对行政强制决定纠纷案的评析

　　案例索引：

　　一审：揭阳市中级人民法院（2007）揭中法行初字第1号（2007年7月2日）

　　二审：广东省高级人民法院（2007）粤高法行终字第85号（2007年10月15日）

　　一、案情

　　原告（上诉人）：汕尾市华生废油回收有限公司。

　　原告（上诉人）：吴萃寻。

　　被告（被上诉人）：中华人民共和国榕城海关。

　　第三人：周棠雄。

　　2007年1月4日，汕尾市华生废油回收有限公司（以下简称华生公司）指派司机周棠雄驾驶粤B46403油罐车，运送22.64吨○＃柴油前往揭西县，途经揭普高速普宁市池尾收费站附近路段，榕城海关对粤B46403油罐车进行检查，发现油罐车上运载的油品呈黄色、疑似经褪色的“红油”，且该批油品随车无任何合法单证，榕城海关以涉嫌非法运输褪色“红油”和随车无任何合法单证为由，作出榕关缉扣字〔2007〕001号扣留决定，依法扣留粤B46403油罐车；作出榕关缉扣字〔2007〕002号扣留决定，扣留○＃柴油22.64吨。2007年1月4日，榕城海关对粤B46403运载的油品进行检查取样，委托汕头出入境检验检疫局检验检疫技术中心（以下简称汕头检验中心）进行检验，检验结果：1.品质检验：该样经检验其凝点与○＃柴油标准规定相符。2.“红油”鉴定：经鉴定该样品“红油”特征呈阳性。2007年1月30日，华生公司粤N00756油罐车运载24.6吨－10＃柴油往揭西县，途经揭普高速普宁泥沟收费站附近路段，榕城海关以涉嫌非法运输褪色“红油”和随车无任何合法单证为由，作出榕关缉扣字〔2007〕005号扣留决定，扣留－10＃柴油24.6吨；作出榕关缉扣字〔2007〕006号扣留决定，扣留粤N00756油罐车。2007年1月30日，榕城海关对粤N00756运载的油品进行检查取样，委托汕头检验中心检验结果：1.品质检验：该样经检验其凝点与－10＃柴油标准规定相符。2.“红油”鉴定：经鉴定该样品“红油”特征呈阳性。2007年3月7日，榕城海关对粤B46403、粤N00756运载的油品再次进行检查取样，委托广东省揭阳市质量计量监督检测所（以下简称揭阳质检所）进行检验，粤B46403运载的油品检验结论是：根据检验结果，此样品是0号柴油。粤N00756运载的油品检验结论是：根据检验结果，此样品是－10号柴油。2007年3月16日，榕城海关，对粤B46403、粤N00756运载的油品进行第三次检查取样，并委托汕头检验中心检验。2007年3月19日，汕头检验中心作出编号JS06070141编号JS06070140检验报告，检验检疫结果：该送检样品经鉴定为经“褪色”处理的“红油”。

　　华生公司不服榕城海关作出的海关行政强制决定，于2007年3月30日向法院提起行政诉讼，提出榕城海关的检查和扣留行为超越职权；榕城海关认定两部车辆所运载的是经“褪色”处理的“红油”证据不足，两车油品属华生公司通过回收废油进行加工后生产的再生油，有华生公司提供的营业执照、废油进货单、再生油送货单、销售发票等证据证实，榕城海关认定被扣留的油品属“褪色”处理的“红油”的依据是对油品抽样委托汕头检验中心和揭阳质检所的检验鉴定结论，两家鉴定机构的鉴定结论依法不能作为证据采纳，《海关行政处罚实施条例》第四十五条第二款规定：“化验鉴定应当交由海关化验鉴定机构或者委托国家认可的其他机构进行。”榕城海关并没有证据证明上述两家鉴定机构属国家认可的机构，因此，这两家鉴定机构和鉴定人均不具备鉴定资格；榕城海关的执法行为严重违反法定程序、适用法律、法规错误；榕城海关违法扣留的具体行政行为，对华生公司造成了经济损失，依法应予赔偿。

　　二、审判

　　揭阳市中级人民法院一审审理认为：榕城海关是经国家批准依法设立的进出境监督管理机关，依法监管进出境运输工具、货物、物品，查缉走私是海关的职权范围，因此，当榕城海关发现华生公司运载油品随车无任何合法单证、涉嫌非法运输褪色“红油”的情况时，依据《中华人民共和国海关法》第三条、第五条、第六条第（四）项之规定，及时作出行政强制扣留措施具体行政行为。榕城海关作出该行政强制扣留决定是为了进一步查明事实，以便作出相应处理。榕城海关作出行政强制扣留决定，事实清楚，适用法律正确。该行政强制扣留决定，得到关长批准，并向当事人送达书面决定，告知其有关的权利，手续完备，程序合法，应予支持。华生公司称其运载的油品是通过回收船体废柴油和各类杂质的废油进行科学有效的加工提炼后生产出来的再生油，其有关的证据应向海关提供，积极配合海关调查，以期得到公正处理；华生公司称其随车同行的油品发票被榕城海关扣留与事实不符。华生公司请求本院判令榕城海关解除扣留，赔偿华生公司的经济损失依据不足，理由不能成立，应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持榕城海关作出的扣留决定。（二）、驳回华生公司的行政赔偿请求。

