10]但若干次会议个别任免的总和远远超过起届选举的人数，加上频繁的人事变动，个别任免也就成了常规性的一般。

　　（五）、决定：看得见的却又是摸不着的。地方人大有两项职权，至今仍象丈二和尚，叫人摸不着头脑。一是重大问题决定权。依照法律规定，县级以上地方各级人大常委会有讨论决定本行政区域政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项的职权，但法律同时又赋予了政府管理上述事项的职权，在两种职权相互交错的情况下，人大常委会和同级政府的权幅如何界定，既没有具体的法律规定，又没有可供操作的立法解释或问题解答，全靠各地自行摸索。二是决定授予地方荣誉称号。按照全国人大常委会有关工委的解答，地方荣誉称号既不是模范单位和模范人物，也不是荣誉市民之类的荣誉称号，究竟是什么？还“需要另行研究。”[11]一个设置了20多年的法条，其基本含义至今连立法者自己都不清楚，这无异于告诉人们 ：地方人大常委会的这项职权，只是供人欣赏的空中彩虹，它可以给人带来美感，但是可望而不可及的。

　　三、结论与建言

　　人民代表大会制度实施50年来，尽管由于种种原因很多地方还不能尽如人意，但它作为国家根本政治制度的宪政地位是不容否定的，从本质上看，它不仅是中国历史上最民主的政治制度，也是与社会主义初级阶段的中国国情最接近的政治制度。作为立国之本，它是当今乃至今后相当长的历史阶段中其它任何制度都无法替代的。理直气壮地坚持人民代表大会制度并使之在实践中不断发展和完善，在国家和社会生活中发挥作用其应有的作用，既是全国人民的共同愿望和要求，也是执政党和国家机关毫不动摇的政治目标和天然使命。而加强和改善党对人大工作的领导，切实解决人大及其常委会在国家和社会政治生活中有权无力、有的无矢、有职无责的问题，使之成为名副其实的国家权力机关，以满足人民群众日益增长的民主需要，既是实践“三个代表”客观要求，也是坚持和完善人民代表大会制度的核心内容。

　　（一）、加强人大及其常委会的实力配置，解决国家权力机关有权无力的问题。权力是资格和能力的统一。从法律应然上来说，国家如果授予某一机关作为某种权力主体的资格，就必须同时赋予其相应的物质力量。“法律的规定如果不具备实际的物质条件，那么它只会成为对公民的愚弄和被公民漠视的具文。”[12]要使人大及其常委会成为名副其实的国家权力机关，就必须使其控制和掌握的权力资源与其所处的法律地位相适应。一是在国家公职人员的选拔配备上，要打破长期以来先当官员后当议员的思维定势，建立先当议员后当官员的用人机制，从根本上消除人大是“二线机关”的错误观念。[13]二是预算拨款应由人大及其常委会直接掌握和控制，[14]国家机关的设置、人员编制的配备应经人大及其常委会审查批准，以改变人大“丫环管钥匙，当家而不能作主”的状况。三是要优化人大及其常委会组成人员的结构。人大代表要逐步实现由兼职向专职过渡，其数量应以便于召开会议、充分讨论决定问题为限度。人大常委会组成人员应从具有较高政治素质和业务素质的代表中选举产生，实现专职化。四是人大及其常委会的机构设置要以保证其职能作用充分发挥为原则。每项职权的行使，要有相应的机构和人员来进行研究和承办，特别是对社会反映强烈的预算监督和规范性文件审查监督，应设立专门的机构来负责日常工作。为保证人大监督权能够真正落到实处，可对国家机关机构的设置进行必要的调整，将现隶属于“一府两院”的监察、审计、反贪、渎侦、行政审判等机构改为隶属于同级人大常委会，承担人事监督、财政监督、司法监督的日常工作。以解决人大的虚监问题和现行近亲关系所出现的假监问题。

　　（二）、尽快出台人大工作的配套法规，以解决人大工作有的无矢问题。改革开放以来，我国经济立法的成就是有目共睹的，但政治立法却步履艰难，特别是关于人大工作的立法更是难上加难，一部监督法，喊了近20年，至今没有出台。目前，各地人大工作适用的主要是宪法、选举法、组织法有关原则性规定，这些规定，主要解决的是“的”即政治任务和目标的问题，难以解决“矢”即实现任务和目标的程序和方法问题。正如毛泽东同志在谈到工作方法时所说的那样：我们的任务是过河，但没有桥或没有船就不能过，不解决桥和船的问题，过河就是一句空话。目前，在监督法这样的“成套设备”难以出台的情况下，采取先零后总的方式，通过单项立法或立法解释等形式对困扰人大工作的下列问题加以明确，也不失为权宜之计：1、重大问题决定权“重大问题”的界定、决定权幅、及运作程序；2、对“一府两院”规范性文件的审查办法及程序；3、人大常委会组成人员提出议案、质询案、撤职案内容、形式及处理程序；4、预算审查、监督的内容和程序，特别是预算未获通过或不经通过擅自执行或通过后擅自变更的法律责任及处置措施；5、选举和任免国家机关领导人员的职数和权幅的限制；6、受理群众申诉控告范围、方式及处理程序；7、个案监督的范围、方式及程序；8、“特定问题”的范围、调查方式、手段及调查结果的处理等程序；9、地方荣誉称号的名称、范围、等级待遇及授予程序；10、人大监督文书的名称、格式、效力、制作程序等规定。

