限制外汇管制之义务

　　国际货币基金组织的基本宗旨之一在于“协助建立成员国经常性交易的多边支付制度，帮助消除妨碍世界贸易发展的外汇管制。”依此，国际货币基金组织协定第8条和第14条规定了成员国负有取消和限制外汇管制的义务。

　　一、外汇管制

　　外汇管制是指一国政府为了平衡国际收支和维持汇价而对外汇交易兑换和流动实行一定限制的制度。世界上大多数国家均曾实行过外汇管制制度，并且目前许多国家仍在实行不同程度的外汇管制制度，我国自1996年7月1日起取消了对经常项目下的外汇兑换的大部分管制，实行经常项目下有条件的外汇可兑换，但对资本项目下的外汇兑换和流动仍采取严格的外汇管制①。

　　各国所采取的外汇管制手段不尽相同，但在现代国家中，此种外汇管制手段通常是指通过间接调整手段以外的一系列国内法措施，管制外汇的持有、兑换、使用和流动。这通常包括：⑴通过强制制度，限制一国境内的机构与居民持有和兑换外汇，强制将其取得的外汇售卖于或存储于指定的外汇银行；⑵对于外汇兑换和交易（特别是买汇）采取非商业性的许可限制或审批程序限制制度；⑶采取歧视性兑汇政策或多重汇率制度；⑷禁止或者限制外币、黄金或外汇票据在一国境内流通、使用、抵押， 取消商业性的以外汇为支付手段的市场；⑸限制将外汇、本币或黄金汇出或携带出本国国边境。除此之外，许多发展中国家所采取的外汇管制制度往往还具有规则含混与公开性差的特点，以扩大外汇管制的弹性。

　　严格的外汇管制可在一定程度上使一国经济不受外来因素的影响，有利于保障本国国际收支的平衡，但就整体和长远来看也有一系列不利之处。首先，在严格的外汇管制条件下，国际贸易所要求外汇支付、票据支付、多边结算手段均受到限制，这就限制了贸易方式，缩小了本国国际贸易的范围。其次，在严格的外汇管制条件下，由于供求受到限制和扭曲，外汇汇率无法根据真实的供求关系波动得到合理地调整，这实际上取消了市场含义的汇率制度；其汇率主要是靠行政力量和事后统计手段确定的，这就难免会发生与国际汇率体系脱节的情形，就难免会发生汇率调整滞后于市场要求的情形，就难免影响本国对外贸易与经济的发展。再次，严格的外汇管制必然会影响到一国吸收境外直接投资和借贷国际资本的条件，对吸引外资造成不利影响，并实际否定了以外汇为单位的衍生产品交易等避险性工具有存在的必要。最后，严格的外汇管制不利于建立正常的国际货币关系与国际货币合作体系，有悖于国际经济一体化与国际金融合作的方向，同时也不利于一国的外贸结算制度、票据法制度与资本流动制度的合理化发展。

　　二、“第八条成员国”之义务

　　根据《基金协定》第8条的规定，成员国未经基金组织批准，不得对贸易和非贸易等国际收支经常性交易项目的外汇兑换、支付和清算实行限制；不得采用歧视性的差别汇率措施和复汇率制度；任何成员国对其他成员国在经常性交易中积存的本国货币，在对方为支付经常性交易而要求兑换时，应用外汇或对方的货币换回；各成员国应当向基金组织提供规定的有关金融和经济信息。本条义务甚至被称为成员国的一般义务。凡国际货币基金组织成员国接受此条规定的义务，取消其外汇管制后，就成为所谓“第八条成员国”，该国的货币将被基金组织视为“可自由兑换货币”。目前，已有七十多个基金成员国接受了《基金协定》第八条规定的义务（主要为工业发达国家）。

