诉讼费用与司法改革——《诉讼费用交纳办法》施行后的一个“中期”考察

对于《办法》得到广泛认同的优点、如大幅度减轻了当事人负担、以及通过废止“其他诉讼费用”而使诉讼收费得以规范等等，本文中将不再正面涉及。相反，以下的讨论拟集中在《办法》可能遭受质疑或批评的若干问题上。综合到目前为止从这一角度提出的种种意见，可以先把《办法》自身及伴随其施行而引起的问题归纳并区分为五个方面的论点[4]。因每个方面都包含若干具体问题，所以也可理解为五组问题群。第一和第二方面的论点都属于针对《办法》本身的质疑或这项法规内部可能孕含的问题。前者包括国务院作为行政机关出面制订有关诉讼费用的法规是否合法、法规制订的过程及程序等是否存在不足等问题；后者则指《办法》中一些条文在文字表述上的模糊、矛盾，以及实际解释适用时可能发生的某些理解上的困难乃至混乱等问题。从第三到第五这后三个方面的问题群都是因《办法》实际施行而可能给审判工作和法院本身带来的负面影响。不过相对于第三方面专指因诉讼费用收入的减少而给法院经费保障带来严重困扰的种种现象，第四和第五组论点则分别包含了《办法》实施后对当事人的动机和法院的程序运作可能产生的消极作用。出于笔者对上述问题群之重要程度大小以及优先顺序的考虑，本稿把探讨的焦点限定在后三组问题群上，原则上不再涉及第一和第二这两方面的论点。
　　以下先整理并介绍从第三到第五这三组问题群中，究竟各自都包括哪些具体的论点。第三个方面的问题涉及到因实施《办法》而带来的诉讼费收人大幅度下降与支撑法院运转的资源基础之间内在的关联。在《办法》实施之前，相当一部分法院收取的诉讼费用交地方财政再全额或扣除一定比率后返还法院，一般情况下“其他诉讼费用”还不用上缴财政，直接由本院使用。法院的办案办公经费（又称“公用经费”）主要从收入的这部分诉讼费用中开支，而且有时法院的基本设施或硬件建设和工作人员的福利补助等一定程度上也得靠这种收人提供支持。实施“办法”之后，“其他诉讼费用”被取消，尤其在非财产性案件较多、财产性案件标的也较小的基层法院，一般诉讼费用的收入锐减[5]。在财政仍基本维持原来“上缴返还”机制的地方，法院在经费保障或资源基础方面很可能陷入捉襟见肘、难以为继的困境。这种困境可以在法院工作的各个领域或不同方面反映体现出来。例如，由于办案办公缺乏经费而应做的事不能去做；由于待遇及士气下降而带来人才的流失；由于更加依赖地方财政而加剧“司法地方化”的倾向；由于缺乏投人而使基本设施及硬件方面的工作条件难以改善；等等。
　　第四方面的问题集中表现在诉讼费用大幅度减少可能给潜在当事人的动机带来某些不应期许的刺激，从而引起诉讼案件在负面意义上的增加。许多作者都表示了这样的担心：减少之后的诉讼费用将不再构成对当事人滥用诉权的抑制因素，《办法》一旦实施可能导致不该起诉却诉至法院的滥诉现象更多发生。也有的文献指出，在破除一段时间内出现的所谓“诉讼万能”迷思，重新注重和努力构建我国多元化纠纷解决机制的时代潮流中，《办法》的实施反而可能刺激一部分本来应该或者可以由诉讼审判之外的纠纷解决机制去处理的案件又回流到法院，从而既影响非诉讼纠纷解决机制的发展，又迫使资源有限的司法因疲于应付而不得不经常停留在非正式的粗放状态[6]。此外还有一种观点认为，许多纠纷发生是由于一方当事人故意违约或侵权而造成。这些纠纷一旦成讼，当事人中有过错的一方因败诉不仅将被追究违约或侵权的责任，还要负担诉讼费用。在这类情形中，诉讼费用的大幅度降低最终并未给无过错的当事人带来多少好处，却只是减轻了违约或侵权方的负担，从而在实质上降低了违约或侵权的成本。这意味着潜在的违约者或侵权人有可能比以前更肆无忌惮，或者在日常生活和交易活动中更易出现违约或侵权的行为，结果是引发更多的纠纷，其中的一部分将成为其实本无必要的诉讼案件。