　　一审宣判后，华生公司、吴萃寻不服判决，向广东省高级人民法院提起上诉。

　　广东省高级人民法院二审审理认为：《海关行政处罚实施条例》第三十八条规定：“货物、物品、运输工具及有关账册、单据等资料，海关可以依法扣留：1有走私嫌疑的货物、物品、运输工具；2违反海关法或者其他有关法律、行政法规的货物、物品、运输工具；3与违反海关法或者其他有关法律、行政法规的货物、物品、运输工具有牵连的账册、单据等资料；4法律、行政法规规定可以扣留的其他货物、物品、运输工具及有关账册、单据等资料。”经国务院批准，国务院办公厅于1999年9月15日发布《国务院办公厅关于严格查禁非法进口“红油”的紧急通知》［国办发明电（1999）13号］，规定：“红油”是香港专门用于工厂、船舶并添加红色染色剂的免税柴油，不能用于国际贸易。禁止任何单位和个人运输、储存、买买、使用“红油”以及“红油”与其它成品油勾兑的混合成品油。海关、公安、工商行政管理部门在执法活动中查获的“红油”（包括“红油”与其它成品油勾兑的混合成品油），能查实是走私的，一律交由海关按国家有关规定依法惩处；对无法查清进口来源的，由查获部门予以没收，不得罚款放行。1999年9月30日，海关总署将《关于打击非法进口“红油”的公告》对外公布。根据上述规定，被上诉人依法有权对两上诉人涉嫌非法运输经“褪色”处理的“红油”、运输车辆以及与之有牵连的单据等资料进行检查、扣留。被上诉人作出的扣留行为事实清楚，有相应的证据予以支持，该扣留行为得到海关关长的批准，并向上诉人送达了书面决定，告知其有关权利，手续完备，程序合法，依法应予维持。

　　上诉人认为被上诉人作出的扣留行为超越职权，缺乏事实和法律依据，理由不能成立。上诉人认为被上诉人对被扣油品没有加施海关封志违反程序，但根据《海关行政处罚实施条例》第四十二条的规定，海关对扣留的货物、物品等可以加施海关封志。因此，海关有权根据实际情况决定对被扣物品是否加施海关封志，上诉人该上诉理由不能成立。上诉人认为被上诉人对涉案车辆没有及时解除扣留，违反了法律规定。但根据《海关行政处罚实施条例》第四十条的规定：“海关扣留货物、物品、运输工具以及帐册、单据等资料的期限不得超过1年。因案件调查需要，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，可以延长，延长期限不得超过1年。但复议、诉讼期间不计算在内。”第四十一条规定：“有下列情形之一的，海关应当及时解除扣留：（一）排除违法嫌疑的；（二）扣留期限、延长 期限届满的；（三）已经履行海关行政处罚决定的；（四）法律、行政法规规定应当解除扣留的其他情形。”上诉人未能提供证据证明其存在符合海关应及时解除扣留的情形，该上诉理由亦不能成立。上诉人提出的判令被上诉人赔偿经济损失的请求，因缺乏事实和法律依据，不予支持。被上诉人作出的扣留决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，原审判决予以维持是正确的。上诉人上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，二审判决：驳回上诉，维持原判。

　　三、评析

　　（一）本案定性的问题。本案是华生公司和吴萃寻对榕城海关作出的海关行政强制决定不服提起的行政诉讼。

　　行政强制是行政强制措施与行政强制执行的合称，指国家有关机关为了防止危险事件和违法行为的发生和存续，维护社会公共利益和正常的行政管理秩序，依法对特定公民、法人或者其他组织的人身、财产或行为进行约束和处置，在相对人拒不履行法定的或已生效的具体行政行为确定的义务的情况下，行政机关自行采取强制手段，或者人民法院依申请采取强制手段，迫使相对人履行义务或达到履行义务相同状态的强制性行为。

　　行政强制措施一般是指行政主体为实现预防或制止可能或正在发生的违法行为或危险状况、保全证据等目的，而对特定的行政相对人的人身或财产予以强制采取的各种具体手段和方法的总称。行政强制措施具有法定性、具体性、应急性、从属性、可救济性等特征。

　　行政强制措施是行政管理和执法过程中的重要手段和保障，一般不是最终处理行为，往往是为实现一定的行政目的服务的，只有相对人放弃或停止对社会秩序的危害，接受法律的制裁，符合停止适用的条件即可解除，而行政处罚则是对实施行政违法行为人的最终制裁行为，非经法定程序任何人不得改变。行政强制措施的实质是限制相对人某方面的权利，而行政处罚的实质则是剥夺相对人某方面的权利。