　　《基金协定》第8条第2款至第4款所规定的成员国义务主要包括以下内容：⑴该类成员国非经基金批准，不得对经常性国际交易项下的外汇兑换、支付或资金移转实行限制或拖延兑付，不得限制非居民将其近期取得的经常性国际交易的盈余进行转让，也不得限制其本国居民向非居民或外国人以外汇进行经常性交易。⑵该类成员国非经基金批准，不得实施或允许其机构作出歧视性货币安排或者执行多种汇率制度（买卖价差超过2％），已有的涉及多种汇率或歧视性兑汇限制的政策措施均不得付诸实行。⑶该类成员国另负有购回其本国货币的义务，当其他成员国在经常性国际交易中积存有该国本币并且要求兑汇时，该类成员国有义务以外汇或对方的货币购回其本币。⑷在特殊情况下或紧急情势下，该类会员国经申请基金组织批准或事后批准，可以对经常项下的外汇支付采取某些限制性措施，也可以采取合理的多种汇率制度。凡未经基金组织批准而实施有悖上述规则的外汇管制者，将构成对基金协定之违反，基金组织可根据情节予以制裁。

　　三、过渡性安排

　　国际货币基金组织的许多成员国目前并未接受《基金协定》第8条的义务，这些国家在加入基金组织时即选择接受《基金协定》第14条第2 款规定的“过渡性安排”之义务。依此规定，该类成员国在加入基金组织后，将继续保留或依情势的变迁改变其对经常性国际交易支付与货币移转的限制。按照基金组织的原意，《基金协定》第14条仅在二战后的过渡期内允许成员国维持和施行某种临时性外汇限制措施， 并且此类成员国应每年与基金组织磋商，即所谓“第14条磋商”，但这一条款后来被持续沿用至今。目前，接受第14条过渡性安排义务的成员国除少数发达国家外，主要为发展中国家。

　　根据《基金协定》第14条第2款和第3款的规定，接受过渡性安排义务的成员国应当遵循以下基本规则：⑴该类会员国在接受基金宗旨的基础上，可以保留其在加入基金时即已存在的对国际交易中外汇兑付和移转的限制，也可以依情势变迁修正该等限制制度，并且该项限制制度的实施不须得到基金组织的批准。⑵该类成员国在计划对经常性国际交易的外汇兑付和移转制度增加新的限制时，必须依《基金协定》第8条规定的程序，申请基金组织批准，实践中区别新增限制和修正原有限制较为困难，原则上应从限制措施的新颖性、实用效果和限制作用几方面来考虑。⑶该类成员国有义务不断审查其外汇政策是否与基金的根本目标相符合，有义务每年与基金磋商审核其外汇管制措施是否仍有必要，并且有义务在具备条件时取消其外汇限制。

　　从现有的实践看，按照“第14条磋商”，基金组织通常是通过审核、建议、说服和敦促方法来协助成员国逐步消除不必要的外汇管制政策。这就是说，基金组织与成员国首先须审查相关的外汇限制措施之必要性与合理性，考虑取消该限制是否会影响成员国的经济发展与国际收支平衡；其次，基金组织往往建议和协助成员国制定降低通货膨胀的政策、稳定币值的政策和简化外汇限制的政策②，为消除不必要的外汇限制政策提供条件；再次，基金组织依磋商程序可以说服和敦促成员国逐步取消某些外汇限制措施，实施有利于国际多边结算和国际收支平衡的措施；在某些情况下，基金组织还可通过拒绝批准成员国的提款申请等手段促使成员国取消不必要的外汇限制，以引导成员国走向自由兑汇。

