行政法视野下“政府权力清单”若干问题探究
发布日期：2019-01-02 作者：张梅律师
关键词 权力清单制度 权力监督 行政法
作者简介：姬灵，云南师范大学哲学与政法学院研究生，研究方向：宪法与行政法学。
中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.218
法国启蒙思想家孟德斯鸠在著作《论法的精神》中写道：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条法则。”政府作为社会管理的最大权力者，影响着我们生活的方方面面，权力需要监督，让其在阳光下运行，随着我国“法治政府、服务型政府”的建设不断加快，“政府权力清单”这一新鲜名词应运而生。权力清单顾名思义就是政府权力事项的详细罗列，该制度是我国深化体制改革，依法行政，推动强化社会监督的重要举措，随着十八届三中全会的成功召开，全会审议通过《中共中央关于全面深化若干重大问题的决定》，明确提出要“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力清单运行流程”。
一、政府权力清单制度的内涵和意义
（一）政府权力清单制度的内涵
我国的权力清单制度不是突然出现的，早在十年前，河北省邯郸市公布了全国首份市长权力清单，公布了市长所拥有的93项法定权利，这是地方政府在探索地方依法行政过程中的一个创新之举。随后，贵州省政府十八个部门晒出了其1269项的权力清单，湖南省政府公布了省直55个行政执法部门的权力清单。至此，权力清单制度在全国范围内如火如荼的开展起来①。
权力清单制度是政府简政放权的重要方面，通过对政府权力的规范划定来厘清政府权力的边界，促使政府与市场相分离，充分公开政府各个部门的权力职责，杜绝行政滥用权力、超越权力行政以及有效遏制行政不作为等现象的产生。清华大学程文浩教授认为：“权力清单制度就是把各级政府和各个政府部门所掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力列表以清单形式公之于众，主动接受社会监督。②”简而言之，我国目前全面推进的政府权力清单制度包含三个层次内涵，一是明确规范各级政府的权力边界。清单系对各级政府、各个职权部门权力的再梳理、再整合，明确“各司其职”，防止各部门间权力的混同和交叉。二是依法规范行使权力的法定程序。通过权力清单制度，各级政府不同程度的对权力行使的流程、期限等程序进一步明确限定，确保我国各级政府依法行政、依程序行政。三是各级政府的权力公开。权力清单制度的任务包括合法确权、编制清单以及编制权力运行流程图、时限表，关键环节是准确及时的向社会公布，主动接受社会监督③。进一步推进权力公开，让其在阳光下运行，充分贯彻习总书记所讲：“把权力关进制度的笼子里”。
（二）政府权力清单的现实意义
权力从哪里来？如何规制权力？是近现代以来人们思考最多的问题，西方著名法学家洛克在自己的著作《政府论》里回答了这些疑问，“政府的权力来源于人民权利的让与，权力的规制需要用权力来制约权力。”《中华人民共和国宪法》第二条第一款中明确规定：“一切权力属于人民”。从这一条我们不难看出，在我国政府权力的起源在于人民的授权，政府以及相关行政机关既要做行政管理者更要做行政服务者。当代政府行政权力的实质属性是服务。④因此，目前全面推行的政府权力清单制度，更大的现实意义是有助于服务型政府的建立与完善，有助于各级政府深入贯彻执行党中央提出的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的指导思想，让政府的权力更加规范、法治的服务于人民。
推行政府权力清单制度适应社会背景中市场化、信息化的发展需要，既为广大民众监督政府权力公开行使提供了依据，也为各级政府加速简政放权拉开了序幕，有助于调动市场经营主体活力，促进政府权力程序化、明晰化和公开化，全面推动社会经济发展。