　　依据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》的规定，本案案由是不服海关行政强制决定纠纷。

　　（二）法定职权是行政强制措施合法的前提。行政法治奉行职权法定的原则，即行政机关的行政行为只能在法律、法规授权的范围内作出，“法无明文规定即为禁止”。对行政强制措施而言，职权法定主要体现在事项上的限度、地域上的限度、对象上的限度。

　　本案中，榕城海关是依据国务院国函〔1987〕168号《国务院关于设立榕城海关、商检、动植物检疫机构的批复》依法设立的进出境监督管理机关。依照《海关法》的规定，依法监管进出境运输工具、货物、物品，查缉走私是海关的职权范围。《海关法》第六条第（四）项的规定，在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区，海关可以检查有走私嫌疑的运输工具和场所，对有走私嫌疑的运输工具和货物，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，可以扣留。在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区以外，海关在调查走私案件时，对有走私嫌疑的运输工具除公民住处以外的场所，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，可以进行检查，对其中有证据证明有走私嫌疑的运输工具、货物，可以扣留。海关附近沿海沿边的范围，由海关总署和国务院公安部门会同有关省级人民政府确定。本案中，榕城海关对华生公司二部车辆进行检查和扣留的位置属于海关监管区或海关附近沿海沿边规定地区的范围，榕城海关关长批准检查和扣留的行为经直属海关关长的授权。榕城海关具备作出海关行政强制扣留决定的主体资格和职能，榕城海关检查华生公司运输车辆和作出扣留决定没有超越职权。

　　（三）事实清楚是行政强制措施合法的基础。任何行政强制措施的作出都是以一定的事实为基础的，行政机关在采取行政强制措施时，要全面了解违法行为事实发生的经过及原因，按照法律规定的方法和步骤调查、取证。

　　“红油”是香港专门用于工厂、船舶并添加红色染色剂的免税柴油，不能用于国际贸易。

　　本案中，汕头检验中心和揭阳质检所分别出具了检验报告。汕头检验中心是汕头出入境检验检疫局属下专门负责检验检疫的部门。根据《进出口商品检验法》第三条规定“商检机构和经国家商检部门许可的检验机构，依法对进出口商品实施检验”，汕头检验中心对“红油”实施检验的资格是法律授予的。

　　揭阳市质量技术监督局是揭阳市标准化行政主管部门，揭阳质检所是揭阳市质量技术监督局下设检验机构。《标准化法》第十九条第一款规定：“县级以上政府标准化行政主管部门，可以根据需要设置检验机构，或者授权其他单位的检验机构，对产品是否符合标准进行检验”，根据该规定，揭阳质检所对产品是否符合标准进行检验的资格是法律授予的。

　　汕头检验中心对“红油”进行检验鉴定，揭阳质检所对柴油进行检验，出具的《委托检验报告单》、《检验报告》可以作为认定本案事实的证据。虽然华生公司和吴萃寻对检验报告提出了异议，认为两家检验机构均无石油产品的检验资格，检验报告无效，不具有证据效力。但没能提交相反的证据推翻榕城海关提交的证明其涉嫌非法运输经“褪色”处理的“红油”的证据。榕城海关依据检验报告作出的海关行政强制措施的事实清楚、主要证据充分。

　　（四）程序合法是行政强制措施合法的保障。在法律上，只要程序不合法，实体结论也就无公正可言。

　　本案中，华生公司认为榕城海关对被扣油品没有加施海关封志违反程序，但根据《海关行政处罚实施条例》第四十二条的规定，海关对扣留的货物、物品等可以加施海关封志。因此，海关有权根据实际情况决定对被扣物品是否加施海关封志，华生公司理由不能成立。榕城海关作出的行政强制扣留决定，得到关长批准，并向当事人送达书面决定，告知其有关的权利，手续完备，程序合法。

　　（五）适用法律正确是行政强制措施合法的根据。“行政权虽大，但绝不允许大于体现人民意志的宪法和法律；行政权所及的范围虽广，但绝不允许超过宪法和法律的范围。”行政机关在作出行政强制措施时必须适用法律法规正确，主要包括职权有法定依据，违法事实的认定、性质的确定和证据的采集以及最后的处理都必须有法律上的依据。

　　本案中，榕城海关根据《海关法》第六条、《海关行政处罚实施条例》第三十八条、《国务院办公厅关于严格查禁非法进口“红油”的紧急通知》［国办发明电（1999）13号］、海关总署《关于打击非法进口“红油”的公告》的规定，作出海关行政强制扣留决定，适用法律、法规正确。

　　综上，汕头检验中心和揭阳质检所的检验报告，证明了华生公司涉嫌非法运输经“褪色”处理的“红油”。 榕城海关作出海关行政强制扣留决定，事实清楚、程序合法、适用法律、法规正确。（来源：中国民商法律网）

　　张朝泓·秦雯·广东省揭阳市中级人民法院