　　根据《基金协定》的规定，接受第14条过渡性安排的成员国可在任何时候改为接受第8条的义务而成为“第八条成员国”，但接受第八条义务约束后则不能再改为接受过渡性安排。接受过渡性安排的成员国完全取消其外汇限制通常需要经过几个阶段：首先，需在基金组织协助下逐步取消有悖多边国际支付的双边贸易安排，以逐步实现对经常性国际交易的自由外汇兑换；其次，取消经常性国际交易项下的本币兑汇和流转限制，以使非居民有权以该本币兑换外汇并实现国际流转；再次，取消对非居民和居民的有差别外汇限制，使居民和非居民不经政府机构批准即可以居住国货币支付经常性国际交易；最后，该会员国将无限制地允许本国居民在国际交易中使用和兑换外汇。然而从目前的实践来看，相当一部分发展中国家更愿意通过“第14条磋商”，在事实上遵循《基金协定》第8条的规则，但并不在法律上正式接受第8条之义务。

　　四、经常性国际交易支付

　　国际货币基金组织之基本宗旨在于实现经常性国际交易支付的自由化。为实现此宗旨，《基金协定》第8条和第14条分别规定了基金成员国负有取消或逐步减少（至少不增加）对经常交易项下外汇管制的义务。

　　在许多国家中，区分经常性国际交易与资本性国际交易具有一定的意义。经常性国际交易又称经常性交易项目，它既包括贸易性交易，也包括非贸易性交易，其含义极为广泛。根据《基金协定》的规定，经常性国际交易支付是指不以移转资本为目的的一切支付，它包括但不限于：⑴与对外贸易及服务交易有关的一切经常性业务支付；⑵日常的以及与短期银行信贷相关的支付；⑶贷款利息和其他投资所得的支付；⑷非巨额债务之偿还；⑸用于家庭生活的汇款等。由此可见，《基金协定》对经常性国际交易的概括具有广义性和弹力性。在实践中，基金组织还可以通过会员国磋商程序来确定某一特定交易是属于经常性交易抑或是资本性交易。

　　我国《结汇、售汇及付汇管理规定》对于经常性交易项目的列举较为具体。依该《规定》第13条和15条，我国目前对经常项目下的用汇或兑汇主要实行以下两类办法：对于下列经常性贸易和非贸易用汇，当事人可持有效的商业单据和立法所规定的合同及有效凭证从其外汇账户中支付或到外汇指定银行兑付：⑴用跟单信用证及保函方式结算的贸易进口用汇；⑵用跟单托收方式结算的贸易进口用汇；⑶用汇款方式结算的贸易进口用汇；⑷进口项下不超过合同总金额15％或虽超过15％但未超过等值于10万美元的预付货款；⑸进口项下的运输费、保险费用汇；⑹出口项下不超过合同总金额2％的暗佣和5％的明佣，或者虽超过该比例但未超过等值于1万美元的佣金用汇；⑺进口项下的尾款用汇；⑻进出口项下的资料费、技术费、信息费等从属费用的用汇；⑼从保税区购买商品及购买国外入境展览展品的用汇；⑽专利权、著权作、商标、计算机软件等无形资产的进口用汇；⑾出口项下对外退赔用汇；⑿境外承包工程所需的投标保证金用汇；⒀居民个人按照《境内居民因私兑换外汇办法》的出境用汇；⒁外商投资企业外方投资者分配税后利润、红利的用汇与汇出；⒂境内机构支付境外股息的用汇；⒃外商投资企业外藉员工的工资及收入的用汇；⒄驻华机构及来华人员合法人民币收入的兑汇；⒅驻华机构及来华人员从境外携带入境财产出售后所得人民币收入的兑汇及汇出。

　　对于下列超过法定标准的贸易用汇和偿债利息用汇，虽不被认为是资本项下的交易，但依我国法规的规定，当事人须在持有效单据和凭证经外汇管理局审核其真实性后，方可从其外汇账户中汇付或向外汇指定银行兑付：⑴进口项下超过合同总金额15％和等值于10万美元的预付货款之用汇；⑵出口项下超过合同总金额2％的暗佣或5％的明佣以及超过1万美元的佣金用汇；⑶转口贸易项下先支后收入的对外付款用汇；⑷偿还外债利息用汇；⑸超过等值于1万美元的现钞提取。

　　董安生·中国人民大学法学院教授