推进政府权力清单制度有助于政府信息公开，权力清单制度是政府信息公开的一次创新和亮点，通过此种方式的信息公开，使各级权力主体有了一个依法用权的“总章程”，有效防止行政权力间的相互推诿，提升政府公信力和行政效率，规范各级从上自下的依法执政。
二、权力清单的性质界定问题
政府权力清单从产生以来其本身性质就备受争议，有人说：“行政权力来自于公民权，能够为政府列出权力清单的不应当是政府，而是授权于政府的人民的代表者，即各级人民代表大会”。也有人说：“政府不应是权力清单的制定主体，各级政府自己既是权力清单的制定者，也是权力清单的执行者，政府权力清单的性质值得商榷”⑤。
政府权力清单的制定到底算不算一项行政立法或者准立法活动？众所周知，政府的权力来源于宪法和法律的授权。权力清单中权力的罗列不是在创制法律，而是一种在法律的授权下权力的公开公示，在我国，有权制定法律的只有全国人民代表大会，权力清单制度实质上是将政府权力纳入法律的监督之下。因此，本人更倾向于把政府权力清单定性为政府信息公开的一种类型。
2007年4月，国务院出台了《中华人民共和国政府信息公开条例》，其中做出了相关规定：“各级人民政府应当加强对政府信息公开工作的组织领导”。进一步强化了政府信息公开的规范化程度。传统意义上的政府信息公开主要包括两方面的内容，一方面是政务公开，另一方面是信息公开。政务公开更为重要，侧重于行政权的主体事项的公开，主要是指行政机关公开其行政事务，强调行政机关在行政执法中，要注重执法依据合法、执法程序正当和执法结果公平公正。全部过程应当公开透明，这些是属于办事制度层面的公开。而信息公开的内在体现和外延范围要比政务公开要广阔的多，它不仅是要求政府在行政过程中的执法公开，更要求其公开的相关配套，既包括内部的公开也包括外部的公开，因此，政府權力清单应当理解为政府信息公开的一个体现。endprint
政府权力清单的性质界定出它既不是政府在违规创制法律，也不是行政立法，而是一种权力的公开公示，是政府信息公开的深层次体现，政府在行政过程中依据的依然是法律法规，权力清单起到的更多是权力的监督作用。政府在建立权力清单的同时应该严格依据宪法、法律、行政法规的授权，任何超越权力的设定都是无效的，这里需要强调的是“越权”行为不仅仅本身就是无效的，而且还应承担相关的法律后果和责任。所以清单制度本身不是给政府以自我创权、设权的机会。⑥
三、政府权力清单现实中存在的问题
（一）权力清单内容不健全
纵观我国各地方现存的政府权力清单，就国务院而言，仅有行政许可类清单，地方如浙江、江苏等省，行政权力清单涉及的具体行政行为主要包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政裁决、行政确认等，除此之外，实际行政管理中大量的常规管理行为、不具名的行政行为并没有列在清单之上，也就是说，现存的权力清单中，政府列举的仅为部分行政职权的内容。⑦政府权力清单的内容不健全，导致政府公示公开的行政权力也不健全，从而缺少了广大人民群众的有效监督，必将导致政府在不健全的权力清单外存在大量隐性权力，久而久之，权力清单的公信力以及人民群众对权力清单的信仰也会下降，最终政府权力清单制度形同虚设。
（二）权力清单的内容缺乏统一标准和规范
认真梳理各个省份出台的权力清单，我们不难发现，各省份乃至同一省份相同部门在权力清单的理解和分类都存在着巨大的差异，划分权力清单的标准不一，也很大程度上影响了真正意义上初衷设计用心良苦的“权力清单制度”的推行。
从浙江省归纳整理得出，该省42个省级部门出台的权力清单上共列出4236项行政权力，其分类依据可以按照“行政许可、非行政许可审批、行政处罚、行政征收”等10类进行划分排列。而对比广东省的省级单位，46个省直部门的694项行政审批事项，则直接按照部门类别（如省办公厅、省发改委、省财政厅）的进行列举。⑧这里我们不难看出，各地区、各级政府间没有按照统一的标准划分和排列权力清单。
