不许可案件的举证责任到底应由谁承担不能一概而论

行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。不许可，是行政机关未满足公民、法人或者其他组织从事特定活动的行为。公民、法人或者其他组织对行政机关的不许可行为提起诉讼后，举证责任应由谁承担，是理论界和实务界都在探讨的问题。

不许可案件的举证责任到底应由谁承担，不能一概而论，应根据具体案件进行分析，不同类型的案件举证责任是不同的。

其一，申请事项不需要许可案件的举证。行政许可法第十三条规定：“通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：(一)公民、法人或者其他组织能够自主决定的;(二)市场竞争机制能够有效调节的;(三)行业组织或者中介机构能够自律管理的;(四)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”该法第三十二条第(一)项规定：“申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理。”行政机关接到申请人的许可申请后，经审查，申请人申请的行为不需要行政许可，而不予许可，由此而引发的行政案件，行政机关应向法庭提供申请人的行为不需要行政许可的法律依据及告知申请人不予受理的证据。不予受理的证据包括不予受理通知书和送达回证。

其二，未进行公平竞争而不许可的举证。对于有限自然资源的开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式进行。行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。对于这类案件，应当由行政机关提供招标、拍卖的程序，申请人是否中标、是否买受或者在招标、拍卖的过程中违反招标、拍卖程序等证明，如果申请人提供了行政机关没有采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，或者申请人已中标、买受，行政机关又举不出相反的证据予以反驳的话，视为行政机关举证不能。

其三，不赋予申请人特定资格的举证。根据行政许可法第五十四条规定：“赋予公民特定资格，依法应当举行国家考试的，行政机关根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定;赋予法人或者其他组织特定的资格、资质的，行政机关根据申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出行政许可决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。公民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施，公开举行。”

其四，默示不许可案件的举证。对于申请人的许可申请，只要行政机关在一定的期限内未作明确答复，就视为未许可，也就是默示不许可。默示不许可主要有两种情况：一是申请人申请许可时缺少材料，行政机关通知申请人补交后，申请人未补交，而行政机关未作任何处理。二是行政机关在接到申请后，没有法定原因，在法定期限内未作任何决定。根据行政许可法第四十二条的规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人……行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日;四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人。”如果行政机关在上述规定的期限内无正当理由未作任何答复的，申请人只要证明已向行政机关提出了申请，法院就应判决行政机关在一定期限内作出是否许可的行政行为。

(作者单位：江西省鄱阳县人民法院)