　　第五组问题群则与《办法》的实施可能对法院民事审判的运作整体以及某些具体程序领域产生的负面影响有关。例如，“办法”规定，在民事审判中只要调解结案，诉讼费用就减半收取。如果适用简易程序同样如此。因此一个经常被提及的论点，就是这些规定是否会抑制法院努力进行调解和选择简易程序的意愿。更具有一般性的问题则在于，如果法院不能通过诉讼案件的受理和审理获得与其付出的成本大体相称的资源，同时又有更多包括非常琐细的纠纷涌向法院的话，在这种激励缺乏而压力却增大的情境下，民事审判中法院本该为当事人提供的服务在质和量上会不会都出现明显或同样大幅度的下降呢，这样的担心显然是合乎逻辑的，也很容易理解。
　　二
　　到了《办法》实际施行已有一年多之后的今天，再来审视上文列举的问题或论点，首先应该把一个显而易见的情况作为新的出发点。这就是作为上述种种问题或论点成立的前提，各地法院的初始条件本来就很不一样，而且这些条件在《办法》实施以来还发生了千差万别的变化。所谓作为前提的条件，归根结底可表述为法院的经费保障状况和受理民事诉讼案件的多少这两个因素。仔细考察的话就能够发现，上文所列举《办法》实施可能涉及的后三组问题群，均分别或同时与此两个因素紧密相关。而这两个因素原来在特定法院表现为什么样的状态以及于《办法》实施之后又发生了何种变化，可以影响甚或直接规定上述几个方面包含的各个具体论点。总之到了现在，还是如先行研究那样一般地指摘《办法》存在的问题或缺失，再笼而统之地由此推论出可能给法院及审判实务带来的消极影响或不利后果，然后在立法和政策等宏观层面提出解决方案，已经不足于推进这个领域的研究，也不能有效积累和深化相关知识并达致真正有建设性的对策了。面对着《办法》实施后同样问题在不同地区间表现出多种形态的实际态势，眼下我们需要的或许正是在研究方法上的思路调整。必须在对于上述论点或问题的考察中织进前提条件的具体状况及其在时间维度上的变化等因素，脱离停留在一般层次和概而论之的逻辑推演，走向某种有着特定语境的类型化和动态的分析。以下，先对法院经费状况和诉讼案件数量这两个关键因素作进一步的描述和定义，并将其组合起来构成某种可以把不同地区情况类型化的分析框架，然后在此框架内再分别地具体讨论《办法》实施可能带来的种种影响及其丰富多样的实际表现。
　　关于法院的经费保障，与《办法》实施之间的关联其实相当复杂。在实施《办法》之前，不同地区的法院在经费保障上已经表现出多样的形态。影响这种多样性的基本问题就是法院经费（尤其是所谓“公用经费”）是否直接间接地依赖于诉讼费用的收取。虽然就全国来看大部分法院的经费状况还必须直接间接地与诉讼费用收入挂钩，但已经有一些法院（看来主要是大都不用说，这类法院或多或少都会受到“办法”实施带来的冲击。但随着中央和各地财政分别市或城市中心区域的法院、或者其他位于财政收入状况特别良好地区的法院）无论收取的诉讼费用多寡，都能够从地方财政获得足够的拨款了。至少对于后者来讲，《办法》的实施所带来的诉讼费用减少基本上并不影响这类法院的经费保障状况。与这些法院经费保障一般也都比较充实相比，前一类直接间接依赖诉讼费用收入的法院则表现出两极分化的倾向。即受理案件多、诉讼标的金额较高的法院经费往往更有保障，而受理案件数量有限或总体标的额偏小的法院则经常感到经费上“捉襟见肘”般的困难。不用说，这类法院或多或少都会受到“办法”实施带来的冲击。但随着中央和各地财政分别出台的相应政策，这些法院的经费保障状况又进一步分化，呈现出更加复杂多样的形态。有关这种种不同的形态，后文再做具体分析。
　　与上文对法院经费保障状况的分析紧密相关，法院每年受理的诉讼案件（这里指民商事案件）数量在《办法》实施前后可能发生的变化也具有重要意义。如上所述，在《办法》实施之前，诉讼案件数量在不同地区法院之间分布的不平衡往往意味着经费保障上的差别。另一方面，从全国范围的统计数据来看，法院系统整体的民商事一审案件年受理数自1999年达到500万件左右的高峰以来，一直呈现下降及略微持平的趋势。但是，自从《办法》实施以后，如不少相关文献所预见的那样，法院系统整体的民商事案件收案量出现了近年来少见的明显增长。在《办法》正式施行的4月1日当天及之后一段时间，媒体对部分法院当时诉讼收案量急剧增加的“盛况”做了集中报道[7]。收案量增长的这种态势已经在2007年的司法统计中反映出来。虽然《办法》实施于4月，但到年底全国法院的民商事案件受理数已达到4724440件，比2006年增长了7．72％ [8]。对照前几年同一数据基本上都在430多万件之间推移的一般趋势，则2007年收案数的增长势头显得很强劲而明显。下图显示的是最近10年间全国法院民商事一审受理案件数量的推移[9]。1998-2007年全国法院民商事一审受理案件