其次，在具体权利数量方面，不同的省份其相同部门的权力列举数量也差距惊人，比如湖南省长沙市公安局在其行政处罚清理表中囊括了208项处罚职权，浙江省杭州市公安局的处罚项目却只有24项，而广州市公安局保留的处罚权力则有291项之多。由此可见，当前的权力清单在没有全国统一标准和规范下，各具特色，不统一的权力清单必将间接导致政府在行使行政权力时的随意性和不规范性。
（三）权力清单存在隐形的权力事项
所为隐形的权力事项是指政府权力清单在制定时通过合并、删减等手段，增加一些法律并没有规定的权力事项，通过这些隐形权力，政府虽名为简政放权，实质使自己权力有了一定伸缩性和延展空间，可以在自己的解释范围内给政府的一些法外权力自圆其说，归根结底，是政府自己给自身增加许多法外授权。
（四）权力清单缺乏相应的责任规定
政府权力清单的出台，无疑向社会大众宣示了自己所享有的权力，方便人民群众监督，进一步完善信息公开制度，俗话说，有权必有责，在出台权力清单的同时，必须规定行政机关行使权力的程序，包括行使的方式、步骤、顺序和时限，以及相应出台与之配套的责任清单。所谓责任清单就是指政府如果没有按照权力清单以及相关程序行使其权力，必须承担相应法律责任的规定，现如今，大部分省份尚处在建立权力清单的环节，缺乏相应责任清单的出台，更缺乏强有力的监督追究机制，从而防止行政不作为，行政乱作为的现象产生。
四、应对权力清单中存在问题的解决办法
（一）健全清单内容、提高政府权力清单的公信力
在建立政府权力清单的工作中，首先，应遵循“法律保留”的原则，严格依照宪法和法律的规定制定权力清单，不得与法律相抵触，其次，加强权力清单的顶层设计和统一领导，以统一蓝本为基础，健全权力清单相关内容，最后，通过传媒渠道对公众发布权力清单，重视网络的传播作用，广泛在人民群众中传播，做到职能部门以清单办事，按清单监督，从而树立政府权力清单的公信力。
（二）确立权力清单的统一标准，规范完善的制定程序
针对当前全国参差不齐的权力清单，急需推进标准化评判机制。为了加强权力清单制度建设的统一领导和规范高效，建议在各级政府机关内部设立权力清单制度建设领导小组办公室，该机构全面负责各级政府管辖区内各职能部门权力清单制度建设，协调规范本区域权力清单的标准、统一等方面问题，并对权力清单制度建设的效果和过程进行监督和反馈。⑨
权力清单制度应推行全面化建设方针，完善层级建设统一标准和部门建设统一标准，层级建设统一标准是指在全国从中央、省、市、县、乡（镇）等在各层级建立自上而下的统一标准。部门建设统一标准是指在同级行政各部门都必须全面推进本部门权力清单制度建设，结合各部门的实际权力情况制定涵盖行政权、行政审批、行政执法、行政处罚等各个领域的统一清单。
（三）加强政府权力清单制度的多维度监督
有效的监督是一项制度持续有益的必要手段，政府权力清单既然作为一种制度存在，必定要设立全方位的监督来确保其规范、有效。前面所说的责任清单制度无疑是行政法中“权责统一”这一原则的体现，除此之外，我们还应该设立多维度监督体系，在行政机关内部建立独立的监督办公室，专门应对处理有关权力清单制度的纠纷和问题。内部监督是一种高效、快捷的内部纠错体系，在较短时间内能发现错误并内部高效纠正、改错。在内部监督之外还应注重公民监督作用，充分发挥公民检举权、揭发权、监督权的行使。结合在行政体制外的党的监督、人大、政协监督多效并举，构建多主体、多层次的权力监督运行机制。
（四）建立清单的动态调整机制
社会生活是瞬息万变的，制度只能适应一段时间的社会发展，当社会现实情况发生改变时，制度也应相应调整才能充分调动社会发展的积极性，因此，权力清单制度也应当建立与之相适应的动态调整机制，权力清单制度的动态调整应化繁为简，适应行政快捷高效、灵活多变的具体情况，当法律行政授权有所变化或国务院简政放权政策调整时，各级政府部门可以自行决定调整权力清单内容，与此同时应注意更改后权力清单的再公示，以确保权力清单的透明性、接受广大人民监督。
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