土地确权与土地权属争议——史上最难区分的两个行政行为
发布日期：2018-12-25 作者：李丹律师
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如何区分土地确权和土地权属争议处理
土地确权又称为确定土地权利，是指县级以上人民政府依法对土地权利的主体、客体、内容进行认定，明确土地权属的行政行为，是行政确认的一种。土地确权的前提是没有权属争议，并且有确定土地权属的事实依据和法律依据。如果土地权属存在争议，则需经过土地权属争议解决程序，如行政裁决、民事诉讼等途径进行解决。行政机关的土地权属争议处理即为一种途径，是行政裁决的一种。
《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。
《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。
《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
根据前述规定，土地确权主体应当为县级以上人民政府，土地权属争议处理主体根据申请人主体的不同分属乡级以上政府。实际工作中，经常遇到一方主体在家庭内部出现矛盾时，要求政府部门对从未办理过确权的宅基地进行确权，虽然其申请形式往往会表现为提交《土地确权申请书》，但实际上的问题为多方主体对宅基地使用权的争议。实际工作中，各级人民政府应当如何确定申请人提出的申请应当属于土地确权申请还是土地权属争议处理申请？
《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第三十条规定：“原宗教团体、寺观教堂宗教活动用地，被其他单位占用，原使用单位因恢复宗教活动需要退还使用的，应按有关规定予以退还。确属无法退还或土地使用权有争议的，经协商、处理后确定土地使用权。”第三十一条第一款规定：“军事设施用地（含靶场、试验场、训练场）依照解放初土地接收文件和人民政府批准征用或划拨土地的文件确定土地使用权。土地使用权有争议的，按照国务院、中央军委有关文件规定处理后，再确定土地使用权。”
由上述规定可见，土地使用权有争议的，应先协商、处理，再确定土地使用权。也就是说土地确权并不包括土地权属争议的处理。土地确权是对土地所有权或使用权人应有权利的确认，而土地权属争议处理是解决谁应该有土地权利。
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如何理解土地权属争议
目前相关规定有：
北京市国土资源局2011年颁布的《北京市土地权属争议调查处理办法》第十三条规定，当事人对自己提出的请求负有举证责任，证据包括：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证、图件；……第十四规定，下列情况不属于土地权属争议案件受理范围：（五）已经区（县）以上人民政府确定土地权属或者取得土地权利证书的。
国土资源部办公厅2007年2月8日作出的国土资厅函【2007】60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》，认为：土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第二十条中的“人民政府颁发的确定土地权属的凭证”，是指初始土地登记完成前，争议土地原有的人民政府颁发的确定土地权属的凭证。
《土地管理法》第十六条条文释义第二部分认为：土地所有权和使用权争议一般是指与土地所有权和使用权相关的争议，比如土地权属争议、侵犯土地所有权和使用权的争议、相邻关系争议等。关于土地所有权和使用权，从法律上来讲应当非常明确，但是由于地界不清、土地权属紊乱和因政策、体制的变更造成的历史遗留问题，便产生纠纷、使得争议各方各持已见，在这种情况下就需要有法律处理的原则和程序。
根据前述第（1）、（2）两项规定，土地权属争议是否仅指土地登记发证前出现的土地所有权和使用权的争议？但是根据第（3）项规定，是否能认为土地权属争议是针对已确定土地权属后，因“地界不清、土地权属紊乱和历史遗留原因”导致的双方争议？即只针对已经取得权属证书的土地使用权人之间的争议才能认定为土地权属争议？
《北京市土地权属争议调查处理办法》第十三条规定的区（县）以上人民政府已经确定土地权属或者争议一方已经取得土地权利证书的，不属于土地权属争议案件的受理范围，指的应是区（县）以上人民政府已经对争议的土地权利进行了确认，国土资源部门不能重复处理，也没有权利改变区（县）以上人民政府的确认结果。但是如果权利人取得土地权利证书后，将土地权利进行了流转后发生的纠纷或权利人死亡引起的继承纠纷等，则依然属于土地权属争议案件的受理范围。
国土资厅函【2007】60号的解释也是上述意思，土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。这个“争议”指的是土地登记证已经解决的争议，而不应包括将土地权利进行了流转后发生的纠纷或权利人死亡引起的继承纠纷等。《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定的“人民政府颁发的确定土地权属的凭证”，是指初始土地登记完成前，争议土地原有的人民政府颁发的确定土地权属的凭证，这个凭证是解决权属争议的证据，如果是初始土地登记完成后人民政府颁发的确定土地权属的凭证，则该土地的权属即已确定。
根据《土地管理法》第十六条条文释义，是举例说明什么是土地所有权和使用权的争议，后述的争议范围并不是囊括所有的争议类型。且《土地管理法》中的土地所有权和使用权争议既包括土地权属争议，也包括侵犯土地所有权和使用权的争议、相邻关系争议等，“地界不清、土地权属紊乱和历史遗留原因”导致的双方争议更有可能成为侵犯土地所有权和使用权的争议和相邻关系争议，而不是土地权属争议。
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