　　总量变化图
　　图略
　　2007年的增长势头是否会延续下去当然还有待于今后观察。不过，联系上文整理的问题来看，案件数量的增长是否能够印证对《办法》本身及其实施后果提出的批评意见呢？收案量增加本身并不是什么坏事，仅从现象上不能做出一般的价值评判。事实上，这一年多来不同地域各种条件的变化，使得特定法院的诉讼案件数量这一因素及其增长的现象具有了更加复杂多样的含义，对此需要做类型化的处理和更精细的分析而不能再泛泛或一概而论。
　　如果把法院经费状况和民商事案件受理数量这两个因素分别用A，B两条轴线来表示，轴线的两极则分别代表经费保障的“充足”（A）与“不足”（a）、案件受理量的“多”（B）和“少”问，再将这两条轴线组合成一个坐标系，就可得到以下的图形[10]。
　　图略
　　以上坐标图中的四个象限首先可以用来表示《办法》实施之前经费保障状况和民商事案件收案量呈现出不同形态的几种法院类型。由于当时民商事案件收案数量直接间接与经费保障“挂钩”的现象普遍存在，因此反映了收案越多经费保障状况越好的第Ⅱ象限和反之亦然的第N象限最具有典型意义[11]。另一方面，第Ⅰ象限表现的是法院收案量较少，但地方财政并不比照诉讼费收人而直接拨付给法院足够的公用经费。这种情形虽然很少见却也实际存在，主要出现在大城市近郊的开发区或科技新区法院，或者中西部某些人口稀少却因特殊条件拥有相对丰厚财政收人地区的法院。第m象限则反映了法院收案量虽不算小，但因当地经济发展水平有限而使案件标的金额普遍偏低，地方财政也只是按诉讼费收入以内或以下的比例来返还法院经费等情形。在位于中西部地区某些人口大县或农业大县的基层法院，这类情形其实并不罕见。
　　《办法》实施以后出现的一些变化或新的情况，却使分布于上述四个象限内的法院经费状况有了不同程度的改善，也开始面临不同的问题。最重要的一个变化，就是在法院的经费问题上某种所谓“倒逼”或者“制度挤压”的机制开始发挥作用[12]。由于《办法》实施前后法院系统对公用经费短缺的强烈反应，通过最高法院向有关部门反映有关情况和积极沟通，到了2007年9月，财政部决定每年中央财政都将拿出专项资金补助各地法院的办案经费，当年这笔资金为30亿元，即下拨至各省及计划单列市财政[13]。同时在全国各地，不同层级的许多法院纷纷努力地向地方政府争取在诉讼费收人之外获得财政对公用经费的补助，不少情况下确实也都多多
　　《办法》实施之后出现的另一个明显的变化，则是已经提到的民商事诉讼案件受理数量的上升。这个变化同样可能影响上列坐标系中位于不同象限内的法院。收案量的上升幅度在不同法院应该是不平衡的，也不排除有些法院的收案不升不降甚至不升反降。但从全国情况来看，接近8％的一审受理案件上升比率和绝对增加30多万件等多年未见的数据又似乎表明，对《办法》实施与收案量上升之间可能存在的关联及其积极或消极的影响进行分析仍然是有意义的。而上文的坐标图则为这种分析的类型化和具体化提供了一个框架或工具。如果暂且排除不升不降甚至不升反降的例子，假定《办法》实施之前分别表现在坐标系里四个象限中的法院收案量现在都因诉讼费用的大幅度降低而有不同程度的上升。那么，本文第一部分所整理的关于《办法》实施有可能给当事人动机和法院在诉讼中的程序运作及提供的服务等带来负面影响的论点是否成立呢？以下，就通过解读案件增长对位于不同象限的法院可能具有的含义，来稍稍具体地分析这个问题。