　　（三）、建立人大工作奖惩机制，解决人大及其工作人员有职无责的问题。目前，在所有国家机关中，人大及其常委会是唯一没有上下级领导关系、没有目标责任制、没有工作考核、没有奖惩制度的国家机关。工作干与不干、干多干少、干好干坏，取决于其组成人员特别是主任会议组成人员政治素质和业务素质的高低，从法理上来说，人大及其常委会虽然也有向本行政区域人民和本级人民代表大会负责、并接受其监督的法定义务，但这种义务的责任风险几乎为零，首先，人民对代表大会的监督是通过选区及选举单位对其组成人员的监督来实现的，而罢免是选区或选举单位对代表监督的唯一手段。间接选举的人大代表，罢免程序虽然简单，但如果没有权威机关的决定，由下及人大常委会罢免上级人大代表是难以想象的；直接选举的人大代表的罢免，由于法律障碍太多，[15]罢免只有在原选区过半数的选民同时发怒的情况下才能实现。在市场经济利益多元化的情况下，要让数以千计的选民对一个与自己无直接利害关系的人同时发怒，无论是提案人还是主持者，都是难以办到的。其次，人民代表大会虽然可以通过撤销本级人大常委会不适当的决议、决定，罢免本级人大常委会组成人员等方式来监督人大常委会的工作，但会议必须由人大常委会召集，由自己召集会议来撤销自己的决定，罢免自己的组成人员，其效果是可想而知的。与不作为的零风险相比较，作为的风险却大得多，因为人大的工作主要是监督，而监督的对象大都是实权部门的实权人物，在以虚对实的情况下，“腐败未败你先败”的现象是完全可能发生的。在作为风险远远大于不作为风险的情况下，“宁担不为名，不冒作为险”也就成了人大及其常委会组成人员的价值选择，这便是人大怠权的主要原因。要改变这种状况，就必须建立一种自上而下的监督和激励机制：1、完善代表资格审查制度，扩大代表资格审查委员会的职权。改变现行选举制度“九不分”的状况，把模范遵守国家宪法和法律作为选举代表的首要条件，不能自觉遵守宪法和法律的不能提名为代表候选人，当选代表违法乱纪的，代表资格审查委员会有权撤销其代表资格，长期不参加代表活动、不履行代表职务的，代表资格审查委员会可终止其代表职务。2、要建立自上而下的监督激励机制。上级人大常委会应承担监督下级人大及其常委会工作的法律责任，根据本地实际情况，制订人大工作目标管理考核标准和奖惩办法，对成绩突出的单位和个人，可授予地方荣誉称号，并给予相应奖励；工作失职或渎职的，应给予相应的处罚。3、出台国家权力机关公务员法，对国家权力机关的公职人员的职责、权利与义务、资格条件、选任程序、等级待遇、考核、培训、奖励、惩戒等作出具体规定，通过法律制度来解决人大机关工作人员“到站”思想以及由此而产生的各种腐败问题。（来源：北大法律信息网）

　　「注释」

　　[1]参见陆介标《无锡市人大制度问卷调查分析》，《中国人大》2004年第12期第39页。

　　[2]同[1]引。

　　[3]参见李鹏2002年3月29日在代表法颁布10周年座谈会上的讲话，《中国人大》2002年第7期第3页。

　　[4]参见蔡定剑《中国人大制度》，社会科学文献出版社1993年8月第2版95页以下。

　　[5]见[4]引343页以下，45个国家议会例会会期情况表。

　　[6]据全国人大1992年有关资料统计：1992年省级人大机关公职人员平均人数150人左右，设区的市人大工作机构人员编制平均50人左右，县级人大工作机构人员编制20人左右。近10多年虽有所调整，但变化不大。

　　[7]参见《人大工作通讯》1998年第1期、第5期。

　　[8]参见张兴劲《预算监督突破瓶颈》，《中国人大》2004年第10期第29页。

　　[9]2003年3月17日，来自湖北的大学生孙志刚因未带有效证件，在广州街头被无端收留，期间惨遭毒打，20日凌晨死于收容站，此事被媒体披露后引起了社会强烈反响，华中大学法学院俞江等3博士上书全国人大常委会，要求全国人大常委会对国务院1982年颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查。以上见2004年5月22日《南方日报》《中国违宪审查第一案》。

　　[10]见乔晓阳、张春生主编《选举法与地方组织法释义与解答》，法律出版社1997年版413页。

　　[11]见[10]引422页以下。

　　[12]见李双元等《中国法律理念现代化》，《法学研究》1996年第3期第60页。

　　[13]目前，地方人大常委会组成人员特别是主任会议成员人选，都是在党政机关工作岗位上年龄偏大，接近退休的人员，人大是二线机关，虽然不便见诸红头文件，但在组织部门和公众的心目中是心照不宣的，央视播出的电视剧《忠诚》主人公钟超林从明阳市委书记拟任省人大副主任后，多次出现“二线了”“不管事了”之类的台词。

　　[14]从法理上来说，拨款权应属于 预算审批权的范畴，世界上实行议会民主制的国家，财政拨款权一般掌握在议会手里，议会不拨款，政府只能关门，1995年美国总统克林顿与国会的“预算大战”就是一个明显的例证。参见《人大工作通讯》1999年第17期。

　　[15]根据选举法规定，选举人大代表时，政党、团体可推荐代表候选人，但罢免代表的议案，只能由30名以上的选民联名提出；选举代表时，候选人只要获得选区参加选举的选民过半数便可当选，而罢免代表时需要选区全体选民过半数才能通过；选举代表可委托投票，罢免代表不能委托投票。

　　李静美·湖南省临湘市政协主席